中國共產黨執政以來黨內監督制度的演進及啟示

張秀珍

（中共聊城市委黨校 黨史黨建教研室，山東 聊城 252000）

黨內監督是我黨在新時代的一個重要課題，它關系著中國共產黨執政地位的鞏固與堅實。建立健全黨內監督制度，是加強黨內監督工作的重要保證，也是全面從嚴治黨的主要內容和根本要求。中國共產黨執政以來，不斷加強黨內監督制度建設，經過艱辛探索，建立了一整套符合中國國情的黨內監督制度，使黨內監督有章可循，逐漸程序化、規范化。回顧黨的這一探索歷程，對進一步加強黨內監督制度建設具有重大意義。

一、中國共產黨執政以來黨內監督制度的歷史演進

中國共產黨成立特別是執政以來，高度重視黨內監督制度建設問題。回顧黨的歷史可以看出，黨內監督制度是隨著黨的產生而產生，隨著黨的發展而發展的。從黨執政以來的歷史看，黨內監督制度經歷了不斷發展和完善的演進過程，主要分為四個階段：

（一）黨內監督制度的初步探索（1949—1956）

1949年10月，隨著新中國的成立，中國共產黨實現了從革命黨到執政黨的轉變，黨的歷史地位和任務也隨之發生了變化。面對新的形勢和任務，為了保證黨的先進性和純潔性，加強對黨內權力的監督顯得的特別重要。為了進一步加強黨內監督，使之制度化、規范化、程序化，迫切要求黨擁有自己的專門監督機構，建立黨的紀律檢查制度，黨開始探索適應執政黨建設的黨內監督制度。同年11月，黨中央成立了中央紀律檢查委員會，作出了《關于成立中央及地方各級黨的紀律檢查委員會的決定》，在全國范圍內建立起了黨的紀律檢查制度。

為了加強黨對紀律檢查工作的領導，更好地開展工作，1952年2月，中共中央作出《關于加強紀律檢查工作的指示》。盡管這一時期受當時認識水平和紀檢干部能力的限制，紀檢制度建設存在一些不足，但這是執政條件下中國共產黨對黨的紀律檢查制度的有益探索和嘗試，是執政的中國共產黨對黨內監督制度認識的深化，為加強黨的紀律檢查工作奠定了制度基礎。

1956年，黨執政后的第一部黨章即八大黨章，從兩個方面對監察委員會的規定作了修改：一是把七大黨章中關于“黨的中央委員會認為必要時，得成立黨的中央監察委員會及各地方黨的監察委員會。”［1］改為“黨的中央委員會，省、自治區、直轄市、自治州委員會和縣、自治縣、市委員會，都設立監察委員會。”［2］二是將七大黨章關于“黨的各級監察委員會，在各該級黨的委員會指導下進行工作。”［3］改為“各級監察委員會在各級黨的委員會領導下進行工作。”［4］鄧小平在《關于修改黨的章程的報告》中明確提出了監督制度問題，指出：“黨除了應該加強對于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強黨的領導工作，并且從國家制度和黨的制度上作出適當的規定，以便于黨的組織和黨員實行嚴格的監督。”［5］這一要求不僅使黨內監督機構的雙重領導模式得以確立，而且進一步深化了黨對執政條件下黨內監督制度重要性的認識。這是從制度上對加強黨內監督作的最初嘗試，也是一個良好的開端。但遺憾的是，這些探索沒有堅持下來，也沒有形成嚴格的制度。

（二） 黨內監督制度弱化直至遭受嚴重破壞（1957—1976）

黨的八大以后，黨在指導思想上出現了“左”傾錯誤，隨之黨內政治生活和黨內民主遭到破壞，黨內監督和制度建設也出現了弱化。

1959年4月，二屆人大一次會議根據國務院提案作出了《中華人民共和國第二屆全國人民代表大會第一次會議關于撤銷司法部、監察部的決議》，這導致了后來“管不了”“管不好”的結果。

盡管黨認識到了這個問題的錯誤，1962年，在黨的八屆十中全會上通過了《關于加強黨的監察機關的決定》，但由于這一時期宏觀上存在嚴重的“左”傾錯誤，黨內政治生活日益不民主和個人專權，黨內監督制度還不健全，更不能發揮其有效作用，因此，并不能扭轉這種局面，最終導致了十年“文革”，黨內政治生活極不正常，黨內監督制度遭到嚴重的破壞，黨的監督工作也被全盤否定，相關工作完全停止。

