新時代基層派出所和諧警民關系構建路徑研究
——基于杭州市的地方實踐

徐云鵬，李 輝

(中國人民公安大學，北京100038)

一、研究背景

自2004年提出和諧社會這一概念以來，和諧社會建設成為經久不衰、歷久彌新的發展命題。進入新時代，為加快構建社會主義和諧社會、全面建成小康社會、持續推進實現中華民族偉大復興中國夢的進程，扮演著社會秩序維護者和社會服務保障者雙重角色的公安機關，可謂任重道遠、負重致遠。構建和諧警民關系，從構建社會主義和諧社會全局維度看，是為積極響應習近平總書記統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，為防范化解重大社會風險、建設社會主義和諧社會添磚加瓦；從具體實踐維度來講，又是實現公安工作持續高效運行的必然選擇，是治安防范、犯罪懲處、人民參與的有效保障，是公安工作的指導思想和工作目標。黨的十九大報告明確提出了“打造共建共享的社會治理格局”的目標任務。在2019年5月召開的全國公安工作會議上，習近平總書記強調，公安機關要堅持以人民為中心的發展思想。①為進一步貫徹落實習近平總書記有關公安工作和隊伍建設的重要講話精神，鑄造讓黨放心、讓群眾滿意的公安鐵軍，公安機關及人民警察必須堅持以人為本的工作理念，堅持發展新時代“楓橋經驗”，加強和諧警民關系建設，促進社會和諧穩定。身處一線的基層科所隊作為公安機關的形象窗口，與各類組織和老百姓直接接觸，因此，構建基層和諧警民關系是新時代的必然要求，也是提升公安工作效能的必由路徑之一。

杭州是歷史文化名城、創新活力之城，正在加快城市國際化進程，建設獨特韻味、別樣精彩的世界名城。在經濟全球化和區域經濟一體化背景下，杭州恰好處于全國三大經濟帶之一──長江經濟帶的核心位置，地理位置重要，戰略機遇更加重要。G20杭州峰會的成功舉辦，向世界展現了中國歷史文化名城和新興國際化大城市的形象，杭州可謂是中國發展進步的典范。2022年亞運會舉辦在即，黨和國家領導人以及社會各界群眾對杭州都滿懷期許。新時代為杭州公安設置了更高的起跑線，人民群眾對其也有了更高的期望值。如何鞏固共產黨的執政地位，如何增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，如何提高基層社會治理水平，這是新時代黨和國家賦予杭州公安的新命題，而構建和諧的基層警民關系則是解答這些問題的關鍵所在。為此，構建和諧警民關系就需要更高戰略起點、更深層次思考和更大范圍部署。本文以杭州市基層派出所為研究對象，尋求構建基層和諧警民關系的現實路徑，這將有利于黨的群眾路線在基層公安工作中得到全面貫徹落實；有利于基層公安機關做好社會治理工作、保障社會大局穩定；有利于回應民眾、國家、世界向杭州公安民警提出的新要求。

二、杭州市基層警民關系的現狀分析

關于警民關系，不同學科領域有著不同的定義，本文著重從人際關系視角和政治學視角切入，認為警民關系是警察與民眾在平衡權利義務關系基礎之上的特殊人際關系。[1]雖然警民關系在結構上具有對稱性，但是在實際功能上卻具有非對稱性，警察擁有普通民眾所不具有的政治職能和社會管理職能，處于相對強勢的地位。[2]因而，從公眾的角度分析評判警民關系現狀，才更具有客觀性和說服力。故此，從2002年起，杭州市公安局定期開展公安民意調查，主要涉及公民安全感、公安工作滿意度、公安形象認可度等指標。這些調查數據總體趨穩、穩中有變，能夠反應出一些規律性問題，對杭州市各級公安機關尤其是基層派出所針對性地改進公安工作、建立和諧警民關系具有重要的參考價值和導向作用。為保證研究中數據的時效性、可靠性、易得性以及代表性，本文選取可獲得的、最新的杭州市大樣本數據。此數據于2018年發布，是杭州市公安局委托第三方單位通過電話隨機抽樣的方式，對全市民眾的人身安全感和公安隊伍滿意度進行調查得到的大樣本數據，具有較強的時空代表性。

