完善法律顧問制度輔助決策的法治價值

石東洋

（聊城市司法局，山東 聊城 252000）

決策法治化意味著決策從恣意決策到依法、民主決策轉變。推行法律顧問制度，是黨政機關依法決策、依法辦事的重要依托，是實現(xiàn)決策法治化的重要創(chuàng)舉。新形勢新實踐決定黨政機關決策面臨越來越多的考驗，決策的復雜性和系統(tǒng)性，需要合法性和合理性來支撐。法律顧問制度的運行可為黨政機關依法決策提供諸多輔助，促進黨政機關決策規(guī)范化、法治化。完善法律顧問制度，是黨政機關決策法治化的基礎載體之一。當前完善法律顧問制度輔助黨政機關決策法治化具有正當性、現(xiàn)實性、合理性。

一、完善法律顧問制度可促進黨政機關決策思維法治化

尊重法治是決策法治化的基礎。完善法律顧問制度要以黨的十九大有關法治建設的最新設計為指針，深入貫徹“深化依法治國實踐”的理念，不斷強化黨政同責的法治建設意識，提升法治治理能力，促進黨政機關決策思維法治化。

（一）深入貫徹“深化依法治國實踐”的理念

新時代背景下，黨的十九大報告指出，“要繼續(xù)實施依法治國戰(zhàn)略，深化依法治國實踐”[1]。深化依法治國的實踐，是多方位多維度的。“行政決策法治化是國家法治的重要內容。決策法治化要求決策結果與過程符合法治原則”[2]。黨政機關決策需要貫徹“深化依法治國實踐”的新時代理念和要求，完善法律顧問制度是法治原則的落實，是深化依法治國實踐建設法治國家的必然要求，是深化依法治國、完善法治制度供給體系的基礎載體之一。法律顧問參與依法治國實踐，是落實黨的十九大精神的具體體現(xiàn)。2015年新修訂的立法法授予設區(qū)的市立法權后，法律顧問更加廣泛地參與到立法過程中，為立法草案提供審查論證，踐行依法立法理念等，促進立法更加科學民主，執(zhí)法更加規(guī)范嚴格。法律顧問參與決策促進決策結果與過程，既符合實質正義，亦符合程序正義，保障良法善治的目標得以實現(xiàn)。

（二）提升運用法治方式進行治理的法治思維

完善法律顧問制度推進社會治理法治化是建設法治社會的迫切需要。決策追求的目標是實體治理的法治化，推進治理法治化，需要決策者秉持法治思維，決策權的行使者主要是“關鍵少數”，而“關鍵少數”中并非都具有良好的法治思維，一定程度上需要轉變傳統(tǒng)的“拍腦袋”決策思維，提升“關鍵少數”的法治思維，才能保障決策工作的順利進行。現(xiàn)實中提升部分“關鍵少數”法治思維和運用法治思維和法制方式的能力，需要外力支持。為此2016年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》要求推行法律顧問制度，希冀通過法律顧問參與決策，促進“關鍵少數”領導不斷提升領導干部運用法治思維和法治方式管理事務的能力。實踐證明推行完善法律顧問制度，促進“關鍵少數”養(yǎng)成善于運用法治方式抓改革、謀發(fā)展、促穩(wěn)定的思維定勢，一定程度上能夠提高黨政機關依法決策的能力水平。法律顧問輔助依法決策，提升法治思維，符合法治建設規(guī)律。

（三）強化法治政府建設的意識

法治政府建設，首先要堅持黨的領導，推進法治政府建設，應當黨政同責，黨政主要負責人是推進法治政府建設的第一責任人，黨政機關及其負責人應當強化法治政府建設的意識。完善法律顧問制度是推進法治政府建設的有效舉措，也是落實黨政機關推進法治政府建設第一責任人的重要手段，為此2016年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》，要求黨政機關及其負責人依法依規(guī)決策，落實法律顧問制度。《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》要求法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。黨政機關及其負責人應當認識到法治政府建設的重要性，積極落實顧問制度等法治建設的各項部署，才能推進依法執(zhí)政和行政，這樣能促進依法決策的常態(tài)化，鞏固和強化法治意識、法治思維。

二、完善法律顧問制度保障黨政機關決策程序正當化

依法決策要求決策程序正當、過程公開，決策權力與公民權利的互動是決策法治化正當化的重要表征。實踐證明，完善法律顧問制度具有服務決策正當性的功能。黨的十八屆四中全會提出將公眾參與、專家論證、合法性審查、集體研究作為重大決策的法定程序。法律顧問參與決策是公眾參與和專家論證的有機結合。

