新形勢下城市基層黨建工作創新問題研究
——以云南省玉溪市為例

馬淑艷 石文虹

（中共玉溪市委黨校 黨史黨建教研室，云南 玉溪 653100）

習近平總書記強調：“要緊盯各方面的新變化新問題，厘清問題癥結和演變態勢，及時跟進相應的對策措施，做到掌握情況不遲鈍、解決問題不拖延、化解矛盾不積壓。”［1］城市基層黨建工作的創新也必須在解決問題中才能得以實現。因此，在城市改革發展的重要時期，必須探索城市基層黨建工作創新的路徑，針對城市基層黨建的共性問題，打破制約發展的障礙，不斷推進城市治理體系和治理能力現代化，以實現黨組織對城市基層社會的再組織，夯實黨在城市的執政基礎。

一、玉溪市城市基層黨建工作的創新措施與成效

玉溪市地處滇中腹地，是滇中城市群的核心城市之一，在主動融入滇中城市經濟圈一體化發展過程中，不斷加快推進城市化進程，截至2018年底，城鎮化率達52.5%。當前，玉溪市正在搶抓城市改革的機遇，全力推進城市轉型升級，亟需創新思路舉措，積極探索符合實際的城市基層黨建新路徑。作為中組部確定的全國城市基層黨建示范市之一，玉溪市結合自身實際，制定出臺《加強新時代城市基層黨建工作的意見》，確立加強城市基層黨建工作的“1123456”總體思路，以強化街道社區黨組織領導核心地位，形成各領域黨建互聯互動、條塊結合、共建共享、優勢互補的常態為目標，積極推進城市基層黨建工作的創新。

（一）抓重點、破難點，提升城市基層黨組織的核心領導力

1.緊抓“關鍵少數”，壓實主體責任。第一，玉溪市委始終把加強城市基層黨建擺在鞏固黨的執政根基、推動城市發展、增進群眾福祉的高度謀劃和推進。市委書記擔任城市基層黨建工作領導小組組長，組織召開全市城市基層黨建工作現場推進會，研究城市基層黨建重大問題、部署重點任務、推動重要工作。2018年，組織安排10余批次400余名黨務干部到深圳、上海等發達地區學習觀摩城市基層黨建工作，從根本上推進了街道管理體制改革、黨建互聯互動等重難點問題的有效解決。第二，健全責任體系。建立城市基層黨建聯席會議制度，著力構建黨委總抓、各方聯動、統籌推進的工作機制，明確縣區委主體責任、街道黨工委直接責任、社區黨組織具體責任、駐區單位和行業系統黨組織聯動責任。

2.推進體制改革，建強“一個核心”。第一，玉溪市出臺加強新時代城市基層黨建和加強城鄉社區治理2個總意見，制定街道管理體制改革、社區工作準入制度等5個涉及面廣、改革力度大的制度辦法，推進街道聚焦主責主業，深化職能轉變，把工作重心轉移到抓黨建、抓服務、抓治理上。第二，全面推行社區事務準入制，大力推進“放管服”改革，清理不合理證明422項，停征、免征、取消行政事業性收費60項，降低收費標準8項，改變社區事務過度行政化現象，推動基層黨組織政治引領作用更加有力。

3.補齊工作短板，提升組織能力。在城市基層黨建工作中，玉溪市著力補齊“三塊短板”。第一，“兩新”組織黨建短板。通過開展“兩新”組織黨組織覆蓋提升百日攻堅行動，非公企業、社會組織黨組織覆蓋率分別提高到64.4%和71.3%。第二，基層軟弱渙散黨組織短板。每年按照不低于7%的比例摸排確定軟弱渙散基層黨組織，通過采取領導掛鉤聯系等“五個一”工作法進行集中整頓，促進質量整體提升。第三，機關黨建短板。圍繞機關黨建項目、責任、考評三個清單和“三對照三檢查”工作，研究制定專項整治方案，打造了機關黨建“六個先鋒行動”品牌標識和5個機關黨建示范點。