從調查數據看，公眾對于警民關系的評價結果貶褒不一，總體呈現向好態勢。從搜集的數據看，公眾在以下三個方面的評價能夠最直接地反映警民關系狀況。

(一)公眾安全感和滿意度

公眾安全感是反映公安工作的晴雨表，滿意度以安全感為基礎，反映了公眾對警察工作的認可程度，二者是公安機關公信力的重要指標。通過調查發現，公眾對杭州市社會安全形勢持樂觀態度，公眾安全感和滿意度數值較穩定，一直保持在90%以上。2017年，杭州市民安全感98.94%，較2016年(98.26%)有所上升；全市刑事、治安滿意度96.81%，為歷史最高；②公眾對公安隊伍滿意度為88.44%，較2016年(83.84%)亦有所上升，但明顯不及刑事、治安滿意度。可見，公眾對公安工作的評價并非只是基于工作結果，工作的過程、手段和態度等同樣影響著公眾對警察的評價。調查發現，市民對“交通安全”“公共秩序混亂”的擔憂超過往昔；嚴重暴力事件、侵擾公民隱私事件以及與公眾生活緊密相關、涉案面廣的案件，如手機、電動車偷盜案件，最能影響民眾安全感以及公眾對公安工作的滿意水平，應當引起公安機關對此三類案件的重視，加強對重點案件的打擊防范和專項整治。

(二)公安形象認可度

公安民警的內外在形象是影響警民關系的重要因素之一，和諧的警民關系有賴于良好的警察形象。但2017年的調研數據顯示，“民警服務質量不高”依舊是影響群眾對公安隊伍滿意評價的最主要因素，比率為18.59%，其中公眾不滿意之處主要表現在兩個方面：一是“服務態度不好”(占10.69%)。有公眾認為部分窗口單位民警的服務觀念淡化，面對群眾時態度不友善、語氣傲慢、語言粗鄙，甚至存在違法違紀現象；二是“公安自身建設不足”(占6.97%)。部分民眾認為警察辦事效率較低，違規執法，甚至存在較嚴重的濫用職權現象和執法違法行為，對不同案件區別對待，關心“自身政績”忽視群眾利益。此外，僅有少部分群眾認為警察能夠體恤民情、防腐拒賄、清正廉潔。這雖然與“人情社會風氣”的大環境密切相關，但也反映了公眾對公安機關有更高期待，希望看到素質更高、效率更高、服務更好的警察形象。據此，可以發現，公安民警的言行舉止在很大程度上決定了公安民警的形象，加強與廣大人民群眾的良性溝通，增強公安民警的服務意識顯得尤為重要。

(三)社區民警滿意度

基層派出所是公安機關直面群眾的前沿陣地，而在派出所中，與老百姓聯系最為緊密的當屬社區民警。因此，公眾對社區民警的評價，最直接地影響和反映公安民警在公眾心中的地位，社區民警與公眾的親密程度也很大程度地反映了當地公安民警與人民群眾的關系。從調研數據來看，2017年市民選擇“便民服務不足”的比率較2016年(9.68%)有所增加。從實地走訪也發現了這類問題。首先，社區見警率較低，各派出所民警下社區主動服務群眾的職能未能有效發揮，各項工作制度和規范也沒能真正落到實處。其次，基層民警聯系轄區群眾的渠道還不夠暢通，警民溝通的載體還不夠完善，平臺建設仍處于偏低水平。

三、杭州市基層警民關系存在的主要問題及原因分析

(一)杭州市基層警民關系面臨的主要問題

1.公眾心理期待與實際感知不一致。一方面，公眾對警察的期待主要來源于警察自身的警務宣傳推廣以及社會媒體等第三方評價，公安機關強調的“有警必出、有難必幫”等模糊性口號，被公眾過分解讀，擴大適用范圍，致使公安機關耗費警力資源處理非警務問題，影響公安機關高質量完成警務工作，導致群眾對公安機關產生不滿，服務質量感知水平下降；另一方面，部分公安民警存在自身能力不足，素質較差，服務意識缺失和執法方式粗暴的問題，與民眾期待警察既是“包打一切”的英雄戰士，又是“溫柔體貼”的鄰家叔叔的完美形象大相徑庭，產生想象與感知的巨大落差，負面影響警民關系。

