中國法治70年：歷程·成就·經驗

黃曉群

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

從1949到2019，新中國法治建設事業走過了70年的輝煌歷程，我們在立法、執法、司法、法治社會建設等方面都取得了巨大進步，得到了廣泛的認同。回顧新中國法治建設70年歷程，總結經驗，理清發展思路，認真規劃未來，是發展和完善中國特色社會主義法治的必須，也是我們紀念新中國成立70周年的重大意義所在。

一、開國大典的禮炮聲中奠基中國社會主義法制

新中國的成立，為社會主義法制建設奠定了根本的政治前提和政權基礎。［1］在中國共產黨的領導下，中國人民圍繞鞏固新政權、保障革命和建設的順利進行，創立新法制，讓中國法制邁入嶄新的歷史發展時代。

（一）廢除舊法統，建立新法制

新中國成立前夕，毛澤東指出，中華人民共和國的國體是“工人階級（經過共產黨）領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政”，政體是以民主集中制為基礎的人民代表大會制度。［2］這個新生的革命政權根本不同于以往的任何舊政權，因此，打碎舊的國家機器，建立和維護新生的人民政權就成為新中國成立初期法制建設的第一要務。《中共中央關于廢除國民黨的六法全書與確立解放區的司法原則的指示》和《中國人民政治協商會議共同綱領》的頒布，既為建立新中國提供了十分重要的法制保證，也為新中國法制建設清除了障礙，奠定了基礎。

（二）在社會主義建設中積極創建新法制

毛澤東指出：“我們的法律，是勞動人民自己制定的。它是維護革命秩序，保護勞動人民利益，保護社會主義經濟基礎，保護生產力的。”［3］新中國成立之初，為有效推進國家經濟建設和社會有序治理，《婚姻法》《土地改革法》《工會法》《懲治貪污條例》等相繼頒布，各級地方政府也制定了大批暫行法令、條例和單行法規。1954年，新中國第一部《憲法》誕生，通過了《人大組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》，在近5年時間里制定頒布了近千件法律規范，并抓緊起草刑法等基本法律，努力構建新中國的法律框架體系。［4］這是新中國法制建設的第一個黃金時期。

（三）“十年文革”是社會主義法制的倒退

1957年夏季開始，全國開展反右斗爭，新中國的法制建設戛然而止，法律虛無主義滋生蔓延，“人治”占據了國家和社會治理的主導地位。“文革”期間，11年沒有開過人大會議，立法停滯，用政治標準代替法律標準，公檢法被砸爛，階級專政代替法律制裁，社會全面斗爭沖擊國家有序治理。

二、在總結教訓中開辟法制健康發展之路

1978年，黨中央在深刻總結歷史經驗教訓的基礎上，作出實行改革開放的戰略決策，積極推動法制的恢復、重建和發展，開創了中國法制健康發展的新階段。［5］

（一）深刻反思“文革”經驗教訓，重新重視法制的作用

黨中央在深刻總結“文革”經驗教訓的基礎上，對法制的重要作用有了深刻的認識。鄧小平指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”制度“更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”［6］為此，他要求：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”［7］在這一思想的指導下，1982年憲法明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”［8］法律的地位和權威通過根本大法的形式予以確認與保障。

（二）確立法制建設十六字方針，引領中國法制走上健康發展軌道

黨的十一屆三中全會確立了社會主義法制建設“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的十六字方針，［9］對我國的法制建設發揮了重要的指導作用。這一時期，我國共制定、修改法律94件、行政法規598件，從根本上改變了長期存在的無法可依的局面，為經濟社會發展提供了法制保障。［10］例如，修改《憲法》，頒布并實施《刑法》《民法通則》《行政訴訟法》等一批基本法律；《中外合資經營企業法》《中外合作經營企業法》《外資企業法》等涉外經濟法律法規的頒布，推動了對外開放。與此同時，司法機構、行政執法機構和法律服務機構也得到恢復和重建并逐步加強。截止1982年底，全國法律工作人員超過了100萬。［11］