（一）決策過程民主公開

公眾參與是現(xiàn)代民主政治的基本要求，公眾參與可提高公眾對重大決策部署的接受和認可。“公眾參與的各項程序是重大行政決策獲得合法性和正當性的必經程序”[3]。黨政機關實施憲法法律，作出重大決策，應當首先拓展公眾參與途徑，推進決策民主。法律顧問等參與黨政機關決策，是公眾參與程序的完善，使公眾參與途徑有效拓展。在政治意識上，其擴大了公民政治參與，促進了公民參與民主決策的進程，使依法決策機制更加健全，決策運行機制更加民主。“不斷增強公民的參與意識，通過發(fā)展公民與政府間新的溝通渠道并保證對政府的監(jiān)督，來增進政府以及公共管理者的責任性。而更加有力的公民參與還促進了公民對政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性的基礎”[4]。完善法律顧問制度、公共政策及重大決策，決策前拓展公眾參與，公眾愿意接受并事前已經對其征求意見，且了解具體內容的決策文件，具體制度設計的推行和落實，決策的運行就更加具有公眾基礎，一定程度上保障黨政機關施政管理的正當性。

（二）決策部署科學專業(yè)。建立健全法律顧問制度，保障法律顧問參與決策過程，是對專家論證程序的補充完善。“政策方案的設計是一項科學性、技術性很強的工作”[5]。完善法律顧問制度，將政治素質高、法律專業(yè)素養(yǎng)強、全日制法律科班出身、通過國家法律資格考試的專家學者、公職律師、社會律師等納入法律顧問隊伍，組建法律顧問委員會、法律顧問專家?guī)斓确尚滦椭菐欤粩鄰娀卮鬀Q策部署的專家論證功能，能推進科學決策。完善法律顧問制度，落實并強化專家論證程序，組織專家進行必要性可行性風險評估和論證，推進決策的科學化，關鍵在于法律顧問等專家站在專業(yè)的角度和中立的立場，給出有關決策的論證評估意見，其為第三方結論，往往不具有利益背景，更容易傾向于維護公共利益和公共管理秩序，第三方結論的說服力能提升公眾對決策的信任，提升決策的公信力，使決策的部署執(zhí)行步入法治軌道，促進社會法治治理體系的完善和進步。

（三）違法問題萌芽的程序遏制

陽光是最好的防腐劑。完善法律顧問制度，重大決策部署方案公開公示，并邀請法律顧問進行合法性審查，可遏制決策過程中的違法問題萌芽。重大決策專業(yè)性強、涉及面廣，僅僅靠政府法制機構很難保證合法性審查質量，這是目前普遍存在的問題，因此要完善法律顧問制度，建立人員組成較為廣泛的法律顧問隊伍，以政府法制機構為主體，邀請專家學者廣泛參與，尤其是各黨政機關應當設立法制機構，配備足夠的合法性審查工作人員，加強合法性審查人才機制建設，使充足的法律顧問等合法性審查工作人員參與重大決策合法性審查，有效發(fā)揮法律顧問的作用，給決策程序扎“緊箍咒”，給違法問題的萌芽帶上“過濾網”，使重大決策守住法律的底線。發(fā)展法律顧問制度，加強重大決策合法性審查，是對決策程序的法治化凈化。

三、完善法律顧問制度助推黨政機關決策方式的制度化

激活決策主體的法治內因，需要從制度設計開始。決策的結果大部分體現(xiàn)為制度設計，然決策方式同樣需要制度設計來保障。完善法律顧問制度設計具有極強的現(xiàn)實性，制度設計的背景應堅持問題導向，促進決策方式規(guī)范化機制化。

（一）決策有章可循

“制度是一種必需遵循的規(guī)則，具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、導向性等特征”[5]。在復雜的環(huán)境中作出決策，難免經受各種不可控的因素影響，容易產生不理解、不接受等效果，若使決策效果理性客觀，必須做到決策的行使，決策行為和方式在制度約束的框架內進行。完善法律顧問制度，可使黨政機關決策進一步有章可循，有提升執(zhí)行性的規(guī)則依賴，這需要進一步規(guī)范和完善法律顧問的選拔機制，明確法律顧問服務決策的業(yè)務范圍，法律顧問參與決策過程的方式方法，管理考核法律顧問的具體措施。重點是完善法律顧問的服務范圍和法律顧問參與黨政機關決策的程序、方式和方法，形成制度體系，嚴格規(guī)范操作執(zhí)行，以點帶面，法律顧問參與決策的制度體系完善了，可正向促進黨政機關決策制度體系更加完善。