2.公眾社會印刻與警察實際不符合。社會印刻又稱“刻板印象”。社會心理學認為，刻板印象是人們對某類人或者事物形成的一種固定看法。[3]它存在一個顯著缺點，就是會使人在被給與有限材料的基礎上做出帶普遍性的結論，以偏概全，忽視個體差異，產生認知偏差，造成先入為主，妨礙對他人做出正確的評價。[4]社會刻板印象產生的途徑主要分為兩種：一種是直接接觸，通過接觸將某類人或事物的特征形象概括及固定；另一種是間接獲取，通過他人的敘述以及大眾媒體的描繪。自媒體時代，大眾媒體給我們刻畫了大量刻板印象，強烈影響著公眾的思想和行為。部分公眾曾受到過民警的不合理對待以及社會上負面涉警輿論的大肆傳播，會使得警察形象在公眾意識里留下負面的刻板印象，影響公眾感知，進而影響公眾對警察的評價，致使警民和諧關系大打折扣。從警察自身角度而言，前期在警察形象塑造、警務活動宣傳、涉警輿情處置等公共關系建設方面投入不足，導致公眾對公安工作不了解，雙方信息不對稱，對警察的負面刻板印象深刻，即便公安機關在后續工作中加大投入，短時間內也無法徹底消除公眾刻板印象，并且一旦公共關系處理不善，反而會加深公眾的刻板印象。最典型的例子當屬2009年“杭州飆車撞人事件”，由于杭州公安前期處置不當，杭州公安成為了輿論的焦點，一石激起千層浪，一時間網評如潮，公安機關的執法公信力一落千丈。[5]

3.過度去權意識與警察權威相沖突。一旦社會公眾的維權意識、法律意識和監督意識覺醒，他們往往會采取各種手段維護自身的權益，包括合法或自認為合法的權益。網絡時代自媒體的廣泛使用，使得公眾輿論監督警察執法越發便捷，甚至可以采取輿論動員、宣傳發動的方式抗衡警察執法。部分公眾只認為警察與自己之間是“服務與被服務”的關系，卻選擇性忽略“執法與被執法”的關系，對警察敬畏感明顯下降，權利意識和責任意識失衡，片面追求有利于自身的理想化結果，當公安機關及人民警察難以達到其不合理的期望時，就傾向于對警察產生負面評價，更有甚者挑戰執法權威。根據收集的資料顯示，杭州市基層派出所每月都會有多起妨礙執行職務案件發生，其中以辱罵、推搡甚至毆打警察的形式居多，嚴重損害警察權威，破壞警民關系；更有甚者可能會將矛頭直指警察，妨礙其執行職務，增加問題的處置難度，引發信訪、襲警甚至群體性事件等問題。例如：2014年在杭州市中泰派出所轄區內，因市政建設規劃將垃圾焚燒廠選址于此，引發了民眾與執法民警間的不當沖突。

(二)杭州市基層警民關系存在問題的原因分析

由于警民關系存在不對稱性，因此，筆者將警察、公眾作為警民關系中的主、客體，再輔以社會環境因素來理性分析當下警民關系存在問題的原因。

1.主體因素。

第一，警力配備不足，管理職能泛化。一方面，社會形勢日益復雜，公安機關身兼數職、身負重任，警力配備嚴重不足，日益艱巨而復雜的公安工作難以為繼。如江干區公安分局近年來嚴格推行警力下沉基層舉措，但民警基數小，警民萬人比依然低于預期。即便規定實有人口達萬人以上的社區要求配備“一區雙警”，江干區部分社區仍難達標，警力供給遠小于社會需求。另一方面，隨著城鎮化進程的加快，社會結構變遷與重組，社會矛盾凸顯。警察職責、工作性質、任務使該群體處于維持社會運轉第一線，部分群眾無形中可能會將對社會和政府的不滿情緒轉嫁到“替罪羊”之警察身上。當然，從機關自身角度來講，某些地方官員官僚作風盛行，將警察當作政府的“親衛隊”而非人民的“保護神”，濫用公安機關這把“劍”讓其從事大量的非警務活動，造成警民對立甚至惡化。

第二，基層民警素質受限，風險管控能力有待提升。公安民警是公安形象的代言人，其言行舉止皆影響著民眾對警察的評價。一方面，雖歷經多年轉變發展，但仍有部分警察受到傳統執法思維影響，服務意識較差，因不擅長群眾工作而常以管理者自居，態度蠻橫，缺乏管理和溝通的藝術，不善于化解矛盾，甚至存在濫用職權、胡亂作為等違法違紀現象，負面影響警民和諧；另一方面，現代科技在提高警察管控水平的同時也帶來了新的挑戰，高科技術手段被犯罪分子所掌握，新型網絡、高科技犯罪致使公安機關偵破犯罪案件的難度增加，破案效率下降，群眾安全感降低，引發群眾的不滿。[6]