（三）開啟全民普法教育工程，為社會治理打下思想基礎

通過多種形式在全體公民中普及法律知識，是社會主義法制建設的一項基礎性工作。黨的十一屆三中全會后，隨著國家立法步伐的加快，不斷出臺的大量法律、法規需要向公民普及，同時，社會轉型帶來的嚴峻的治安形勢，也亟須加強法制宣傳教育、法律的執行和遵守。在此形勢下，需要我們既要加快立法，又要嚴格執法，還要重視加強法制宣傳教育工作。1984年，彭真同志就講，要開展法制宣傳教育活動，把法律交給十億人民。［12］在中央的推動下，一些地方積極開展法制教育并逐漸成為社會的共識。1985年6月，中宣部和司法部聯合召開全國法制宣傳教育工作會議，擬定了向全體公民基本普及法律常識的五年規劃。同年11月，全國人大常委會根據國務院的提案，通過了在公民中基本普及法律常識的決議，中共中央、國務院轉發了《關于向全體公民普及法律常識的五年規劃》的通知，由此開啟了在全體公民中普及法律常識、開展法制宣傳教育的偉大工程。

三、在發展市場經濟的進程中開始法治的新征程

黨的十三屆四中全會后，中央提出建立社會主義市場經濟體制，并圍繞這一目標提出依法治國的基本方略，開啟了中國法治建設的新征程。

（一）確立依法治國基本方略，努力建設社會主義法治國家

隨著市場經濟的發展，市場對資源配置的作用日益顯現，市場主體的自由意志和平等關系迫切需要制度保障，對政府依法行使權力的要求日益強烈，依法治國、實行法治逐步提到了中央的議事日程。1996年2月，江澤民指出:“依法治國，是鄧小平建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。”［13］依法治國，“是社會進步、社會文明的一個重要標志，是我們建設社會主義現代化國家的必然要求。”［14］1997年，黨的十五大報告指出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。”［15］1999年，憲法修正案將“依法治國，建設社會主義法治國家”［16］的目標確認下來，從此，中國邁入了建設社會主義法治國家的新階段。

（二）確立依法執政的準則，實現了黨執政方式的歷史性跨越

長期的執政和制度建設的實踐，讓我們黨認識到黨與法治的關系是法治建設的根本問題，是黨的建設和執政的關鍵所在。2004年9月，黨的十六屆四中全會指出:“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。”［17］這是我們黨對50多年執政經驗和法治建設經驗的深刻總結，科學闡釋了共產黨執政的基本方式問題，對依法治國、建設社會主義法治國家具有重大戰略性意義。胡錦濤指出:“依法執政，就是堅持依法治國、建設社會主義法治國家，領導立法，帶頭守法，保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化，以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領導人民有效治理國家。”［18］

（三）加強立法工作，社會主義法律體系已經形成

黨的十四大根據我國市場經濟發展的需要，明確提出要加強立法工作，重點制定完善保障改革開放、加強宏觀經濟管理、規范微觀經濟行為的法律法規。為此，全國人大常委會于1993年提出了一個列有150部法律的宏大立法規劃，基于市場經濟的基本環節，勾勒出我國市場經濟法律體系基本框架。隨后，規范市場經濟的立法陸續頒布，有關民商、經濟、行政、社會領域的法律法規相繼制定。與此同時，《憲法》修正案出臺，《刑法》等基本法重新修訂，《行政處罰法》《行政復議法》等一批行政法律頒布實施。這個時期，我國共制定、修改法律190件，行政法規353件，各個基本法律部門已經齊全，以憲法為統帥，由法律、行政法規、地方性法規和規章組成的中國特色社會主義法律體系已經形成。［19］