（二）突出相融共促，構建區域化黨建格局

1.創新工作機制，激發共建活力。第一，健全縣、街道、社區黨建聯席會議制度，與駐區單位簽訂城市基層黨建共駐共建協議書。突出強化街道社區黨組織領導核心作用，采取“現有專職委員+兼職委員”模式，選聘駐社區單位、共建單位黨組織負責人擔任街道社區兼職委員，構建區域化黨建領導體系。據統計，全市677個單位黨組織與街道社區簽訂共駐共建協議，206名單位黨組織負責人擔任街道社區兼職委員。第二，建立“雙報到、雙評議、雙反饋”和“資源清單、需求清單、項目清單”機制，推進駐區單位與社區結對共建，形成多方參與、資源共享的格局。2018年，城市轄區單位到社區開展“雙報到、雙報告”活動1961次，對接供需資源清單987項，需求清單946項，形成項目清單726項，協調處理市容環境、社會治安、民生保障、雙創宣教、愛心幫扶等問題2000余件。

2.擴大組織和功能覆蓋面，凝聚治理合力。第一，推進“1+10+N”黨群服務中心聯盟建設。2018年，玉溪市建成1個市級黨群服務中心、10個縣（區）級黨群服務中心和一批街道社區、工業園區、商務樓宇、商圈市場、行業系統部門、非公企業和社會組織、居民小區等黨群服務中心（站），確保覆蓋所有領域和各類群體。3500余個黨支部在黨群服務中心開展2萬余場次主題黨日活動，2.2萬余批次社區惠民公益活動，黨群服務中心開展黨建、治理、服務的作用得以發揮。第二，通過“先建社團、再建黨組織”“雙孵化”等辦法進一步加大對“兩新”組織的培育組建力度。2018年，玉溪市有覆蓋874個小微企業和社會組織的“兩新”組織黨組織共388個，輻射建筑裝飾業、商貿運輸流通業、私營醫療衛生業等七大類基層商圈。

（三）推進特色品牌多樣化，示范帶動取得明顯成效

服務是城市基層黨建的底色。玉溪市著力打造52個街道社區示范點，以“一街道一特色、一社區一品牌”，形成了一批具有玉溪特色的黨建服務品牌。

1.“小個專”自轉促公轉。玉溪市在全省率先成立市“小個專”黨委和社會組織黨委。通過打造“一核多堡”的黨建紅色聯盟，紅塔區探索出了一條以“小個專”經濟組織黨建工作的“自轉”，促進城市基層黨建工作“公轉”的新路子。例如，“結合紅塔區實際，‘小個專’黨委依托廣文社區黨總支，在小廟街成立了商圈黨支部，構建起了“商圈+黨組織+商戶”的黨建聯盟利益共同體，開啟了商圈黨建與社區黨建“融合式”發展的新路徑。”［2］紅塔區在街道社區建立綜合性黨組織，統一管理6個區域性和20個行業性黨組織。

2.黨建社管合力大。玉溪市出臺了融合推進基層黨建與社管綜治網格化服務管理方案，形成“民情一次收集、信息雙方共享、民事聯合辦理、結果統一反饋”的協調聯動和服務管理模式。例如，澄江縣鳳麓街道擁暉社區建立“民情工作單”制度，通過“居民點單、組織下單、黨員接單、年底核單”四個環節為群眾提供了實在、貼心的服務。在試行群眾“點單”，街道“配菜”精準服務制度的過程中，不斷完善包括問題收集、解決、反饋和監督激勵為一體的民情服務“流水線”，并向其他社區推廣。

