警察協助的產生與發展考

鄭 琳

(清華大學，北京100083)

黨的十九屆四中全會提出，要構建職責明確、依法行政的政府治理體系。要以推進國家機構職能優化協同高效為著力點，優化行政決策、行政執行、行政組織、行政監督體制。健全部門協調配合機制，防止政出多門、政策效應相互抵消。①完善警察協助(本文主要是指警察機關協助其他行政機關執法)，構建執法共同體就是其中重要的課題。然而，筆者梳理警察協助研究的相關文獻發現，已有的研究多是從概念、特征、問題、解決方案等角度去探討，[1]而鮮有從警察史的角度去解讀和分析。筆者認為，缺乏歷史縱深視角的研究，就無法摸清警察協助發展的一般規律，也無法為方案建構提供更具有說服力的論證。因此，本文著重從歷史的角度去考察警察協助發展的歷程，以是否利用強制力協助，作為區分一般警察協助和特殊警察協助的劃分標準。通過探索警察協助的發展規律，不斷規范和健全警察協助機制，推動實現政府治理的現代化。

一、 從晚清到民國：孕育、產生與發展

(一)晚清時期：警察協助未見雛形

警察自誕生之初，作為國家強制力的行使，與國家行政就存在著不可分割的關系。凡是國家行政所涉及的領域，必然可見警察權的身影，尤其是在動蕩、顛沛的歲月，為了維護國家政權的穩定，警察必然肩負著國家行政命令的執行和保障。因此，在晚清，警政司下設行政科，掌管關于警衛、保安、風俗、交通及一切行政警察事項。此后，清廷設立民政部，部下設警政司，掌管行政警察、高等警察等事項。行政警察勤務包括“風俗警察”“消防”“營業稽核”“對待外國人之警察”等事項；高等警察勤務更是包括“非常保安”“新聞雜志及各種圖書出版檢查”“集會結社”“兇器及其余危險物品檢查”等事項。[2]

與當今的警察事權相比，晚清時期警察權的觸角延伸的領域要更為廣泛，有管控必有警察，風俗、營業等現在由民政、工商等承擔的行政職權，在晚清時期都由警察機關行使。警察機關承擔了諸多現在看來本由其他行政部門承擔的事權，主要原因是晚清政府處于向西方學習建立現代政府的過程中，行政部門的建立與運轉并不是很成熟，作為國家強制力的警察機關出于管控國家行政的需要必然“逾界”，這就導致了警察權的廣泛覆蓋，警察機關包攬了現時其他行政機關的職能。

究其根本，差異關乎晚清與當下對于警察權性質的界定有所不同。晚清時期對于警察權的定性，涉及內政意義上的國家統治權、國家防衛權，并且壟斷所有的行政強制權，同時還有一般意義上的監督管理權。故籠而統之以警察權涵蓋所有的內政防衛秩序維護與行政管理。[3]

(二)北洋政府時期：一般警察協助嶄露頭角

一般警察協助，最早發生于“礦業警察”與“普通警察”之間。為了共同對付礦工，維護礦區治安，《礦業警察組織條例》規定，“礦業警察官署與普通警察官署平時應互相聯絡”。普通警察在礦區執行任務或進行調查，礦業警察應當盡力協助，提供情況。如果礦工或礦業公司在礦區外發生了問題，礦業警察官署應通知普通警察官署處理；如遇特殊情況，普通警察官署單獨處理“力有未逮”，可以請求礦業警察官署協助，這時礦業警察官署“應即援應”；若事機緊迫，普通官署得進行處理，同時迅速通知礦業警察官署。[4]

從北洋政府時期的《礦業警察組織條例》可以看出，礦業警察機關與普通警察機關之間的協助配合開始建立并趨向成熟，對屬地管轄、異地協助、特殊情況和緊急情況下的協助方式都予以了規定，對規范當今警察機關之間的相互協助義務仍有借鑒意義。可以說，在北洋政府時期，雖然警察機關協助其他行政機關行使職權還未真正意義上確立，但是警察機關之間的一般協助義務已經頗具示范意義。

(三)民國政府時期：協助形態多樣化

民國政府時期，警察除了專政職能這一核心職能外，還承擔了人口管理、交通管理、消防管理、衛生管理、市容管理、外事管理等廣泛的社會服務職能，警察職能更為全面。[5]

特殊警察協助曲折綻放。民國時期，特殊警察協助主要發生在警察機關與衛生機關之間。雖然這一時期，各地的衛生局相繼成立，法規也曾一度廢除警察掌理衛生事務的職責，但由于市、縣衛生局的實施條件不具備，有關公共衛生及食品安全方面的巡查與取締等事項亦常需警察機關協助，因此警政與衛生并未能完全分離。由于警察協助衛生事務仍有客觀需要，之后法規還明確規定，各級警察機關行政科有兼管衛生事務之責。直到抗戰結束后，亦是如此。因此，事實上衛生事務已經由警察來管理。不過，作為一個警種的專職衛生警察已不復存在，警察服裝中亦不再有衛生警察的警種標識。

