民族地區旅游業供給側結構性改革問題探析
——以云南省紅河州為例

太星南

（中共紅河州委黨校 州情研究室，云南 蒙自 661199）

供給側結構性改革是“十三五”時期適應和引領中國經濟新常態的重大創新和必然要求。黨的十九大報告指出，必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率。當前，旅游業以其較高的市場化水平、較高的開放程度和較強的綜合帶動作用，成為國家擴大對外開放、促進經濟發展、滿足人民精神需求、推動文化建設與生態文明建設的重大引擎。紅河州要順應供給側結構性改革大勢，尤其在國內旅游市場環境復雜、競爭激烈的背景下，借助地緣優勢和政策平臺，抓住戰略機遇，把握時代需求，深化旅游業供給側結構性改革，打造新時代戰略型支柱產業，助推全州經濟社會跨越發展。

一、紅河州深化旅游業供給側結構性改革的舉措

近年來，紅河州旅游業緊扣“旅游強州”戰略目標、圍繞落實《中共紅河州委 紅河州人民政府關于推進供給側結構性改革的總體實施意見》，取得初步成效。2018年，云南省下達紅河州旅游業目標任務為接待海外旅游者52萬人次，接待國內旅游者5400萬人次，實現旅游收入670億元。紅河州接待海外旅游者55.89萬人次，同比增長19.79%，完成省級目標任務數的107.48%；接待國內旅游者5662.67萬人次，同比增長18.54%，完成省級目標任務數的104.86%；實現旅游業總收入699.22億元，同比增長36%，完成省級目標任務數的104.36%。旅游業對交通的貢獻為69.41億元，同比增長26.42%；對住宿的貢獻為60.98億元，同比增長27.1%；對餐飲的貢獻為78.95億元，同比增長26.11%。

（一）機制推進與規劃編制并行

2015年起，紅河州先后出臺了《紅河州旅游業轉型升級三年（2016—2018年）行動計劃》《關于加快旅游公共服務配套設施建設的實施意見》和旅游特色村寨建設、旅游廁所建設與管理實施方案等；推動成立紅河州旅游投資有限公司及部分縣、市旅游投資公司；強化與昆明、玉溪、紅河旅游文化產業經濟帶銜接，組織編制了《紅河旅游“十三五”規劃》《紅河州旅游文化產業發展規劃》《紅河州旅游扶貧與鄉村旅游規劃（2016—2020年）》等。

（二）擴大投資與投資創新并行

2018年，紅河州納入旅游固定資產投資統計的項目共有131個，項目計劃總投資506.89億元，已累計完成投資378.12億元；設立規模為50.015億元的紅河浦發旅游投資基金，累計向21個重點旅游項目投放27.02億元，基金提款率超過67.55%，極大推動了旅游項目進度；積極推廣PPP模式，將紅河水鄉、石屏縣非物質文化遺產傳承館、蒙自市碧色寨滇越鐵路歷史文化公園和“東風韻”文化旅游綜合體基礎設施建設項目納入國家PPP項目庫；加大旅游業招商引資力度，與深圳華僑城、綠地博大綠澤等集團進行旅游項目推介洽談，目前，紅河州簽約實施的旅游文化產業項目達71個，協議總投資222.93億元，到位資金42.35億元。

（三）夯實基礎與新區建設并行

紅河州出臺《關于加快旅游公共服務配套設施建設的實施意見》，推進蒙自國際游客服務中心、河口國際游客集散中心等項目建設；加快A級景區創建，全州A級景區達20個；推進標準化建設，評定特色客棧47家、A級旅游廁所57座、旅游特色街區7個；大力實施旅游特色村“10060”三年行動計劃，實施了哈尼、可邑、尼蘇等一批星級標準旅游特色村寨建設；在省內率先推進旅游廁所規劃和建設，2015年以來完成旅游廁所建設140余座；結合河口旅游城市建設，不斷深化河口縣與越南老街市的睦鄰友好交流與合作，推動中越跨境經濟合作區建設。