3.志愿服務涌先進。玉溪市積極探索“黨建+志愿服務”，推行“主題黨日+志愿服務+積分管理”模式。圍繞文明城市創建、人居環境整治、撫仙湖保護等中心工作，鼓勵黨員積極帶頭參與志愿服務。通過亮身份、亮承諾、亮積分活動，以黨員積分管理為載體，營造黨建帶群建的良好氛圍。2018年，全市組建各類志愿服務組織1276個，注冊志愿者12萬余人，打造了一批叫得響、立得住、推得開的城市基層黨建品牌。例如，紅塔區鳳凰街道葫田社區、教育社區成功打造了“認領微心愿”“四點半課堂”等服務品牌，獲評全國“最美志愿服務社區”，涌現出了連續57年為群眾義務理發的老黨員鄭德忠等一批先進典型。

（四）做好互聯互通，不斷創新黨建信息智慧化

1.依托QQ、微信、APP等信息平臺，規范城市社區黨員管理。第一，推動黨員教育管理由“實體空間”向“虛擬空間”延伸。運用“智慧管理”APP，要求全市黨員實名注冊，按照“黨員申報→支部審核→定期公示”的步驟，在平臺上實現黨員積分實時管理，將一年一次的黨員考核細化到月、日，細化到每項承擔的任務，讓每名黨員都有一盤動態“明細賬”。第二，構建“一網統籌”的大黨建格局，推進黨組織和黨員、黨員和群眾的線上線下良性互動。例如，社區通過平臺發布群眾服務需求信息，“云”后臺將其與黨員個人專長信息進行自動匹配，根據黨員志愿服務意向、服務時段、服務區域等“云”分析結果進行精準推送，并提醒黨員及時認領志愿服務崗位和服務項目，智能實現黨員服務與社會治理需求的精準匹配。

2.以“智慧黨建”為抓手，融入全省“互聯網+黨建”。第一，依托“云嶺先鋒”開發“玉溪城市基層黨建”平臺，搭建學習教育“e陣地”，新增項目眾籌、黨建地圖、場地預約、資源共享等8個運用板塊，有力增強了城市基層黨組織的政治引領功能，為黨員學習和抓城市基層黨建提供了便利。第二，利用云服務和“黨建云”項目，構建“玉溪智慧黨建大數據分析平臺”，包括黨統數據、組織生活預警監督、支部規范化建設等11個分析模塊，全面提升城市社區黨建工作決策實施、考核管理實時化、精準化和智能化水平。

二、玉溪市推進城市基層黨建工作創新亟需解決的問題

（一）街道社區黨組織統籌協調能力不足，影響城市大黨建格局的形成

1.機制體制不順，影響街道黨組織作用的發揮。隨著城市基層黨建工作的推進，基層黨組織組織力和政治功能進一步增強，但是，由于街道管理體制不順，部分街道片面強調抓項目抓稅收，街道干部的主業變為招商引資，“經濟為主、黨建為輔”的現象仍存在；在要求街道加強轄區內統籌協調的同時，卻沒有做到資源的下沉。有的街道掛牌的機構很多，但群眾用得上的不多；有的要求街道機構與上級一一對應，但沒考慮到基層的實際需要，出現“空對空”的現象。

2.少數社區黨組織的功能弱化。由于受社區不過是政府的“翻牌”、社區黨組織職能就是行政化職能等傳統思想的影響，部分社區黨員干部找不到工作的著力點，出現社區最活躍的是社會組織，卻看不到黨組織在干什么的現象；有些社區黨組織的政治組織屬性不突出，僅做黨員的管理工作，不做宣傳教育和組織動員群眾的工作。

（二）居民服務需求多元化，對打造社區黨組織服務品牌提出更高要求

1.服務陣地缺乏。面對城市經濟社會的快速發展，社區居民對安保、法律援助、醫療保健、社區養老、青少年教育引導等各項服務的需求越來越高。同時，隨著我國社會主要矛盾的變化，居民需求日益呈現多層次、多樣化、差異性特征，原有的簡單服務遠遠不能滿足需求。大多數居民希望所在社區能夠提供事項辦理“一站式”服務，但有的社區受人力、物力的制約，缺乏辦理、服務平臺。例如，黨群服務中心（站）的建設難以實現全覆蓋。