在“文革”的沖擊下,中共中央監察委員會機構癱瘓，工作停頓。1969年1月，康生等人以中共中央組織部業務組的名義，向中共中央寫了《關于撤銷中央監察委員會機關的建議》。在此影響下，黨的九大和十大都在黨章中取消了設立黨的“監察機關”和“黨的紀律”的條款，黨內監督已名存實亡。黨內監督專門機構失去應有的職責和權力后，黨的高度集中的權力就失去了制約，黨犯的錯誤也就長期得不到糾正，同時，黨員干部中濫用權力的現象普遍存在，黨員、群眾最基本的民主權利和人身權利得不到保障，黨和國家的民主政治建設遭到極大破壞。

（三） 黨內監督制度的恢復和發展（1977—1997）

“文革”結束后，黨內監督制度又重新受到重視，黨開始重新探索黨內監督制度的建設問題。十一大黨章規定，從中央到縣級以上各級黨委都要設立紀委；各級紀委由同級黨的委員會選舉產生，并在同級黨委的領導下工作。盡管這些規定比較籠統，但它卻標志著黨內監督制度建設邁向正常軌道的轉折。

十一屆三中全會后，黨開始著手制定和實施黨內監督制度，于是，以《黨章》為中心，結合改革開放的新實踐，頒布了一系列黨規黨紀，黨內監督制度逐步到恢復和發展。1980年，為實施整黨措施，補充完善了黨章。十一屆五中通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，對黨內政治生活進行規范，進一步加深了對黨內監督制度的認識，這是黨中央采取的一項重大舉措。

在十二大通過的黨章中，各級紀律檢查委員會在黨內政治生活中的地位得到提高，并重新具體規定了各級紀律檢查委員會的產生辦法、設置、職權、任務，這為新時期加強黨內監督制度奠定了基礎。

在變電站站控層、間隔層以及設備層中采用符合電力安全標準控制技術，分別安裝擁有智能控制能力、處理能力的設備，賦予其相對獨立的分級調控能力，不僅能減少中央處理器的負荷，還能進一步提高設備工作效率。降低和分散變電站安全風險。

1987年7月29日，中央紀律檢查委員會頒布了《關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定（試行）》，明確了黨內紀律監督的任務、原則、對象、內容和途徑等。十三大通過的《中國共產黨黨章部分條文修正案》，取消了十二大黨章關于“黨的中央紀律檢查委員會的第一書記必須從中央政治局常務委員會委員中產生”［6］的條款，規定中央紀律檢查委員會設書記、副書記。黨的十三大報告提出:“黨的紀律檢查委員會不處理法紀和政紀案件，應當集中力量管好黨紀，協助黨委管好黨風。”黨的十三大以后，在國家各部門設立的監察組逐步被撤銷，國家監察部開始負責各部門的監察工作。

1992年，黨的十四大通過的《黨章》第四十三條規定:“黨的中央紀律檢查委員會根據工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組和紀律檢查員。紀律檢查組組長或紀律檢查員可以列席該機關黨的領導組織的有關會議。”［7］之后，相繼出臺了《中國共產黨紀律處分條例（試行）》和《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》等一系列有關監督體制、機制、政策的法規制度和措施。

（四） 黨內監督制度的完善和新征程的開啟（1997—2016）

1998年底，黨中央頒布了《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，在全黨形成了一級抓一級,層層抓落實的監督體制。

2002年11月，十六大在黨章（修正案） 中提出：“加強對黨的領導機關和黨員領導干部特別是主要領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度。”［8］這是黨章首次直接提出對領導干部的監督，明確了監督的主要對象，針對性更強，提高了監督效率。黨的十六大以后，黨中央大力加強建立健全以黨內監督為主的懲治和預防腐敗體系，形成了一系列法規制度，黨內監督制度建設得到前所未有的重視，黨內監督制度不斷得到完善。

2003年，黨有史以來第一部系統規范黨內監督工作的基本法規《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒布實施，明確規定，黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人，這是黨內監督實踐中的難點和薄弱環節。如果這個問題得到較好的解決，就可以帶動黨內監督其他工作的順利進行。這部法規的頒布實施，標志著黨內監督工作進入規范化、制度化的嶄新階段，成為中國共產黨黨內監督制度建設的里程碑。