（四）旅游宣傳與旅游扶貧并行

第一，積極發揮旅游扶貧、旅游富民功能。以鄉村旅游發展為重點，對從事鄉村旅游經營的貧困戶實施改廚、改廁、改房、整理院落為主要內容的“三改一整”工程；2015年以來，元陽箐口村等8個省級民族旅游特色村通過驗收，開發建設特色鄉村旅游項目，元陽、紅河兩縣列為全省旅游扶貧示范縣，2個鄉（鎮）、42個村寨列入全省旅游扶貧示范點。第二，積極開展旅游宣傳營銷。堅持“云上梯田·夢想紅河”主打品牌，持續在央視播放紅河旅游宣傳片，在客源集散地投放廣告，與移動紅河分公司合作建設“旅游+互聯網”信息化基礎設施及旅游大數據平臺，與攜程、同程等知名旅游企業深入開展“駕游紅河”等營銷落地活動；開展孔子文化節和哈尼長街宴等文化旅游節慶活動，提升旅游宣傳的針對性。

二、紅河州深化旅游業供給側結構性改革面臨的問題

（一）供給不足

1.產品總量不足。從紅河州旅游市場的整體情況看，旅游產品供給總量還未能滿足劇增的市場需求。第一，旅游目的地量少質庸。以景區為例，在現有A級景區中，AAAA級7個，AAA級4個，AA級9個，擁有國家級森林公園4個，國家級風景名勝區2個，省級風景名勝區6個，缺乏大容量、知名度美譽度高的品牌景區，缺乏多樣化、多層次的旅游景區點支撐。第二，新型旅游產品稀缺，缺乏對康養型、運動型、文創型、研學型、體驗型、探索型、親子型、家庭型、主體趣味型等休閑度假旅游產品類型的深度研發。第三，產品體系發展不完整，難以體現集聚效應和規模化效益。

2.龍頭企業缺位。第一，紅河州旅游業對市場主體旅游企業的培育力度不夠，缺乏實力雄厚和創新能力強的產業領軍龍頭企業。第二，企業作用發揮不足，大多相關旅游企業小、散、弱、差，缺乏影響力和精細化、人性化服務能力，導致旅游業對市場需求缺乏靈活性、穩定性和適應性。

3.旅游基礎設施薄弱，公共服務體系不完善。第一，交通和住宿難以滿足需求。紅河州缺少民用機場，州內市縣之間、城區景區之間、景區相互之間、主干線與分景區之間的交通網絡鋪設不全，多個景區由于通達度低，道路不暢且路況不良，導致游客流失、市場需求漏損；城市接待能力低，節假日出現住宿和交通擁堵情況。截至“十二五”末，全州賓館（酒店）總數1365家，其中星級酒店60家（五星級酒店1家，四星級酒店2家，三星級酒店11家，二星級酒店34家，一星級酒店12家），集中于彌勒市、元陽縣、建水縣和蒙自市，邊疆縣市以客棧和農家樂為主。

第二，餐飲和購物場所規模小、檔次低。紅河州餐飲品牌文化開發潛力巨大，但產業化開發滯后，衛生、服務水平和就餐環境欠佳，缺乏大型和特色餐飲品牌企業。截至“十二五”末，云南共168家旅游購物場所，紅河州僅有11家，與昆明市39家、麗江市29家、西雙版納州18家、德宏州和大理州16家、迪慶州15家相比，差距明顯。

第三，旅行社經營模式單一，節慶活動同質化突出。截至2018年，紅河州星級旅行社32家，四星、五星為零。旅行社分布區域與經濟水平呈正比，但總量較小，經營范圍不廣，導游服務水平參差不齊，國際化水平低。節慶活動過度強調經濟效益，文化含量、全民參與度和美譽度不高；開發類型雷同較多，例如，元陽縣、紅河縣和綠春縣的長街宴，產生相互抑制性。