2.服務項目與需求不匹配。隨著大量流動人口進入城市，服務需求多元化，但是，部分社區黨組織的功能定位卻沒有隨著新形勢做相應的轉變，處于被動提供服務的狀態，社區的服務清單與居民的需求不匹配，服務供給與需求難以對等，服務效能較弱。部分居民對社區的了解停留在字面上，社區觀念和社區意識還沒有形成，不知道社區黨組織可以提供什么服務，參與社區建設的意識缺乏。

（三）資源不對等，基層黨組織的聚合功能難以發揮

1.社區工作者的能力待提升。社區事務的變化，客觀上要求社區工作者要從思想、生活調解員到行政工作人員再到集黨務、行政、服務等工作于一身的“全能選手”。但是，社區工作者中，退休和下崗人員所占比例較大，專業素養偏低，綜合能力與做好區域性、綜合性社區黨建工作的要求有一定的差距。

2.權責不對等。目前，社區事務性工作過多，檢查考核評比也多，導致社區“滿足于應付，流之于形式”的現象日益突出。加之個別社區黨員干部由于事務過多，容易出現精神松懈、“不求有功、只求無過”的情況。

（四） 黨員力量分散，影響“共駐共建”“共建共享”機制的效能

1.固有管理模式制約合力形成。原有的單位體制使社會管理出現“條主塊輔”的固有模式，致使黨員只愿意接受單位的縱向管理，不認同社區的橫向管理；部分流動黨員進入社區后，不主動與社區黨組織聯系對接，社區黨組織無法對其進行管理和服務，導致這些流動黨員不能按要求參與黨組織活動，從而使其對社區黨組織沒有認同感和歸屬感，黨員合力難以形成。

2.融入感不強，街道社區黨組織難以調動資源。目前，普遍建立的駐區單位黨組織與社區黨組織之間的共駐共建機制處于探索試行階段，兩者之間的互利點仍未完全形成，對駐區單位的有效考評手段仍缺乏，導致社區黨組織與轄區黨組織很難形成有效合力；社區管轄范圍內的非公經濟組織、社會團體很多，但對如何推動“兩新”組織主動融入城市建設、推動社會治理創新思考得不夠，導致黨建工作缺乏共融點，實現共建共享、相融共促方面存在困難。

（五） 經費保障“杯水車薪”，社區黨建活動難以開展

隨著城市化進程的加快，公共管理服務的許多短板出現，如老城改造、勞資糾紛、物業管理等引發的矛盾。這些問題的解決，從依靠單位逐步向社區轉移。但是，社區任務加重的同時，經費保障沒有相應的加強。

1.經費來源有限。社區經費來源主要是市、區兩級財政撥付、鎮、街道按照“一事一議”方式補助和社區自籌三個渠道。市、區財政撥款是社區經費的主要來源，鎮、街道補助的資金有限，能夠自籌到資金的大多是有集體經濟的社區，農專居社區能自籌的少之又少，因此，經費“杯水車薪”時有出現。

2.保障機制不健全。社區在承擔原屬于政府和相關部門、單位的社會職能和行政任務的時候，沒有完全形成“費隨事轉”的保障。實現社區黨組織的功能，關鍵要解決“錢從哪來”“用到何處”“如何操作實施”“誰來監督保障”等問題，但是，以此相關的制度仍沒有完善健全。

三、創新城市基層黨建工作的策略

城市基層黨建內涵和外延的豐富，要求工作更具統籌性、系統性、融合性和整體性。面對新形勢、新任務，要發揮優勢、扎實推進工作、不斷創新發展。

（一）深化改革，強化街道社區黨組織的核心領導作用

街道黨工委是黨在城市工作的基礎，是聯接轄區內各領域黨組織的堅強“動力軸心”。因此，必須深化體制機制改革，發揮街道社區的核心領導作用，為創新社會治理提供堅強的組織保障。