第三，基層所隊警媒合作意識欠缺，輿論應對能力較弱。部分警察認為公安宣傳工作無關緊要，未能從長遠和大局的角度審視公共輿論應對問題，不能合理利用網絡、新媒體進行普法宣傳和輿論引導，對曝光的負面警情不重視、不處置、聽之任之，失去輿情控制的主動權。一些無良媒體為提高關注度和影響力，熱衷于對警察負面形象的報道，甚至采取或夸大、捏造事實，或斷章取義扭曲事實的方式，沖擊警察形象，使得民眾帶著先入為主的負面態度去評價警察的行為，這也在一定程度上惡化了警民關系。

2.客體因素。

第一，社會公眾期望過高。社會公眾對警察的期望越來越高，希望警察既是維護穩定、保障和諧的安全衛士，又是化解矛盾、調處糾紛的工作能手。這種期待實際基于群眾的生活經驗和主觀判斷，與實際警察的角色定位并不能完全契合。[7]部分群眾對公安職責及范圍認知不準，對警察產生不切實際的預期，如果警察不能達到他們的預期值，就易于滋生懷疑和失望的情緒，對警察抱有成見和抵觸情緒。公眾雖對“為人民服務”的公安工作的宗旨有模糊認識，但對于警察的職責權限缺乏足夠了解，因而容易產生過高期望。

第二，群眾法制觀念有待提高。伴隨時代發展腳步，公民維權意識也普遍增強，但部分群眾尤其是城郊、農村地區群眾法律意識、法制觀念沒有及時跟進，警民溝通不暢，致使公安機關常規警務活動都會被曲解，抑或引起公眾不滿和變相抵抗。比如公安機關依法行使治安管理權、交通管制權以及刑事強制權等合法權力時，執法當事人對法律認識有偏差，可能會誤以為是執法人員故意刁難、徇私舞弊，對抗警察的正當執法行為，警民和諧關系進一步遭受重創。

3.社會環境因素。

第一，社會價值觀扭曲傷害基層警民關系。2008年全球金融危機，發達國家遭受重創，而我國迎來了間隙中的一縷陽光，直接推動改革開放向縱深發展，而民眾價值觀、思想認識未能與經濟同步騰飛，在趨向多元化的同時，也引發了拜金主義、享樂主義以及利己主義等不良社會價值觀的井噴式擴散。群眾自覺維護社會治安的積極性下降，“自掃門前雪”心理凸顯，普遍存在“多一事不如少一事”的消極心理，警察執法時不僅不自覺協助，還聚眾觀望、起哄鬧事。部分群眾存在“嚴以律警，寬以待己”的傾向，強烈要求公安民警嚴格公正執法，可一旦涉及到自己或者親人、朋友，就傾向于持相反的態度，使得公安機關為改善警民關系的努力付諸流水。

第二，涉警負面新聞炒作沖擊基層警民關系。截止2018年12月底，我國網民規模達8.29億，手機網民規模達到8.17億。③身處信息時代，網絡已然成為公眾獲取重要信息的主要渠道之一，影響著百姓的思想、行為以及生活、工作的方方面面。由于職業特殊性，公安機關及人民警察難免成為輿情關注焦點。部分新聞媒體為吸引讀者，以偏蓋全、扭曲事實現象屢見不鮮，個別不良媒體甚至斷章取義、惡意造謠，致使信息真偽難辨。負面涉警信息得到廣泛傳播，嚴重影響了公安機關和人民警察的社會形象。即便公安機關在事后及時澄清，警民信任指數也必然受到影響，而警民信任的修復又是一個極其費力且緩慢的過程。

