農民工職業技能培訓問題研究

彭素媛

（中共迪慶州委黨校 培訓部，云南 香格里拉 674499）

黨的十八大以來，黨中央堅持以人民為中心的執政理念，把民生工作放在更加重要的位置，國家實施就業優先戰略和更加積極的就業政策。我國的就業規模持續擴大，就業的總量性矛盾得到緩解。作為重要的就業對象，農民工就業質量的好壞，關系我國整體的就業形勢。就業質量評價指標中，工資收入是其中的核心指標。我國的農民工人均月收入已由2012年的2290元增長到2018年的3721元。黨的十九大報告指出：“要大規模開展職業技能培訓，注重解決結構性就業矛盾，鼓勵創業帶動就業，使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會。”［1］因此，農民工職業技能培訓是促進就業創業、維護社會和諧穩定、打好精準扶貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略的有力抓手，對全面建成小康社會具有重要意義。

一、研究綜述

黨的十八大提出通過貫徹“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業”的方針，推動實現更高質量的就業。黨的十九大強調：“要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業。”“更高質量就業”已成為全面建成小康社會的重要就業目標之一。就業的質量關系勞動力市場的健康發展和勞動力的生活保障。

在中國知網中輸入“就業質量”，可找到7952條結果，其中2012年—2019年6071條；在萬方數據可找到“就業質量”的相關論文7606篇，其中2012年—2019年5839篇。這些數據表明，有關就業質量的研究成果頗為豐碩，為以后的研究奠定了很好的理論基礎。高校畢業生和農民工的就業質量問題更是研究的熱點。

人力資本是體現在勞動者身上的資本，如勞動者的知識技能、文化水平與健康狀況等。一個人的健康狀況雖可通過醫療保健得以改善，但不可控因素較多，且會隨著年齡增長健康狀況呈“倒U型”，而勞動者的知識技能和文化技術水平卻可通過培訓和學習獲得。有研究顯示，農民工的文化水平對其收入的影響不如接受培訓的影響大。因此，從人力資本層面來看，職業技能培訓是影響農民工就業質量的最關鍵因素。

2018年5月，國務院出臺了《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》，在職業技能培訓領域具有劃時代的意義，是國家對全國終身職業技能培訓制度建設的新部署，標志著職業技能培訓越來越受重視，職業技能培訓事業將迎來完善體系、蓬勃發展的新時代。目前，我國職業學校教育80%的生源來自農村，且在很長時間內農村生源仍然是職業學校教育的主要生源，農民工是主要職業技能培訓對象。

從現有的研究文獻看，把職業技能培訓作為就業質量重要影響因素的研究還比較少。錢芳認為，人力資本中的職業技能的掌握情況對農民工就業質量有顯著的正向影響。［2］劉軒認為，有職業技能證書的人在就業質量的工資收入、就業穩定性、就業滿意度以及勞動保障等維度都顯著優于沒有職業技能證書的農村轉移勞動力。［3］劉萬霞在分析職業教育促進農民工就業的理論基礎上，實證分析職業教育和不同類別的技能培訓對農民就業的影響。［4］雷閃閃認為，一個人的知識和技能是其賴以生存和發展的資本，如果新生代農民工在其工作過程中能夠獲得較長時間的培訓，便可以增長專業知識和技能，促使勞動效率的提高并提高其報酬，進一步增加就業的穩定性，這就是就業質量高的表現。［5］胡忠超認為，在專用人力資本中，參加過技能培訓的農民工的綜合就業能力明顯高于未參加培訓的農民工，在工作維持能力和晉升能力中同樣得到體現。［6］沈詩杰認為，在人力資本因素中，只有技能水平對工作滿意度有顯著的正向影響，即技能水平越高，新生代農民工工作滿意度越高，高的技能水平通常情況下能帶來高的收益，收益的高低往往是新生代農民工對工作滿意與否的基本評判。［7］

通過分析以往研究的相關文獻，對我國現階段農民工就業質量問題有了總體的認識和定位，可以得出結論：職業技能培訓對農民工就業質量有顯著的正向影響，在職業技能培訓方面有優勢的農民工，工資收入高、就業穩定性強、工作晉升空間大，其就業質量也較高。加強職業技能培訓，帶動農民工隊伍素質的全面提升，是提高農民工就業質量的關鍵一環。