1.優化機構設置，凝聚“合力”。習近平總書記在主持中央深改委會議時，充分肯定了北京“街鄉吹哨、部門報到”的做法，其核心就是深化街道體制改革。第一，抓住深化黨和國家機構改革的有利契機，理順街道的職能定位，不斷推動街道聚焦主責主業，把“加強黨的建設”擺在首位，集中精力抓黨建、抓治理、抓服務，把從原來的單純向上負責轉化為面向群眾、向下負責。第二，優化街道黨政機構設置，整合內設機構職能，推動黨的政治功能與服務功能深度融合；事業單位設置要結合街道實際和城市基層黨建要求進行調整，如增設街道黨群服務中心，作為在城市開展黨建、治理、服務工作的實體性節點，負責做好基層黨建的日常工作。

2.實現權責一致，充分發揮街道職能。市（區縣）政府要賦予街道相應的權力，如人事考核權、公共事務的綜合管理權、文明單位評選一票否決權等，確保街道權責一致、統籌有力。

3.減負增效，解決社區“小馬拉大車”的困境。落實社區減負要求，梳理和優化社區承擔的職能，實行工作準入制度，建立社區工作事項和印章使用清單，取消一些加重社區負擔而又超越社區能力的功能，如招商引資、排查監管、評比達標等。

（二）落實制度，提升共駐共建水平

社區黨組織與轄區單位黨組織的協作模式直接關系共駐共建的效果，找到著力點，落實制度是首要任務。

1.把“雙報到”“雙報告”制度落到實處。通過組織活動，有效推動在職黨員向社區黨組織報到。打破黨員只受單位黨組織管理的單線模式，實現社區黨組織共同參與的“雙管”模式；不同領域的黨組織要找到“互利”點，以黨員共管為抓手，以黨員履職為要義，以陣地共享為前提、以活動共辦為基礎，構建互助共享的良好機制。

2.擴大共建的深度和廣度。街道社區黨組織要充分了解各方需求，著力解決資源共享不完全、利益聯接不緊密等問題。緊抓“聯席會議”制度，加強街道與部門、社區與駐區黨組織之間的溝通；改變共建工作靠感情紐帶或局部利益維系的狀態，把履行城市基層黨建責任情況納入年度目標責任考核和書記抓基層黨建述職評議考核，將市、縣（區）機關單位共駐共建情況作為考核等次評定的重要依據和指標，傳導壓力，橫向到邊、縱向到底。

3.抓好黨支部規范化建設。圍繞提升基層黨支部組織力，開展好以基本組織、基本隊伍、基本活動、基本制度、基本保障為主要內容的規范化建設。不斷建強黨支部，發揮基層黨組織引領發展、服務群眾、凝聚人心的作用，提升基層黨組織組織力；通過嚴格發展黨員工作、做好失聯黨員管理和組織處置、用好黨員積分制管理等措施，充分發揮黨員的積極性主動性。

（三）融合資源，搭好黨建“大平臺”

1.推廣互聯互動新形態，組建黨建聯盟。融合區域資源，首先要解決“橫向溝通不暢”的問題。要強化街道社區黨組織的領導核心地位，打造以“示范社區”為中心，周邊社區為共聯共建區域的多方聯動、資源共享、融合發展的城市基層黨建新格局。街道黨工委牽頭，落實區域化黨建聯席會議制度。通過集中議事的方式，定期座談交流，研究解決黨建和社區發展的重點難點工作，如接邊區域管理死角、盲點問題；理清各自社區的資源優勢，建立社區間“雙向服務”制度，簽訂雙向服務協議書，固化雙方互助關系，積極聯合開展公益性、社會性、群眾性活動。