四、杭州市構建和諧警民關系的基層實踐案例剖析

(一)杭州市基層所隊構建和諧警民關系成功案例

考慮到樣本的代表性，調研團隊選取杭州市余杭區作為實地調研開展區域。原因在于，2018年杭州市余杭區人口總數近300萬人，其中超一半為流動人口，管控難度高；2018年余杭區接處警近百萬次，有效警情40多萬次，日均處警量高達150-200余次，日常工作量大；然而余杭區正式民警不足900人，輔警不足5500人，警民比例低至萬分之三，基層所隊承受著巨大的壓力，在這種情況下，余杭區各基層所隊以新時代“楓橋經驗”為導引，綜合考量本地區實際情況，積極探索了大量先進的基層社會治理新模式，譜寫警民關系新篇章，因此，對該地區開展實地調研具有重要的實踐價值。

新時代背景下，作為平安杭州建設的主力軍，余杭區公安分局所轄18個基層派出所積極探索基層社會治理新模式，涌現出徑山鎮“安小徑”警民服務站、塘棲鎮“五型”警務室、星橋街道未來社區警務新模式等一大批先進做法和經驗。在此，筆者將典型案例作簡要描述，以點帶面，試圖探索基層派出所構建和諧警民關系的最佳路徑。

1.徑山派出所以“安小徑”警民服務站為牽引，積極打造“楓橋式”社會管理服務新模式。2018年至今，徑山派出所以徑山鎮小古城村為試點，通過打造“安小徑”警民服務站線上線下平臺，拓展、下沉矛盾糾紛收集化解渠道，整合優化信息收集、宣傳教育、基礎管理、“最多跑一次”服務等功能，積極打造社會管理服務新模式，構建良好警民關系，并初見成效。“安小徑”警民服務站運行以來，累計共采集人、事、物等基礎信息5300余條，對接服務代跑代辦業務265人次，接受群眾求助5起，接受各類社會咨詢70余人次，調解各類糾紛13起，受到人民網、中新網、浙江衛視等各級媒體的爭相報道。

徑山派出所的成功經驗主要在于：第一，繼承發揚傳統優勢，貼近實際服務群眾。徑山派出所以實際行動踐行了“有事好商量，眾人的事情由眾人商量。”④第二，創新建設“一站三點”，借勢借力豐富內涵。將小古城村現有村級調解體系向下延伸層級，增加一級調解機構，同時拓展信息收集的“毛細血管”，整合服務功能。它以站為圓心，延伸多元化服務；以家為站，提供全天候服務；豐富站點內涵，優化管理服務。第三，優化完善線上平臺，辦事一次都不跑。“安小徑”開發了“小古城眾議亭”微信公眾號，進一步創新管理服務手段，實現了調解申請一次都不跑，房東及租客履責一次都不跑，各類咨詢一次都不跑，參與村務建設一次都不跑。

2.塘棲派出所打造“五型”警務室，有力提升新時代群眾工作能力與水平。塘棲派出所緊緊圍繞群眾工作這一新時代“楓橋經驗”的重要內涵，牢牢抓住警務室這一警務工作延伸陣地，以打造“學習型、服務型、實干型、智慧型、創新型”的“五型”警務室為牽引，堅持以人為本，優化警民關系，實現警務工作和群防群治無縫對接，有效確保了轄區社會和諧穩定，被浙江省公安廳評為“楓橋式”基層所隊。

塘棲派出所的成功經驗主要在于：第一，從實際出發，學有所用，貼群眾之需。一方面強化業務性學習，提內功；另一方面強化針對性學習，知民需。第二，從需求出發，“三化”服務，暖群眾之心。“三化”具體為：代跑服務集約化、上門服務日常化、志愿服務共享化。第三，從問題出發，突出實干，解群眾之難。一是重“敢為”，強化矛盾糾紛化解；二是重“善為”，實行綜合網格警長制；三是重“巧為”，發動群眾共建共治。第四，從實戰出發，指揮創新，增群眾之益。一方面打造線上平臺，實現便民利民；另一方面推廣線下設施，實現惠民益民。

3.智慧融合，共享平安，星橋派出所探索未來社區警務新模型。人際直接交往往往產生矛盾，智慧警務模式則有效避免了這一點，且增加了民眾的便利，間接助力和諧警民關系構建。星橋派出所集成運用互聯網、物聯網、人工智能、大數據等現代科技手段，抓住“城市大腦”建設的有利時機，以湯家社區錦繡二期為試點，積極開展了“5+N”(即圍繞五大功能，建設推廣N個智能前端設備)的智慧安防小區建設實踐活動，努力探索未來社區警務新模型。通過智慧安防小區的試點實踐，全面提升了社會治安的預警、預測、預控水平，進一步鞏固了基層基礎工作，有效破解了回遷安置小區治安管防難的問題。據統計，小區流動人口登記率、準確率始終保持在98%以上，案件報警數從2017年的17起下降至2018年年底的2起，其中火災和入室侵財型案件“零”發生。同時，接受智能用電、智能用水、智能煙感、智能充電等預警信息379條，及時排除各類安全隱患411處、事故苗頭7件次。通過“一鍵搜索”為走失兒童、老人提供實時查找服務13件，極大提升了廣大居民對小區的安全感和滿意度，為警民關系的新模式提供了樣板。