（四）法治政府建設成為依法治國的重要環節

早在1993年3月，國務院就要求“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”，［20］這是我國政府第一次正式提出依法行政的目標要求。此后，規范政府行政行為的立法步伐明顯加快，規范行政執法和制約行政權力的力度明顯加大，推進政府依法行政工作取得明顯進展。1999年11月，國務院頒布了《關于全面推進依法行政的決定》。2004年3月，國務院又頒發了《全面推進依法行政實施綱要》，要求經過10年左右的努力，基本實現建設法治政府的目標。此后，法治政府建設開始步入全面規劃和整體實施的階段，取得了顯著成效。

四、全面推進依法治國，建設社會主義現代化強國

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的領導下，努力建設社會主義現代化強國，全面推進依法治國，將法治國家建設的偉大事業推向新的發展階段。

（一）中國特色社會主義法治道路得到確立

歷經中國共產黨幾代領導集體的不斷探索，我們黨在法治國家建設的實踐中深刻地認識到，法治是生產力發展的必然產物，是生產關系適應經濟基礎發展需要的必然結果，是市場經濟和民主政治發展所形成的人類文明成果。在建設中國特色社會主義的實踐中，要適應生產力和生產關系發展的需要，只有走法治道路，才符合人類社會發展的一般規律，符合中國經濟政治社會發展的實際需要。黨的十八屆四中全會指出：全面建成小康社會，全面深化改革，必須全面推進依法治國。［21］全面推進依法治國，要做到黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，走中國特色社會主義法治道路，維護憲法法律權威、人民權益、社會公平正義和國家安全穩定，為實現黨的十九大繪制的宏偉藍圖提供法治保障。［22］

（二）全面規劃法治中國建設，強化頂層設計

2014年10月，黨的十八屆四中全會專題研討中國特色社會主義法治國家建設問題，作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，建設社會主義法治國家進行頂層設計，指明道路、明確目標要求、規定紀律、確定工作布局和重點任務安排，系統推進，按步實施，有效提高建設成效，戰略部署得到落實。

（三）法治中國建設不斷得到深化，依法治國成效顯著

1.科學立法有效推進。根據新時代中國法治建設發展的實際，中央著重強調提高立法質量和效率，明確提出科學立法、民主立法、依法立法的要求，要求完善國家法律體系和黨內法規制度體系。［23］要求制定統一的外資基礎性法律，適應新時代構建開放型經濟新體制的需要，以高質量立法推進經濟持續健康發展。要求立法與改革并行，確立改革于法有據的理念，立法與改革協同推進。要求加強重點領域的立法工作，做到立改廢釋并舉。［24］

2.積極推進依法行政，法治政府建設成效明顯。圍繞著讓市場在資源配置中起決定性作用的市場規律要求，法治政府建設力度不斷加大。黨的十八大后推出《法治政府建設2015—2020》，十九大后又出臺的黨和國家機構改革方案，推進黨政融合。在政府體制改革中，實施“放管服”改革，促進法治政府建設與服務型政府建設；推行權力清單制度，加大簡政放權力度，涉及民生等重點領域的行政執法成效明顯，廣大社會公眾的獲得感和幸福感得到了切實的體現。

3.深化司法體制改革，司法公信力不斷提升。以司法責任制為重點的司法體制改革深入推進，以審判為中心的刑事訴訟制度改革得到深化，防止權力干預司法的制度建設不斷加強，法院和檢察院組織體系不斷完善，司法為民便民和公開透明效果逐漸顯現，現代科技對公正司法發揮了重要保證作用，不斷提升司法公平正義和人權保障水平，司法公信力得到保障。

4.法治社會建設成效和水平不斷提升。全民普法工作扎實推進，“七五普法規劃”更加注重法治文化的傳播、法治理念的樹立、法治精神的弘揚。在黨員領導干部的素質培養中，法治思維和依法辦事能力得到重視。依法辦事的社會氛圍基本形成，依法治理社會，預防和化解社會矛盾糾紛的機制不斷完善，懲治腐敗的成效突出。