二、我國農民工職業技能培訓的現狀

李克強總理指出：“大學生和中專生的就業是‘經線’，農民工的就業是‘緯線’，只有織牢‘經緯線’，整體就業形勢才穩，經濟才穩，社會才會穩。”［8］黨的十八大以來，黨中央努力織好就業的“經緯線”，把農民工就業放在和大學生就業同樣重要的位置，出臺了一系列重大政策，完善落實就業政策，實施各項職業技能培訓計劃。

（一）重大政策助推職業技能培訓

2015年，《住房城鄉建設部關于加強建筑工人職業培訓工作的指導意見》下發，要求注重產教融合、校企合作，加快培養大批高素質建筑業技術技能人才和新型產業工人，不斷提高建筑工人素質和技能水平，保證工程質量和安全生產。

2016年，國家發布了《國家人權行動計劃（2016—2020年）》，推行勞動者終身職業技能培訓制度。到2020年，我國勞動年齡人口平均受教育年限要達到10.8年，累計培訓農民工4000萬人次，基本消除勞動者無技能從業現象。

隨著科學技術的進步，職業轉化的加快，市場需求與政府政策的雙輪驅動，勞動者的職業技術能力存在逐步貶值的情況。基于此，2018年5月，國家下發了《國務院關于推行終身職業技能培訓制度的意見》。2019年1月，針對新生代農民工，人力資源社會保障部印發《新生代農民工職業技能提升計劃（2019—2022年）》。要求開展大規模、多層次、高質量、有保障的職業技能培訓，旨在幫助新生代農民工增加受教育培訓的機會，提高專業技能和勝任崗位能力，成為高素質技能勞動者和穩定就業的產業工人，促進多渠道轉移就業，全面提升農民工隊伍技能素質，提高就業質量。

（二）職業技能培訓計劃有序實施

2014年開始在全國開展了農民工職業技能提升計劃“春潮行動”。通過該行動幫助農民工，特別是農村新成長勞動力快速成長為合格的現代產業工人，進一步提高農村轉移就業勞動者的就業創業能力。要求根據不同類型農村轉移就業勞動者的需求，分類組織實施各具特色的職業培訓，大力開展就業技能培訓、崗位技能提升培訓和高技能人才培訓及創業培訓。據統計，截至2017年，全國開展政府補貼性農民工職業培訓3856萬人次，大大提升了農民工的就業創業技能。通過開展農村勞動力轉移培訓，提高了農民的就業能力，使農村勞動力的科技文化素質總體上與我國現代化發展水平相適應。此外，還有全國總工會的技能培訓促就業行動、“千萬農民工援助行動”、團中央青年農民工培訓和全國婦聯女性農民工技能培訓等等。

（三）農民工的職業技能得到不斷提升

黨的十八大以來，我國的農民工總量不斷增長，截至2017年底，全國農民工總數28652萬人，比2012年增加2391萬人，年均增長達1.8%。隨著各項職業技能培訓相關重大政策的部署落實，各種針對農民工，特別是青年農民工職業技能培訓行動計劃的有序實施，我國農民工參加職業技能培訓的人數逐步增加，每年約有30%以上的農民接受技能培訓，2012年接受技能培訓人數為8088萬人，2017年有9426萬農民工接受技能培訓，接受職業技能培訓的農民工累計達5.4億人次。農民工的職業技能得到不斷提升，就業規模不斷擴大，就業質量不斷提高。目前，已在全國22個省份開展了兩批試點工作，每年開展政府補貼職業培訓近2000萬人次，大大促進了就業創業。

三、農民工職業技能培訓面臨的困難

黨的十八大以來，政府和各相關部門為農民工提供了大量免費培訓的機會，我國的農民工職業技能培訓取得了階段性的成果，農民工的就業質量有了一定程度的提高，但在我國經濟體制轉軌和社會結構轉型的過程中，農民工就業質量偏低的問題依然存在。從影響就業質量的個人、企業和政府三個層面看，仍然存在較多制約農民工職業技能培訓開展的因素，給我國社會造成了深層次的影響，給農民工職業技能培訓帶來了一定的困難。