2.完善互聯互動機制，形成黨建共同體。深化網絡信息技術的應用，推動黨建信息平臺與政務信息平臺、城市管理服務平臺等多網合一、互聯互通，促進黨建工作與社會管理服務深度融合；創新“黨建+智庫”模式，與高校、科研院所達成黨建工作合作協議，引進黨建專家，成立黨建工作智庫，把城市基層黨建的最新理論運用到實踐中，搭好黨建“大平臺”。

（四）多方聚力，一體化推進保障體系建設

1.提升質量，加強隊伍建設。社區工作者是基層建設和基層治理的骨干力量，其力量的提升直接決定社區功能的實現效果。因此，創新城市基層黨建工作，必須健全社區工作者的培養選拔渠道。第一，通過選任、招聘兩種方式，從源頭上提高社區工作者的質量，提升持有全國社會工作者職業水平證書的社區工作者人數；加強教育培訓，將社區工作者納入干部教育培訓規劃，實行分級分層分類培訓。第二，構建完善的職業發展體系。開展社區干部能力素質和學歷水平提升行動計劃，鼓勵有基礎和條件的社區工作者繼續深造；結合崗位等級、工作年限、受教育程度、專業職稱和績效考核等因素，制定崗位評價與績效考核相結合的薪酬分配制度；建立關心關愛機制，拓寬職業發展通道。

2.暢通渠道，強化經費保障。第一，建立以財政投入為主、黨費補助、社會支持、社區自我補充的經費多元投入保障機制。例如，給予街道每年不低于10萬元，社區每年不低于8萬元，居民小組不低于2000元經費保障；制定《城市社區黨組織服務群眾專項經費管理辦法（試行）》，分類落實服務群眾專項工作經費保障。例如，中心城區社區不低于10萬元，其他縣區駐地社區不低于5萬元，為基層黨組織開展工作、服務群眾創造良好條件。同時，探索建立社區黨建基金，鼓勵社區發展壯大集體經濟，增強社區“造血”功能。第二，探索嘗試“用項目找錢”的運作方式。通過政策研究和實地調研，確定相應的項目，著力爭取政策的傾斜。例如，緊抓民生項目，推動社區轄區水、電、氣、路、安防等基礎設施建設納入市區統籌范圍，爭取各部門的項目資金支持。

（五）共建共享，密切黨群干群關系

習近平總書記多次強調，要把基層黨建和基層治理緊密結合起來。為此，要把黨建工作與為民服務相融合，實現“你中有我、我中有你”治理模式；通過評議激勵機制，收集社情民意，打通服務群眾“最后一公里”。

1.提升前置服務，強化群眾在社區中的獲得感。根據群眾的需求，突出區域化和功能化特點，建立黨群服務中心集群。通過群眾的評議，不斷優化黨群服務中心的功能設置。例如，四點半課堂、“兩代表一委員”工作室、便民服務超市等，突出一站式服務、黨員群眾教育培養、志愿服務、矛盾糾紛化解、民生服務、醫療衛生、科教文化服務等功能。配備專人管理，用好用活黨群服務中心，讓群眾能在社區工作開展中得到直接利惠，增進民生福祉。

2.健全“共建共享”的參與機制，保障群眾與社區的互聯互動。社區工作要具有前瞻性，從更長遠的規劃入手，注重工作制度、參與機制和服務機制建設，為群眾宜居生活和共享共建奠定基礎。暢通群眾的訴求渠道，爭取群眾更多參與和支持社區工作。堅持“聽證、論證、見證”三證方式，讓群眾在涉及社區發展的重大問題上，充分表達意見；在“優秀社區工作者”“文明家庭”“德藝雙馨”等評選項目中，堅持征求社區黨組織與群眾公認相統一的原則，堅持“你說我說大家說”的程序，廣泛征求群眾意見，保障群眾的話語權，讓其獲得更多的認同感和參與感。