（二） 供需錯位

1.日益增長的高標準旅游需求與無節制開發的低質量旅游產品之間的錯位。第一，產品缺乏核心競爭力。旅游市場準入門檻較低，許多對旅游業并無經驗也無遠見的民眾跟風投資，盲目模仿，造成同質化、低質化產品過剩。例如，元陽哈尼梯田周邊的農家樂旅館。第二，高檔精品、主題、特色酒店稀缺，導致旅游吸引力不足，體驗性差，回頭率低。

2.市場多元化需求與產業單一化供給的錯位。隨著大眾化旅游時代的到來，旅游者的知識文化水平、個性化需求、品質化需求、旅游經驗水平都在快速提升，但旅游供給的質量提升速度跟不上游客多元化需求提升的速度；對市場需求的調查不足，不能開發獨具魅力、獨具創意的新型業態。

3.旅游目的地開發定位與實際開發的錯位。紅河州毗鄰東南亞國家，極具出境游地理優勢，然而，由于發展錯位，未能打造成游客集散地，無法有效拉長游客停留時間。例如，河口縣本應利用國家口岸優勢打造“邊境游”“跨境游”目的地，但因城市發展遲滯，缺乏成熟的景區且接待能力不足，最后成為游客匆匆來去的“中轉站”。

（三）供需失衡

1.區域發展不平衡。紅河州旅游業北強南弱。紅河州北部區域，因其靠近滇中經濟圈，交通便達、人口基數大、發展理念先行等優勢，緊扣湖泉溫泉和錦屏山佛教文化資源，打造休閑康體旅游和宗教型旅游，相互影響，發生聚合效應，投資引力增大。紅河州南部區域發展較慢，例如，河口、金平、綠春、紅河、屏邊等縣，基礎設施落后，社會投資力量小，政府扶持力度不足，未能充分開發旅游資源。例如，河口縣的紅色文化、瑤族文化資源未能開發成與邊境文化相得益彰的旅游業態；綠春縣、紅河縣、元陽縣的哈尼梯田文化資源未形成鏈條式、長廊式集群效應，元陽縣梯田文化一家獨秀，拉動作用不明顯；石屏縣、建水縣的儒家文化、傳統村落文化和園林建筑文化，未能利用文化歷史地理的親近性實現聯動發展。

2.要素發展不平衡。旅游發展各要素的完備是旅游業健康發展的必行之路，在“吃住行游購娛”六大要素中，紅河州旅游業的項目投資多集中于傳統景區、飯店，公共設施投資不足，投資購物和娛樂的項目極少。

（四）供給抑制

政府管理機制不健全，投融資機制不活，行政審批制度繁雜。政府管理部門與市場主體之間關系還未理順，旅游業與交通、城管、建設、衛生、公安等部門的聯動機制不完善，市場監管與公平競爭環境有待加強。

（五）供給滯后

1.旅游業人才匱乏與發展理念滯后。紅河州旅游管理及相關專業人才隊伍建設不足，綜合素質不高，這是導致紅河州旅游業發展缺乏內生動力、發展理念滯后、服務水平層次低、市場開發與拓展進展緩慢的關鍵因素。以旅游業發展強力帶動全州經濟發展的理念還未深入人心，沒有將旅游業發展與城市精神、創建全國文明城市等項目相結合；產品設計和業態更新等方面缺乏人性化考慮。

2.市場開發與拓展滯后。紅河州旅游業缺乏對市場需求的系統調研，未能針對不同需求確定旅游業發展的重點。旅游產品開發后，保障工作接續不連貫，環保設施有待完善，服務質量有待提高。

三、紅河州深化旅游業供給側結構性改革的路徑

《云南省旅游業“十三五”發展規劃》提出，要全面實施創新驅動、全域旅游、品牌引領、集聚融合、項目帶動、綠色發展戰略和重點建設工程。紅河州應擴大供給總量、提高供給質量、實現供需平衡、釋放供給活力、增強供給效率，努力將旅游業打造成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。