（一）個人層面

1.農民工學歷層次低，掌握職業技能難度大。通過分析2013年—2017年全國農民工文化程度的基本情況，60%的農民工是初中學歷，大專、高中及以上學歷的農民工占比雖逐年增加，到2017年也僅占農民工總人數的10.3%，農民工的學歷層次仍然偏低。有的學者用職業資格培訓證書來衡量職業技能的掌握情況，研究顯示，取得職業資格證書的農民工文化程度主要集中在初中和高中階段，其中高中和高中以上取得職業資格證書所占比例最大。由此可見，職業資格證書的獲取，很大程度上受限于農民工的文化程度。從我國農民工受教育程度看，多數農民工對接受非農知識和技能還有很大的難度，在就業市場上處于絕對的劣勢。農民工總體素質不高，很難在短時間內適應新產業、新業態、新模式的需要。

2.農民工缺乏職業規劃，對職業技能培訓的重要性認識不足。職業規劃是對個人職業生涯乃至人生進行持續的、系統的、規劃性計劃的過程。農民工既然已經離開農村，從事非農工作，有必要對自己的職業做出合理長遠的規劃。然而，大多數農民工沒有做職業規劃的意識，在進城之前沒有想過自己該準備什么、要做什么、能做什么的問題，認為到城里能找到工作就不錯了，他們看重的是能否通過就業獲得一定的收入，報酬即使達不到自己的心理預期，工作哪怕并不是自己渴望的樣子，走一步看一步，能干什么干什么。很多農民工因為自身的職業技能水平不高，在就業上局限性很大。因此，農民工從事的主要職業均集中在次要勞動力市場，主要就職于制造業、批發零售業、住宿餐飲業、社會服務業等低層次的勞動崗位，專業技術人員的占比最高也不過5%，還有一部分因為春節、農忙返鄉沒有固定的職業。農民工就業呈現集中化，職業流動呈現水平化的特點。這就造成了勞動力市場人崗匹配度低的局面，“用工荒”遭遇“就業難”，企業招不到合適的勞動力，而低質量的勞動力供過于求，勞動力供求結構矛盾突出。多數農民工在短期之內看不到技能培訓所能帶來的收益，不愿意放棄眼前已有的工作，花時間、金錢和精力去參加職業技能培訓。農民工在擇業過程中，對擇業成本投入過低，造成了沒有能夠找到與自己能力相匹配的職業。［9］遇到企業結構調整和技術升級，就有失業的可能。目前，農民工接受的大多是時間較短的簡單培訓，參加過正規技能培訓的人數很少。農民工缺乏基本的職業規劃，更談不上實現個人的職業理想，他們認識不到通過職業技能培訓增加就業穩定性、提高收入的重要性，參加培訓的主動性還遠遠不夠。

（二） 企業層面

國有企業在職工培訓方面的投資普遍不多，遠遠低于外資企業、合資企業和大型的民營企業，對農民工的培訓基本處于缺位狀態。農民工主要集中在中小企業或私營企業工作，這類企業為了追求利益的最大化，鑒于培訓后人力資源流失的風險，出于培訓沒有效果的考慮，普遍選擇到人力資源市場聘用的方式來解決技工短缺的問題，很少對農民工進行培訓。人力資本投資只限于簡單的內訓，企業培訓師資薄弱，很難達到能力提升的效果，嚴重影響了整體勞動力質量的提升。同時，企業沒有把技能水平的提升反映在農民工工資待遇的提高上，嚴重挫傷了農民工參加技能培訓的積極性。

（三） 政府層面

1.培訓的經費和資源投入不足。多年來，國務院和各級政府都高度重視農民工的職業技能培訓，相關部門也從各自業務出發組織了形式多樣的培訓，在一定程度上提高了農民工的就業能力。然而，各級政府和相關部門的培訓資源分散，培訓覆蓋面窄，培訓內容單一重復、技術含量低，培訓的效果差，培訓資源得不到有效的整合利用。

從培訓經費看：政府能提供的資金相對我國農民工總量無異于杯水車薪，遠遠無法滿足農民工的培訓需求，特別是貧困地區的地方政府在這方面的投入會顯得更加不足，培訓只能是走形式、走過場。政府提供的培訓補貼資金無法解決農民工所需的學費、教材費、生活費、職業資格考試費和誤工費等高額培訓支出。

從培訓資源看：我國的農村勞動力市場的就業服務發展緩慢，特別是勞動力市場的信息公開制度還存在很多缺陷，農民工獲取培訓信息的渠道不暢，導致無法得知相關的培訓信息而失去培訓機會。無論是培訓機構，還是培訓師資，都還有很大的缺口，集中表現在：職業培訓機構少、規模小，特別是州、縣、鄉鎮基本沒有專門的職業培訓機構；職業培訓師資薄弱，教師授課重理論輕實踐。