星橋派出所的成功經驗在于：第一，守住大門，實現出入留痕。第二，全程記錄，實現軌跡可溯。第三，盯牢痛點，實現智慧消防。第四，精準信息，實現智能管理。第五，平臺融合，實現數據匯聚。

(二)杭州市全城實現警調銜接機制完備建設

在基層日常警務工作中，調處各種各樣的矛盾糾紛占據了民警大部分時間，且很多民間糾紛的調處實際上并不屬于警察的本職工作，也非警察所擅長，不僅占用了本就有限的警力，還會影響警察的工作熱情。在轉型期警力不足以及創新基層社會治理的背景下，浙江省首創了“警調銜接”機制。“警調銜接”是指公安機關在現場處置或受理由民間糾紛引起的案件后,經雙方當事人同意,將非警務類民間糾紛以及適用治安調解或刑事和解的民事責任事項移送、委托人民調解組織先行調解,實現公安機關行政調解與人民調解相互銜接的一項矛盾糾紛調處工作機制。⑤

杭州公安機關自2010年起就開始推行“警民聯調”工作，并于2013年在浙江省司法廳、浙江省公安廳的指導下進一步建設“警調銜接”機制。在機制建設與運行過程中，杭州市不僅乘勢打造了如江干區九堡鎮“和事佬”等典型品牌，還積累了豐富的實踐經驗。

1.統籌領導。為了統籌全局、監督“警調銜接”機制建設，杭州市成立了“警調銜接”機制建設領導小組，下設辦公室，主要工作是負責統籌指導和協調“警調銜接”機制建設的日常工作。杭州市各區參照市級模式成立相應領導小組，且各派出所、司法所分別確定了具體的聯系人，通過定期的會商協商，共同協作以解決工作中遇到的問題。⑥

2.配套保障。第一，場所保障方面。駐公安派出所人民調解工作室在杭州市全面建立，且擁有良好的軟硬件設施，為調解工作的順利開展提供了首要的場所保障。全市駐所人民調解工作室統一規范名稱標識為“xx鄉鎮(街道)人民調解委員會駐xx公安派出所工作室”，并統一上墻掛牌。第二，人員保障方面。合適、專業的人員配備是工作機制順利運轉的必要條件，“警調銜接”機制要發揮作用，最終還需由人來實施。駐所人民調解工作室的人民調解員有專職和兼職兩種形式，專職為主、兼職為輔。在人員配備數量上，根據派出所的日均警情數來配備調解員：派出所日均接處警15起以上的，則配備2名以上的專職人民調解員。在人員配備資格上，人民調解員必須經過司法行政機關培訓，且通過考核，取得相應資格后才能上崗。第三，經費保障方面。有了人力和物力的保障，還需一定的財力支持。在杭州市黨委和政府的大力支持下，駐所人民調解工作室的工作經費和專職人民調解員的工資由財政解決并納入年度預算。同時，根據杭州市“以獎代補”的政策規定，將“警調銜接”機制納入“以獎代補”的范圍。在有力的經費保障下，調解員的工作積極性很高。

3.規范運作。在健全制度的基礎上，規范化的運作有利于提高工作的效率和水平，避免因無章可循而導致混亂。駐所人民調解工作室不僅建立了完善的日常管理制度，還制定了詳細、操作性強的工作流程，且根據工作內容明確了調解員的職權和職責。如在調解案卷的管理工作上，規范了受理、移送、調查、結案、反饋等環節的記錄以及材料傳遞、歸檔等工作，大大提升了“警調銜接”機制的運行水平。

“警調銜接”機制不僅能將基層本就匱乏的警力從大量的矛盾糾紛調處工作中置換出來，還能使群眾的矛盾糾紛在專業調解組織的調解下得到高效的解決，最大限度做到把矛盾化解在源頭，把風險管控至最低。這對提升基層社會治理能力，共建平安杭州具有十分重要的意義，是新時代“楓橋經驗”的發展與創新。