（一）以市場要素與市場主體為切入，擴大供給總量

1.補齊旅游市場要素短板。第一，做優現有景區，加快推進A級旅游景區創建步伐，實現AAAAA級景區零突破，整體提升景區品質檔次。第二，加快旅游相關基礎設施建設，完善州內鐵路、公路、水路等路網建設；開通州內旅游專線道路和旅游直通車，規模性、高標準建立一批自駕車房車營地、停車場和旅游廁所，建設舒適、便捷、暢達的全域旅游交通網絡。第三，推進全域旅游公共服務體系建設，統籌設置游客集散中心和信息服務中心，實現重點縣市和重點景區的游客服務點全覆蓋，促進城市公共服務設施與旅游公共服務設施融合銜接。第四，按照“高端突破、中端擴容、低端提升”的思路提升住宿體系，引進國際知名品牌酒店，打造高端酒店，建設度假型、商務型和經濟型中端酒店，提升民居客棧和家庭旅館等低端酒店。第五，提升餐飲行業建設標準，加強后續市場監管，保證餐飲環境良好、交易誠信；深入挖掘紅河特色餐飲文化，合理規劃建設一批特色餐飲美食街區，打造紅河菜系美食品牌。

2.壯大旅游市場主體。第一，充分發揮企業的市場主體作用，積極引進知名度高的旅游企業集團來州內發展，著力培育實力雄厚的龍頭企業。第二，注重提升中等層次骨干旅游企業，使之成為支撐全州旅游市場的中流砥柱。第三，打造小微旅游企業集群，以政府購買服務、業務獎勵的形式吸引民間資本投資，探索旅游眾籌、眾創、眾享的創業模式。第四，全面提升旅行社服務管理整體水平，創新旅行社經營發展模式，優化旅行社行業結構體系，完善旅行社業務分工體系，持續推動紅河州旅行社行業進行經營、體制機制和運作管理的創新。

（二）以旅游項目與旅游精品為抓手，提高供給質量

1.以旅游項目帶動產品開發。第一，著力“滇越鐵路米軌時光”“石屏建水一湖兩城歷史文化遺產保護走廊”“太平湖森林公園”“碧色寨歷史文化公園”“蝴蝶谷”“邊境旅游試驗區”等重大項目建設，抓好項目儲備、對接和服務。第二，在傳統觀光基礎上重點推進康體休閑旅游，研發生態旅游、鄉村旅游、溫泉旅游、水上旅游、文化旅游、運動旅游、養生旅游、研學旅游、夜間旅游、低空旅游、親子旅游、探索旅游等新型旅游產品，豐富全州旅游產品，增加旅游體驗感和吸引力。

2.以旅游精品打造紅河品牌。第一，立足紅河州“梯田魂、古城韻、福地靈、異域情”旅游特色資源打造旅游線路精品，提供菜單式點選服務，為不同需求的游客提供不同線路。第二，利用“三千四百年”名片，以消費者需求為導向，融入技術含量，研發紀念性與實用性相結合的地方特色工藝紀念品。第三，參照國內知名餐飲品牌，打造紅河餐飲品牌，發展特色配套的飯店、服務，推進小吃文化街建設，并通過宣傳活動、節日賽事、美食展覽等活動增加媒體亮相度。第四，參照“云南印象”大型演藝節目，打造紅河州節慶演藝精品，挖掘紅色革命文化、非物質文化遺產和少數民族傳統文化資源，拍攝表演類、歌唱類、賽事類和綜藝類影視作品在主流媒體播放，爭取與多家電視臺達成合作關系，積極參與大型文藝綜藝節目，增加曝光度和知名度，爭取省內外影視作品到州內取景。