2.培訓內容設置不合理，缺乏針對性。多項調查報告結果顯示，許多農民工認為，職業技能培訓對自身的幫助不大，培訓之后不能就業，或專業技能并沒有在崗位上發揮明顯作用。第一，很多農民工靠親友、同鄉介紹外出務工，與就業服務體系脫節，政府和培訓機構很難了解培訓需求。第二，公辦職業院校以完成政府的培訓任務為目標，民營培訓機構又以盈利為目的，這就導致了政府和培訓機構沒有主動去了解市場和農民工的實際需求，很難制定出符合需求的培訓計劃，設置出合理的培訓內容。政府和培訓機構根據現有師資來設計培訓內容，而不是根據培訓需求來提高師資力量。培訓內容陳舊，無法滿足社會對新技術、新工藝和新科技的需求，造成了培訓的針對性不足，培訓質量低下，職業培訓供需雙方的結構性矛盾突出。

3.政府對職業技能培訓的監管不到位。政府作為政策的制定者、公共服務的提供者和政策執行的監督者，政府監管在經濟社會發展中扮演著越來越重要的角色。目前，政府把農民工培訓委托給各種社會培訓機構，但缺乏有效的監管機制，導致人力資本投資的浪費。主要表現在：沒有建立起農民工職業技能培訓的效果質量評價機制，對培訓經費使用、師資構成、培訓基本情況等缺乏必要的跟蹤檢查；對職業培訓機構的市場準入機制和資質審核制度執行不嚴，導致培訓機構投機營利；對企業的職業培訓投資缺乏有效監管，職工培訓經費是否到位，是否合理使用等都沒有相關制度加以規范。

四、加強職業技能培訓，提升農民工就業質量的路徑

（一）抓好基礎教育和宣傳，樹立終身學習的理念

1.加強農村基礎教育。多項研究表明，農民工的文化程度是人力資本的積累，對非農就業能力有很大的影響，直接關系農民工的收入水平。文化程度越高，收入就越高。因此，加強基礎教育是提高農民工就業質量的有效途徑。政府要進一步重視農村基礎教育，加大投入力度，完善教學設施，配強師資隊伍，確保城鄉教育水平差距縮小，教育公平問題得以解決。隨著九年義務教育的穩步推進，農村人口的平均受教育年限逐步增加，良好的基礎教育必然能促進農民工實現更好就業，扎實的文化知識基礎保證了農民工能接受更高層次的知識和技能培訓，提高就業質量。

2.做好宣傳，突出職業技能培訓的重要性。政府、企業和個人三個層面都應該正確認識開展職業技能培訓的重要性。第一，政府應在其中起主導作用，加大對農民工職業技能培訓工作的宣傳力度，依托電視、廣播、網絡、手機等平臺，宣傳農民工培訓的相關政策，發布培訓就業信息，提供職業規劃指導，職業介紹等服務，使企業、農民工轉變觀念，認識開展培訓的重要性。第二，企業要更新觀念，樹立“企業經營的本質是經營人才”的發展理念，充分認識企業職工培訓對提升員工整體素質，提高企業核心競爭力，促進企業經濟效益提高的重要意義。第三，農民工要解放思想，樹立“知識改變命運，技能成就夢想”的市場化就業意識，真正把繼續教育和職業技能培訓作為個人職業規劃的重要組成部分。

對積極參加培訓的農民工，政府要按照掌握技能的情況優先推薦到優秀企業就業，提高職業技能培訓對農民工的吸引力；對規范開展農民工培訓的企業，要給予稅收優惠政策，提高企業開展員工培訓的積極性；對在農民工技能培訓中取得良好教學效果的職業培訓院校（機構），加大資金的投入力度，作為政府培訓的長期定點合作單位。

3.樹立終身學習的理念。黨的十八大以來，國家出臺了多項勞動者終身職業技能培訓的制度，習近平總書記則倡導大興學習之風，針對青年、黨員、教師和職工勞動者四大群體提出了要樹立終身學習理念的要求。隨著科學技術日新月異的發展，勞動者的職業技能存在逐步貶值的情況，通過培訓掌握一門職業技能，就可以受用終身的情況已經不復存在。因此，政府應把農民工培訓作為一項長期性的工作抓好抓實；要大力支持高校、企事業單位和教育培訓機構開展繼續教育，暢通終身學習的通道，保證農民工整體素質的提高；要在農村成立專門的農民工培訓學校（機構），根據農民工文化水平的不同和職業技能的掌握情況分類組織培訓。