（四）黨對法治建設的領導核心地位得到鞏固和加強，依法執政的能力有效提高

1.法治國家建設的領導體制機制不斷完善。2013年11月，中央深化改革領導小組成立，將黨對全面推進依法治國領導工作納入該小組的工作議程。黨的十八屆四中全會后，中央深化改革領導小組出臺《黨的十八屆四中全會重要舉措實施規劃（2015-2020年）》，推出全面依法治國的總施工圖和總臺賬。

2014年10月，黨的十八屆四中全會將依規治黨與依法治國相結合，將黨內法規體系建設納入國家法治體系建設的總體格局一體推進，有效提高了黨的制度化建設水平。

2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》出臺，組建中央全面依法治國委員會，作為黨中央全面依法治國的決策議事協調機構，具體負責全面依法治國的各項領導工作，加強了黨對法治建設的領導，健全了黨領導全面依法治國的制度和工作機制。

2.推進憲法修改，依法執政本領不斷提高。黨的十九屆二中全會專題研究憲法修改議題，并向全國人大提出憲法修正提案。十三屆全國人大一次會議通過了憲法修正案，將黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想寫入憲法，確立憲法宣誓制度、合憲性審查制度和國家監察制度。這些修改，是黨中央踐行“依法治國首先要依法執政”“依法執政首先要依憲執政”的重要體現，是憲法在中國特色社會主義法律體系中的核心和靈魂作用得到貫徹落實的重要體現，是我們黨帶頭樹立和維護憲法法律權威，踐行執政行為的法治標準的重要體現。這個實踐，意味著我們黨依法執政意識和本領的提高。

3.依法推進反腐敗工作，從嚴治黨。黨的十八大以來，中央不斷出臺制度規范，注重用制度推進黨風廉政建設，將黨風廉政建設同依法推進反腐敗工作相結合，大力推進制度反腐，深化國家監察制度改革，黨政司法監督統一制度建設有序推進，反腐敗工作取得重大成就，壓倒性態勢已經形成，獲得社會公眾的廣泛稱贊。

4.注重提高黨員領導干部的法治思維和依法辦事的能力。黨的十八大報告指出，全面推進依法治國，必須提高黨員領導干部的法治思維和運用法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。［25］在全面推進依法治國的實踐中，我們黨逐漸積累了依法推進改革，依法懲治腐敗，依法促進經濟社會發展，依法預防和化解社會矛盾糾紛，依法促進民族團結，依法打擊極端分裂勢力，依法處理國際關系，依法推進國家統一，確保國家安全、社會穩定有序的法治經驗，依法執政的能力不斷增強。

五、中國法治建設70年的基本經驗

新中國70年的法治道路探索，始終立足于人類社會發展規律，立足于中國經濟社會發展，立足于中國特有的社會傳統和文化根基，是人類社會法治文明發展的共性與個性，一般與特殊關系的真實反映。

（一）遵循社會發展規律，堅定走法治道路

馬克思指出：“社會不是以法律為基礎的，那是法學家的幻想。相反地，法律應該以社會為基礎，法律應該是社會共同的、由一定物質生產方式所產生的利益和需要的表現，而不是單個的個人恣意橫行。”［26］人類社會法治道路的探索，必須符合馬克思主義揭示的人類社會歷史發展的基本規律。

在社會生產力發展水平相對比較低下的農耕文明時代，要幻想產生大規模交換產品所需的市場和自由公平交易的規則，進而產生政治上的平等追求和權力制約的民主政治意識和民主政治的事實，那絕對是癡心妄想。從自然經濟到商品經濟的轉變，政治上從專治政治到民主政治的質變，需要國家給予社會公眾自由、平等、民主、公正的權力和自由。這個需求，只有國家走法治道路，實行法治化，才能實現經濟上的自由競爭，政治上的民主參與，社會生活中的平等公正。可見，生產力發展，帶來生產關系平等、自由的需要；市場經濟帶來民主政治上層建筑的建立，從而產生法治的現實結果。社會發展的規律告訴我們：市場經濟是現代法治產生的經濟基礎，民主政治是現代法治存在的政治根基。選擇法治道路，是人類社會文明發展的必然趨勢。