（三）以全域格局與產業融合為突破，實現供需平衡

1.構建全域旅游總體格局。現代旅游業的發展已形成跨行業跨部門綜合性發展的趨勢，傳統的單點式旅行模式已無法滿足大眾旅游需求，而全域旅游作為一種新興的旅游模式，突破了傳統局限，成為旅游業可持續發展新亮點。全域旅游以旅游產業優勢，帶動區域內經濟社會資源的全方位優化提升，使區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享。紅河州要科學認識全域旅游的豐富內涵，避免將其理解為“全部、全能、到處、村村點火，戶戶冒煙”的無重點、無規劃全域旅游的空間布局。要依托全州特色資源，打破區域分割和行業壁壘，以“一核四帶五片區”為框架打造州內全域旅游格局，即以紅河州哈尼梯田景觀區域為核心，打造AAAAA級景區，創造中國一流、世界知名的哈尼特色文化；打造滇越鐵路旅游帶、昆河公路旅游經濟帶、紅河谷人文生態景觀旅游帶和紅河哈尼梯田文化旅游帶；形成以個舊、開遠、蒙自滇南中心城市群為主體的都市商務旅游區，以建水、石屏兩縣為主體的山城一體、水城一體、漢彝一體的古城韻文化旅游區，以元陽、綠春、金平和紅河四縣為主體的紅河哈尼梯田遺產文化旅游區，以河口、屏邊、金平和綠春四縣為主體的紅河國際旅游走廊、異域情邊境旅游區，以彌勒、瀘西兩縣市旅游一體化為主體的康體休閑度假旅游區，構建多元化、互補性、綜合性全域旅游發展格局。

2.促進旅游＋產業融合發展。按照旅游業融合式、集群式發展原則，充分發揮旅游業的拉動力、融合力及催化集成作用，推動“旅游+”產業融合發展，實現旅游業從封閉的自循環向全域輻射帶動、全面融合發展的方式轉變。

第一，促進旅游+文化發展。大力推廣紅河州“三千四百年”文化旅游名片，以千年哈尼梯田、千年臨安古城、千年建水紫陶、百年滇越鐵路、百年開埠通商、百年云錫礦業和百年過橋米線的紅河精髓，構筑紅河國際旅游文化走廊；結合紅河州民族文化、歷史革命文化、工藝文化、飲食文化、邊境跨境文化、非物質文化遺產等文化要素，推動文化旅游融合發展。

第二，促進旅游+工業發展。依托紅河州工業園區“規模化發展的綜合性產業基地”定位和蒙自綜合保稅區的發展，建設工業旅游景區，開發工業旅游綜合體，深入挖掘州內冶金、化工、建材、機電、制藥等眾多行業中的旅游元素，引進大型企業集團入駐，推動旅游業與工業融合發展。

第三，促進旅游+農業發展。以紅河州內農林牧副漁等區域性優質農業資源為基礎開發旅游產品，利用農業景觀和農村空間吸引游客，發展觀光農業、旅游農業。目前，州內彌勒葡萄酒釀造基地、石屏楊梅莊園、火龍果莊園和瀘西高原特色農業示范基地均為農業旅游的融合發展提供了有效經驗。

第四，促進旅游+新型城鎮化發展。按照城鎮旅游化、景區一體化和全域景區化的要求，推動現代旅游業與新型城鎮化建設融合發展，加快推進城鎮公共服務體系均等化和城鄉人居環境提升，建設特色旅游城鎮和特色景觀旅游名鎮，助推紅河州跨越式發展。

第五，促進旅游+大扶貧發展。發揮旅游業對脫貧攻堅的積極作用，結合鄉村振興戰略，大力實施鄉村旅游扶貧。完善休閑農業和鄉村旅游配套設施建設，精心培育高原休閑農業和鄉村旅游特色產品，扶持經營特色化、管理規范化和服務標準化的民族特色旅游精品景點、精品休閑農莊、精品農家樂等。以“綠水青山就是金山銀山”為發展理念，以生態、郊野、田園、村落、古鎮、人文等資源為依托，規劃建設一批集觀光、休閑、康體、度假、購物為一體的鄉村旅游產業集聚區。