（二）整合各類培訓資源，強化培訓的實效性

1.加大對培訓的資金和資源投入。政府作為農民工培訓的主導者，要進一步加大對職業技能培訓的財政支持力度，確保有專項培訓經費。農民工職業技能提升，既需要多部門共同發力，也需要整合政府和各相關部門的資源，統一制定培訓計劃，提高培訓資源的利用率和培訓的覆蓋面。基于此，第一，政府要繼續實施“春潮行動”等職業技能提升計劃，使更多農民工得到接受就業技能培訓的機會。從就業資金中劃撥專門的培訓誤工補助，提高農民工參訓的積極性。要健全農民工職業技能培訓經費轉移支付制度，加大對積極開展培訓的企業和培訓單位的稅費減免力度，減輕各參與方的負擔。第二，企業要拿出一定比例的資金，作為農民工接受職業技能培訓的專項經費，以提高企業的生產效益。企業要逐步改善農民工待遇，簽訂勞動合同，維護農民工社會保障權益，通過增強就業穩定性來降低農民工培訓投資風險。要通過政策，引導社會力量投資辦學，鼓勵公益組織、社會成功人士等投資參與開展農民工職業技能培訓。第三，農民工本人作為職業技能培訓的直接受益者，理應承擔一定比例的培訓費用。通過努力，逐步建立起“政府為主、企業為輔、個人和社會力量多方參與”的培訓資金保障機制。

2.加強培訓需求調研，優化培訓方式。農民工參與培訓的主要目的在于找到合適的工作，培訓的實效性就顯得尤為重要。第一，政府及培訓機構應在農民工大量返鄉的春節、農忙期間，深入開展培訓需求調研，以市場需求為導向，按需開展培訓，突出培訓的實效性。要積極搭建與企業合作平臺，構建產教融合、工學一體的培訓體系，開展定向培訓、儲備培訓和創業培訓，既滿足企業、行業的用工需求，為企業輸出優秀技術人才，又有效提高農民工就業創業的能力。第二，農民工職業技能培訓在培訓理念、教學內容、教學方式上都要有前瞻性和科學性，充分考慮勞動力就業市場的現實需要。例如，利用新媒體技術，在周末、晚上等業余時間開設農民工網絡學堂、微信課堂，讓農民工可自主選擇培訓時間，解決工學矛盾的問題；在技能培訓中，多開設有關電子商務、物流業等新興產業的課程，提高培訓對農民工的幫助度；同時注重對農民工進行基礎法律法規、城市文明、心理健康等內容的培訓，增加農民工的維權意識，減少社會融合因素對農民工就業質量的影響。

3.加強培訓師資隊伍建設。師資隊伍是各類教育事業發展與提高的重要基石，師資隊伍的水平直接關系農民工培訓的效果。加強農民工職業技能培訓的師資隊伍建設，第一，建立穩定的農民工職業技能培訓師資庫。要從職業院校聘請專家學者講解理論，從企業挑選一線的優秀管理者和工人演示實際操作。弱化理論知識，強化實際操作，職業技能鑒定以實操考試為主。第二，要穩步提高職業培訓教師的工資待遇，充分激發職業培訓教師的工作熱情。第三，職業技能培訓教師要具備國家規定的上崗資質，定期組織教師進行師資培訓，不斷完善教師的知識體系，提升整體教學水平。

（三）強化政府監管力度，完善職業技能培訓體系

政府在職業技能培訓過程中，既要整合資源，又要明確各部門分工，切實履行好監管職責。第一，要加強對職業培訓過程的監管，建立健全職業培訓效果評價機制。培訓前了解培訓學員、培訓課程和師資安排，培訓開展后要隨機巡察培訓情況，培訓結束后要委托社會中介機構對培訓情況、經費使用、學員滿意度、教學質量、師資狀況和辦學條件等進行綜合評估，評估結果作為下撥培訓補助和民辦培訓機構辦學資質的重要參考依據。第二，要完善民辦職業技能培訓機構的審批程序，嚴格依法審批，執行國家規定的收費政策，減輕農民工培訓費用負擔。在政府的有效監管下，充分發揮各方作用，構建以職業院校、就業訓練中心、民辦職業培訓學校、企業職工培訓中心等組成的多元化職業培訓實施體系。