2004年9月22日，根據新的形勢，中紀委頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》。它的頒布、修訂和實施，對監督和制約權力，增強黨的創造力、凝聚力和戰斗力起到巨大的促進作用。

為進一步完善了黨內監督制度體系，2005年1月，中共中央印發了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，這是一部黨內監督制度建設的綱領性文件。

黨的十八大以后，黨內監督制度倍加受到重視，以習近平同志為核心的黨中央，首次把黨內法規體系納入國家法治體系建設之中，頒布了一系列黨內法規。2015年10月頒布實施新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》。2016年，十八屆六中全會對黨內政治生活準則和黨內監督條例作了修訂，使黨內監督制度化、規范化，標志著從嚴治黨將黨內民主與監督結合起來。這些法規制度的頒布實施，標志著以黨章為核心，以監督條例為主干，以配套規定和其他監督規范為重要補充的黨內監督制度體系已經初步形成，開啟了黨內監督制度的新征程。

二、中國共產黨執政以來黨內監督制度演進的啟示

從黨內監督制度的演進歷程可看出，監督制度在不斷調整中逐步完善、趨于穩定與成熟。這也是我們黨不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的過程，為進一步加強和完善黨內監督制度提供了重要的啟示。

（一）必須堅持和加強黨的領導

在黨的十九大報告中，習近平總書記明確指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。”［9］這一重大判斷，是對歷史經驗的精辟概括，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。加強黨內監督，就是為了更好地堅持黨的領導，加強黨的建設，確保黨的領導地位。黨內監督制度化建設，就是著眼于制度，實現黨要管黨、從嚴治黨，解決黨內存在的弱化黨的領導、否定黨的領導的問題。“管”和“治”都離不開黨的領導，必須由黨組織全面領導，這是加強黨內監督制度建設的根本前提和保障。

1.只有堅持和加強黨的領導，才能保證黨內監督制度化建設的正確方向。黨的十九大報告指出，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。中國共產黨是馬克思主義政黨，以科學理論為指導，勇于追求真理、修正錯誤，不斷提升自己。加強黨內監督制度建設，只有堅持黨的領導，解決黨內存在的各種影響黨的領導的問題，才能使黨內監督制度堅持正確的指導思想和基本原則，保證黨內監督制度建設的正確方向，也才能制定出科學有效的黨內監督制度。

2.只有堅持和加強黨的領導，才能保證黨內監督制度化建設有序發展。黨內監督制度建設是黨的建設的重要基礎性工程，涉及黨內的各個方面，需要建立健全一系列相應的配套制度，因此，必須處理好黨內各種關系。沒有黨的領導，就不能協調好黨內各種關系，建立起來的各項制度之間就可能產生沖突和矛盾，也就不可能鞏固安定團結的政治局面。總結建國以來黨內監督制度化建設正反兩方面的經驗可以看出，離開黨的領導，加強黨內監督制度化建設，必然陷入混亂無序的狀態。

3.只有堅持和加強黨的領導，才能保證黨內監督制度化建設的良好成效。黨內監督“是通過黨自身的力量對黨的組織、黨員和領導干部所掌握的權力進行必要的限制”［10］，是一種權力監督。這種監督本來就有一定的難度，而且黨內監督本身為同體監督，因而，黨內監督制度在制定與實施過程中，必然會受到來自自身各種因素的影響和干擾。因此，只有堅持和加強黨的領導，才能排除干擾，克服阻力，制定出剛性化的制度，從而保證黨內監督制度化建設的良好效果。

（二）必須發展黨內民主

黨內民主是黨組織和黨內生活的政治原則，它貫穿于黨的建設和黨內生活的全過程，對黨內監督具有決定和制約作用。在八大《關于修改黨的章程的報告》中，鄧小平指出：“無論黨內監督和黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活，發揚我們黨的傳統作風。”［11］可見，黨內監督的生命力在于黨內民主，只有發展黨內民主，黨內監督制度建設才能取得積極的效應。