第六，促進旅游+大數據發展。積極推進旅游信息化基礎設施和旅游大數據建設，搭建智慧管理、智慧營銷和智慧服務平臺，啟動智慧旅游項目和智慧景區建設，推進公安、交通、商務、環保、餐飲、航空、通信、氣象等涉旅數據共享和協作聯動，提高應急管理能力，形成旅游預測預警機制；鼓勵傳統旅游企業信息化升級，提高科學決策與科學管理水平；利用信息技術挖掘旅游熱點，推動營銷創新。

第七，促進旅游+大健康發展。結合紅河州生物醫藥和大健康產業發展，擴大生物藥業原料種植面積，培育特色品種品牌，打造州內種植的燈盞花、藥用石斛、南板藍根、三七、葛根、大草烏、馬蹄香、龍膽草等中藥材紅河品牌，結合康體養生旅游，支持州內醫療機構發展特色療養康復醫療旅游項目。

第八，促進旅游+沿邊開放發展。以邊境口岸為重點對象，依托中越跨境經濟合作區建設，深度挖掘紅河特色異域文化和人文資源，加大區域國際旅游合作，推動旅游業對東南亞南亞輻射中心的建設發揮作用，不斷提升紅河旅游在省內外、國內外旅游版圖中的地位。

第九，促進旅游+生態建設發展。全力實施“生態立州”戰略，走森林園林化、園林藝術化、藝術產業化發展之路，使紅河州旅游業與生態文明建設緊密相連，共同推進綠色紅河、美麗紅河的建設。

（四）以體制機制創新和融資規模為保障，釋放供給活力

1.完善旅游監管體制機制。第一，改善財政稅收土地等行政審批機制，精簡行政審批程序，提質增效、限時辦理。第二，強化部門聯動機制，加強與旅游相關的商務、規劃、財政、金融、稅收、土地、環保、統計、法制、文化、民宗、宣傳、農林業、住建等部門之間的統籌協調，積極將旅游業納入“多規合一”工作，優化配置社會資源，減輕旅游企業負擔。第三，理順旅游市場監管體制，強化行業監管、屬地化監管，突出抓好旅游市場安全問題，堅決防止坑害消費者、影響形象等違法違規問題發生：健全游客投訴和安全應急處置機制，為游客提供安全保障。第四是加強旅游目的地環保工作后續保障，建立數量匹配的環保站、垃圾處理站、垃圾箱等基礎設施，保證旅游目的地的生態環境不受破壞，實現可持續發展。

2.擴大旅游投資融資規模。第一，進一步放大和發揮產業投資基金的作用，加強紅河浦發旅游投資基金運行管理。第二，積極培育州內骨干旅游企業，完善州旅投公司的頂層設計，積極推進企業信用評級工作，發揮其作為紅河旅游業投融資主體的作用。第三，多渠道融資，撬動紅河旅游業發展，著力構建“財政專項資金＋產業基金＋聯動融資＋社會資本”的模式，增強紅河旅游業發展后勁。

（五）以理念創新和人才促進為動力，增強供給效率

1.創新旅游市場分析理念。第一，樹立“大數據”理念，強化市場統計分析能力，嚴格執行《旅游業統計調查制度》《旅游主要指標測算辦法》，健全全域旅游指標體系。第二，做好旅游業增加值和旅游業貢獻度的核算，科學監測，為科學決策提供依據。第三，加強市場調研，認真研究分析紅河旅游的目標市場，準確把握州內外、省內外、境內外游客的旅游需求，著力構建2小時、4小時、8小時的國內外市場圈，點對點精準促銷。

2.著力提升旅游人才綜合素質。第一，打造人才蓄水池：請進來教，聘請國內外知名旅游企業團隊和專家到州內講課；送出去學，鼓勵各級旅游協會及下屬景區、酒店、旅行社等赴國內外實地考察學習；引進人才，從國內外引進高端策劃團隊、營銷團隊和創意型人才；全員培訓，整體提升旅游相關知識和服務業務水平。第二，加強旅游從業人員管理，建立旅游經營者和從業人員的信用評價制度和“黑名單”制度，提升旅游從業人員的法律意識和誠信水平。