五、基層派出所構建和諧警民關系的路徑選擇

通過剖析杭州警民關系存在的問題，結合杭州地區先進的警務模式，筆者認為，基層派出所可以通過以下幾種途徑構建互生互助的和諧警民關系。

(一)優化工作機制，限定民警職能

破除“警察萬能論”，重視機制創新，突破工作桎梏。主要舉措：(1)優化群眾工作機制，建立主動警務機制，拓寬警民溝通渠道，消除警民雙向信息不對稱，降低公眾心理預期，增進警民互信。(2)通過法制宣傳教育進一步讓群眾認識到警察服務職責范圍，努力讓基層派出所從非警務活動中淡化出來。(3)引導公民形成互利共贏的警民合作理念，增強公民對公安機關職能、職權等方面的了解，鼓勵公民參與社會治理工作，構建綜合治理體系為基層派出所減負。

(二)提升民警素質，轉變工作作風

理念導引著行動的方向，公安機關應該始終牢固樹立宗旨意識，轉變警務理念，練就過硬本領，切實服務好老百姓。主要舉措：(1)樹立“警察核心價值觀”意識，強化執法為民思想，轉變日常工作作風，通過實際行動提升警察在公眾心目中的地位和形象，贏得公眾認可，構建互生互助的和諧警民關系。(2)提升自身素質，克服不良溝通習慣，做到懂方針政策、懂法律規范、懂業務知識、懂人情世故，要敢說、能說、會說，讓群眾滿意。

(三)規范隊伍建設，加強執法監督

公安機關要認清隊伍現狀，加強隊伍建設，提升隊伍素質。主要舉措：(1)增強派出所民警的“四個意識”，加強隊伍職業教育培訓，提升警察專業服務能力，在特定地區成立水上救生隊、山體搜救隊等專職警察隊伍，有針對性處理突發警情。(2)加強協輔警等編外人員的統籌管理，以杭州市南苑派出所為例，正式民警與協輔警的比例為1:5，眾多協輔警對于維護社會治安穩定工作起到了非常大的作用，應當完善協輔警等編外人員隊伍管理的正規化、規范化。(3)縱向延展社區警務戰略，讓警力切實下沉到社區一線，提升見警率和群眾服務水平。(4)構建全方位公安監督體制，構建包括紀檢組、督察部門與人民群眾在內的多位一體的監督機制。

(四)重視形象宣傳，增進警民溝通

公安機關要想促進和諧警民關系建設，就必須要站在宣傳的制高點，掌握網絡話語權。[8]主要舉措：(1)打造高素質的公安宣傳隊伍，加大民警在輿情處置、媒體溝通和塑造警察良好形象等方面的培訓力度，提升公安宣傳隊伍素質。(2)充分利用互聯網，積極和媒體合作，借助新媒體進行宣傳，建設和完善”兩微一端”自有宣傳平臺，積極開展與網民的交流互動，努力提升依托網絡為民服務的實效，努力推動網上警務質的飛躍，努力確保網上網下無縫對接。(3)緊抓輿論熱點和隊伍亮點，開展效應宣傳，塑造警察良好形象，構建和諧警民關系。

注釋：

①《習近平在全國公安工作會議上強調 堅持政治建警改革強警科技興警從嚴治警 履行好黨和人民賦予的新時代職責使命》，《人民日報》2019年5月9日第1版。

②林琳、傅宏波：《2017年杭州市民安全感、滿意度歷史最高》，《都市快報》2018年2月12日第A15版。

③中國互聯網絡信息中心(CNNIC)在京發布第43次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，中國網信網，http://www.cac.gov.cn/2019-02/28/c_1124175686.htm。最后訪問日期：2019年5月16日。

④習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨笫十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年10月第1版，第37-38頁。

⑤詳見《浙江省司法廳浙江省公安廳關于進一步推進“警調銜接”機制建設的意見》(浙司〔2013〕127號)，浙江省司法廳、浙江省公安廳關于印發《浙江省“警調銜接”機制操作規程(試行)》的通知(浙司〔2015〕25號)。

⑥詳見《杭州市公安局、司法局關于進一步深化我市“警調銜接”機制的意見》(杭公戶[2015]29號)。