1.只有發展黨內民主，才能為黨內監督制度化建設創造良好的氛圍。歷史的經驗告訴我們，“現實中凡是黨內監督出現問題的時候，就是黨內民主不健全、不到位、不廣泛的時候。”［12］從黨的歷史看，八大以后，特別是“文革”期間，由于黨內民主缺乏，導致黨內監督弱化，黨內監督制度遭到嚴重破壞。改革開放以后，黨內民主不斷得到發展，黨內監督制度也在實踐中逐漸發展和完善。這是因為“民主，是一種按照預定的程序和規則，根據多數人的意愿作出決定的機制。民主的前提，是承認每一個人都擁有平等的權利，可以自由地表達自己的意見，并參與決定有關的重要事項。”［13］因此，只有通過發展黨內民主，保障黨員的地位和權利，充分調動起監督主體的積極性、主動性，形成暢所欲言、各抒己見的良好環境，才能為黨內監督制度化建設營造良好的氛圍。

2.只有發展黨內民主，才能為黨內監督制度化建設提供保障。歷史表明，黨內民主受到破壞、民主集中制執行不到位，黨內監督就難以開展。從現實看，一個時期以來，我們黨制定了一系列黨內監督制度，但黨內違紀違規現象卻屢屢出現，這充分暴露出黨內監督制度剛性不強，缺乏必要保障，而這一切都源于黨內民主不健全，黨內民主的作用發揮不到位。因此，只有積極發展黨內民主，提高黨內民主的質量和效果，才能為黨內監督制度化建設提供保障。

3.發展黨內民要做好兩項工作。第一，保障黨員在黨內的主體地位。要注重增強黨員對黨內事務的責任感，培養黨員的民主意識和監督意識，調動黨員自覺參與黨內事務的積極性，使廣大黨員干部牢固樹立監督他人和被他人監督的意識。第二，增強黨內民主制度的權威性，保證體系健全和功能落實。只有通過加強黨內民主制度建設，保證各級黨組織和黨員領導干部的活動在黨內民主制度的框架內進行，才能避免權力專制和濫用，保證黨內監督的效力。

（三）必須重視黨外監督

中國共產黨一直高度重視黨外監督。堅持黨內監督和黨外監督相結合，是馬克思主義政黨的一貫原則，也是我們黨的優良傳統和政治優勢。黨的執政地位決定了黨內監督是黨和國家各種監督形式中最基本的、也是第一位的監督。但只有黨內監督還不夠，必須重視黨外監督，把黨內監督和黨外監督結合起來，形成完善的監督體系和合力，才能更充分地發揮監督的效力。在黨的八大上，鄧小平強調：“我們需要實行黨的內部的監督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監督。”［14］

1.黨內監督既有優勢也有不足。黨內監督的優勢在于監督主體與客體之間距離接近，了解情況，便于監督，有利于減少中間環節，降低監督成本，提高監督工作的效率，具有直接性和針對性，但由于黨內監督屬于同體監督，監督主體與監督對象都在黨自身內部，相互聯系密切，利益密切相關，因此，容易使監督流于形式，一定程度上影響了監督的客觀公正性。

2.黨外監督具有客觀性與公正性。黨外監督是一種異體監督，監督者與被監督者沒有利益沖突和隸屬關系，監督的主體具有廣泛性，形式多樣，更便于發揮監督的效力。通過黨外監督，促進黨內監督，既提高了黨內監督的水平，也避免了黨內監督的缺陷，又強化了黨內監督的效能。

2004年頒布實施的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》明確規定:“黨內監督要與黨外監督相結合。黨的各級組織和黨員領導干部，應當自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監督。”2016年，黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》強調，堅持黨內監督和人民群眾監督相結合，并對“黨內監督和外部監督”無縫銜接作出詳細規定。這是新形勢下解決黨內突出問題的現實需要，也是黨中央對全面從嚴治黨提出的基本要求。因此，必須科學把黨內監督與黨外監督辯證統一起來，真正做到統一目標、優勢互補、形成合力，是建立健全黨內監督制度體系的重要途徑。