（二）從中國實際出發，堅持中國特色

1.中國法治成長發展的歷程，展現了獨特的發展路徑。一般來講，西方法治所走的道路，是先有市場經濟的事實，再產生民主政治的需要，最后實現法治的結果。中國的法治道路，具有其獨特的路徑方式：建立新中國，黨領導人民當家作主，產生了民主政治、民主制度和民主政權，帶領人民立法、執法、司法，推動中國法制的發展。在改革開放的實踐中，加快中國的民主進步步伐，發展經濟，對外開放，建立市場經濟，最終在黨的十五大確立了法治中國的發展方向。

2.堅持人民代表大會制度，決不搞西方式民主。中國的法治道路，是建立在具有中國特色社會主義民主政治表現形式的人民代表大會制度這一政治基礎之上的，不是建立在西方的民主政治形式基礎之上。因此，中國法治建設，必須堅持人民代表大會制度，必須堅持議行合一特色，不盲目信奉西方議會制、政黨制，必須符合中國人民選擇的政治根基。

3.堅持協商民主和民主集中制，不搞政治對抗。立足于兩千多年中國大一統的歷史傳統和五千年包容共生優秀傳統文化的傳承，堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，一是在處理國家與地方、多民族的相互關系上，始終堅持黨的集中統一領導，維護中央的權威，堅持民族區域自治制度，堅持一國兩制，堅決維護國家主權統一，領土完整，實現民族復興。二要堅持政治上的協商導向和協商目標，不搞政治對抗，不搞陽奉陰違，目的是凝聚共識，形成合力，團結發展。三要弘揚法治精神，樹立憲法法律至上的精神信仰和行動準則，做到依法執政、依法治國、依法行政、依法辦事、依法化解矛盾糾紛。四要堅持中國憲法確立的合憲性審查制度，絕不走西方的違憲審查道路，建立中國特色的法律監督體制，保證法治的有效實施。

4.立足中國的價值理念追求，確立與西方不同的法治國家標準。人們的思想認識都是來源于社會生活的客觀現實。每個國家，也包括西方國家，由于不同的國情、傳統文化和社會現實，對法治的現實需要和理解都是不同的，這就導致對法治國家標準的理解也有所不同。中國人民立足于中國社會發展的客觀實際，在繼承人類法治的一般標準共識的基礎上，確立了“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”法治國家的中國標準。

（三）黨的領導是中國特色社會主義法治的靈魂

我們所走的法治道路，是中國特色的社會主義法治道路，黨的領導是中國特色社會主義法治最本質最鮮明的特征。堅持中國共產黨的領導，把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面，是中國特色社會主義法治取得勝利的根本保證，是經過長期法治建設實踐總結出來的一條基本經驗。［27］

1.中國共產黨是中國特色社會主義法治的奠基者。中國共產黨領導中國人民經過近30年的軍事斗爭和流血犧牲，建立了人民民主專政的國家政權，以公有制為基礎的社會主義生產關系，讓人民走上當家作主的光明大道。民主政權和社會主義公有制的政治經濟基礎，是中國特色社會主義法治的根基。

2.中國共產黨是中國特色社會主義法治道路的引領者。通過對“文革”經驗教訓的總結，我們黨撥亂反正，帶領人民走出人治和專治的泥潭，領導中國法制走上健康發展之路。在深化改革發展市場經濟的實踐中，我們黨根據實際需要，將“法制”轉變為“法治”，提出依法治國基本方略，確立了建設社會主義法治國家的奮斗目標。在建設社會主義現代化強國的新時代，中央明確法治中國建設的路徑是：堅定不移地走中國特色社會主義法治道路。

3.中國共產黨是中國特色社會主義法治國家建設的總規劃師。在領導人民建設社會主義法治國家的實踐中，黨對怎樣建設法治國家，建設一個什么樣的法治國家作出頂層設計，中國法治必須走社會主義道路，必須由中國共產黨領導，朝著既定的目標方向勝利前進。