（二）完善集體討論程序

十八屆四中全會提出要求重大行政決策應當必經集體討論研究程序。集體討論研究決策，在民主商談中完成決策，可體現(xiàn)民主意志。實踐中法律顧問列席政府全體會議、常務會議和其他會議，獨立發(fā)表自己的法律意見，不受任何單位和個人干涉。黨政機關為法律顧問提供寬松的平臺，民主表達法律意見，重點是針對決策中涉及權益分配的問題，通過商談、論辯的方式達成理性共識，為決策提供理性的、科學的參考依據，使決策符合絕大多數公眾的利益。民主表達法律意見可視為對決策權的程序性控制和規(guī)范，黨政機關決策必須集思廣益，廣泛聽取意見，集體討論研究。程序公正是決策法治化的要求，法律顧問參與集體討論保障了程序公正，規(guī)范了決策方式和決策行為。

（三）規(guī)范決策過程

完善法律顧問制度，通過法律顧問對決策的參與，從法律風險防范的角度，對決策提出否定性意見，遏制權力恣意，符合權力運行軌跡。黨政機關實施憲法法律，依法作出決策，其權力的行使必須受到制約，不受制約的權力極易走向腐敗。制約公權的行使，目的是為了保障法律實施的安定性，完善法律顧問制度促進依法決策，讓黨政機關嚴格執(zhí)行法律規(guī)定，讓行政機關在正確的行政權力運行軌跡和邏輯體系內運行，抑制決策的恣意，公眾才能夠在法律實施中得到穩(wěn)定的預期，在法律和決策制度面前，公眾才可以依法自治，選擇對自己有利的后果行動。法律實施的安定性應當是黨政機關依法決策效果的應有之義，完善法律顧問制度監(jiān)督制約公權，規(guī)范決策過程，讓決策在法治軌道上規(guī)范運行，符合決策法治化的目標要求。

四、完善法律顧問制度確保黨政機關決策內容的合法化

決策草案等決策內容合法是決策法治化的基石。完善法律顧問制度，通過法律顧問參與決策過程，可保障決策權運行符合法定職責必須為、法無授權不可為、法無禁止即自由的法治精神，決策內容于法有據。

（一）決策主體權限合法

法無授權不可為，地方立法為重大決策部署之一，其決策應當堅持法律保留原則，沒有法律的授權，就沒有相應的決策權限，就不可對相關事項作出決策和制度設計，創(chuàng)制性的決策不能超越法律權限。作出決策不能突破法定權限，法律顧問參與決策，可對決策權的行使，嚴把法律政策關，對照憲法法律對相關決策權限的行使，進行審核把關，確保相關主體具有行使相關決策權限的主體資格和合法權限。保障黨政機關就深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定等重大事項作出決策時，符合憲法法律的基本要求，體現(xiàn)法治思維和法治方式的運用。比如，在深化改革時，做到重大改革必須于法有據，沒有取得全國人大常委會的法律授權，不得突破現(xiàn)行有效的法律進行改革。

（二）決策內容于法有據

完善法律顧問制度，規(guī)范法律顧問的決策參與，讓法律顧問對決策過程表達法律意見或者對決策草案提出審核意見，可確保法制統(tǒng)一，使決策內容與法律不沖突，。法定職責必須為，決策主體必須全面履行法律要求履行的職能，比如有的決策承辦單位在起草決策草案時，以各種不正當的理由，縮減相關主體的法定職責。有的決策承辦單位，無法律依據增設相關行政管理相對人的義務，有甚者將法定職責轉嫁為行政管理相對人的義務，將嚴重侵犯公民、法人和社會組織的合法權益，法律顧問參與決策可有效避免以上違背法治原則的問題產生，使決策內容與法律法規(guī)和中央大政方針保持一致，保障深化改革和優(yōu)化政務服務環(huán)境的各項政策落地，政令暢通，促進依法治理。

（三）決策方案符合實際

法律顧問參與決策，針對違法問題依法糾錯，對公共政策是否符合法律做出合法性判斷。法無禁止即自由，法律為禁止的公民行為，只要合乎情理，符合社會公眾的價值選擇和倫理觀念，決策方案和制度設計就不應干預，“決策要想獲得成功的執(zhí)行，就需要獲得公眾的接受”[5]，決策方案要堅持問題導向，使決策符合實際，理性客觀合理，合理性也是決策的重要要求，決策內容合理是決策事項獲得最大范圍公眾支持的重要保障。法律顧問參與決策提供合法性審查意見，使實施性的決策方案，合法合理，能有效解決群眾反映強烈的民生問題。轉型期突出的社會問題，使決策符合經濟社會發(fā)展規(guī)律，符合法治原則和法治運行規(guī)律，不斷促進決策現(xiàn)代化、法治化。

完善法律顧問制度解決實踐難題，是法治制度供給體系的自我完善，也是法治思維和法治方式運用的具體載體，能夠給決策法治化提供更好的制度遵循。