（四）必須建立科學的黨內監督體制

黨內監督制度的建立和完善，必須有與之相適應黨內監督體制，因此，建立科學的黨內監督體制是加強黨內監督制度建設的重要一環。

1.建立科學的黨內監督領導體制。現行的黨內監督領導體制屬于雙重領導體制，各級監督機構，都同時受上級監督機構和同級黨委或行政首長兩方面的制約，形成了監督主體隸屬于監督客體的格局。這種體制適合具有中國特色的黨內監督領導體制，但缺乏具體的權力劃分和制度保證，從而限制了監督職能的發揮。為此，2013年11月，黨的十八屆三中全會明確規定：“強化上級紀委對下級紀委的領導”，“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”［15］黨的十八大明確提出，要健全紀檢監察體制。黨的十九大報告指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。”［16］。十九大閉幕后不久，中共中央辦公廳印發了《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過了在全國各地推廣國家監察體制改革試點工作的決定。監察委員會的成立，標志著我國監察體制改革取得了階段性成果。

2.建立和完善公開監督機制。“陽光是最好的消毒劑。”實行公開性原則，提高黨的活動的透明度是防治各種社會病癥尤其是官員腐敗的良藥。當前，健全黨內監督制度的一項迫切任務，就是盡快建立和完善公開監督機制，保證監督渠道通暢。

黨務公開就其范圍來講，由黨的組織根據黨務與黨員和群眾的關聯程度合理確定，按規定在黨內或者向黨外公開。就其內容來講，主要包括黨組織的決策活動，干部選舉和任免的規則及其過程和結果，黨組織所掌握的有關重大信息，黨員繳納的黨費及其使用情況等，黨的歷史檔案等。所有這些都應該根據具體情況作出明確規定，逐步建立起可操作的黨務公開制度。長期以來，由于缺乏明確的指導依據，一些該公開的內容沒有公開，黨員不能充分了解和參與黨務。建立和完善黨務公開制度，既可保障黨員和群眾的知情權、參與權和監督權，又可通過公開的方式，實現監督、落實、改進的效果，保證黨的領導和黨的建設，按照黨章和黨內法規的要求開展相關工作，最終促進全面從嚴治黨向縱深發展。十九大之后，黨中央制定出臺的首部《中國共產黨黨務公開條例（試行）》，有利于推動黨務公開全面走上制度化、規范化、程序化軌道。

（五）必須實現與國家法律的有機銜接

1.完善黨內監督制度體系。黨內監督不只是由監督者對被監督者進行監督的簡單活動而已，整個黨內監督是由多因素、多層次、多途徑、多系統構成的綜合體系。所以，黨內監督制度是一個包含黨的綱領、章程，各項條例，專項規定，各類、各級、各個組織內部的規章的綜合體系。這個體系是上下銜接、融為一體的，覆蓋黨內生活的各個層面。因此，黨內監督制度建設，必須要對制度實施過程中的各個環節作出具體、明確的規定和要求，形成系統完備的制度體系，才能發揮制度的作用。

改革開放后，黨在黨內監督具體制度的修訂、完善和補充方面作出了積極努力，不斷健全黨內監督體系。但從黨的建設制度改革的層面看，黨內監督制度還沒有形成較為成熟系統的制度體系，我們對黨內監督的制度體系理論總結還有待提升。主要是黨內監督執紀手段單一、方式簡單的問題比較突出，嚴重影響了監督執紀的實際效果。在對違規違紀黨員干部的處理上，要么失之于軟、放任自流，致使有的干部“帶病上崗”；要么不抓則已，一查就是大問題。“要么是好同志、要么是階下囚”。這些薄弱環節，不利于黨內法規制度的嚴肅性和權威性，有礙于黨內法規制度的貫徹執行，也同依法治國、依規治黨的要求背道而馳。因此，健全黨內監督制度，完善黨內監督制度體系，這是加強黨內監督，形成有效的監督制約機制的必然選擇。

2.黨內監督制度體系必須與國家法律有機銜接。進一步完善黨內監督制度體系，要結合新的形勢任務的變化，同時又必須體現紀嚴于法、紀在法前、紀法分開的要求，著力解決黨內監督制度臃腫繁瑣、疊床架屋的現象以及不配套、不適應、不協調、不銜接、不一致等問題，注意在制度設計、制定程序、規范內容、制定技術等方面必須與國家法律法規有機銜接配合，形成科學、合理、內在統一黨內監督制度體系框架，不斷推動黨內制度監督全覆蓋。同時，要及時將黨內監督制度規定適時經過法定程序上升為國家法律。十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》，進一步完善了黨內監督的程序和機制，提升了黨內監督的制度化水平，也實現了黨內監督制度與國家法律的有機銜接，標志著全面從嚴治黨、依規治黨進入一個新的階段。