從廢除到事實上參與管理，再到兼管和協助。從衛生警察的演變即可窺探出警察的特殊協助義務正是一個從完全掌控到逐漸退居幕后協助的過程，當然這樣的過程有反復，并非是一帆風順的。有學者稱之為“脫警化”，但筆者從行政法上解讀認為，這更加是一個內務行政不斷分工、行政不斷分權的過程。不過，無論警察權如何行使，協助的形態和方式怎么變化，目的都在于保障人民的利益、生活的安定，促進國家的安全福利。[6]

一般警察協助茁壯成長。如1932年頒布的《國有鐵路警察與沿線駐軍及地方警團聯絡互助辦法》第一條就規定，凡國有鐵路警察與沿線駐軍及地方警察團應不分畛域，切實聯絡，互相協助。[7]但是具體而言，一般警察的目的在保持公安，防止一般危害，而特殊警察的目的在于充實特殊行政之作用，充分發揮各種助長行政之作用的效力，附隨于各種積極的特殊行政，包括森林警察、漁業警察、水上警察、農業警察、勞動警察、鐵業警察、交通警察、衛生警察。[8]這里的特殊警察所從事的活動，即是我們所研究的警察協助最初的模型。甚至有學者進一步細分，衛生警察可分為防疫警察、醫藥警察、保健警察；交通警察可分為道路警察、車馬警察、水上警察、航海警察、航空警察、旅行業警察、移民警察；實業警察可分為工業警察、商業警察、農業警察、畜牧警察、森林警察、礦業警察、漁業警察。[9]由此可以看出，警察權基本涵蓋國家行政的方方面面，但與晚清、北洋政府時期不同的是，此時警察機關之外的其他內務行政部門已經相對獨立且能運轉，警察機關并非早期的完全掌控、親力親為模式，警察機關之間的一般協助義務色彩已經愈發明顯。如1931年工務局頒布的《規定取締建筑辦法》就要求警察協助辦理。理由是雖然工務局是取締建筑事項的主管機關，但是建筑事項與治安消防事項聯系密切，所以警察應當協助取締。[10]

異化警察協助浮出水面。在民國時期，警察工作壓力就已經很大，承擔了許多職責之外的工作，警力常常不夠分配。[11]省市政府以及其他駐省機關的諸多事務都要警察局協助，大至派警彈壓，小至散發傳單，事無巨細，警察局成了許多機關辦理繁雜瑣事的跟班。[12]此外，首都警察廳協助南京市政府財政局押追房捐事件，還引發了行政訴訟。[13]由此可見，警察協助被濫用，特別是從事非警務活動，成為基層政府和其他行政機關的工具，在民國時期就已經顯現。

二、建國至改革開放前：分化過程減緩

(一)協助“政治化”：保衛高于一切

新中國成立后，百廢待興，警察機關概莫能外。根據第一屆全國政治協商會議的決定和《共同綱領》的規定，中央人民政府開始在軍委公安部的基礎上組建政府公安機構。[14]由此可以看出，我國的公安機關脫胎于軍事機關，建國初期，更多的是承擔保衛黨的政權的功能。

通過公安部的設置亦可窺見一斑，公安部首先設置一廳六局，即辦公廳和政治保衛局、經濟保衛局、邊防保衛局、武裝保衛局、治安行政局、人事局，不久又設立警衛局。[15]在其它行政機關，鐵道系統先設立公安機構，交通、民航系統先建立保衛組織，之后交通、林業、民航的公安機構也建立了起來。[16]從公安部的“政治保衛”“經濟保衛”，再到鐵路、交通、林業、民航的公安機構建立，通過醒目的“保衛”字眼和重要行政部門公安機構的設置，我們就可以看出，建國初期的警察機關對于其他行政機關的保衛職能要高于協助職能，畢竟在特殊的歷史時期，新生政權還未完全穩定的境況下，國家行政的安全穩定運行，必須要依賴警察機關的保衛。正如學者所言，這一時期警察已經“泛政治化”，警察的目的已經擴展至管理國家以及維持統治的方方面面。[17]因此，警察協助的分化在這一時期有所減緩。

(二)直接規定協助其他公共部門執法的法律義務鳳毛麟角

在法規制度方面，新中國并沒有沿襲中華民國的法律傳統，而是探索建設新的法律體系。雖然警察一直承擔著治安管理的重要職責，但這個時期涉及警察機關職權的立法，譬如當時的《治安管理處罰條例》《勞動改造條例》《戶口登記條例》等都未直接規定警察協助其他公共部門執法的法律義務。筆者唯一檢索到的是當時頒布的《消防監督條例》，其第二條規定消防監督工作由各級公安機關實施。國防部及其所屬單位，林業部門的森林，交通運輸部門的火車、飛機、船舶以及礦井地下的消防監督工作，由這些主管部門負責，公安機關予以協助。由此可見，立法規定了警察機關在消防監督工作領域有協助義務。當然在那個特殊的時期，立法本身就很稀少，涉及警察的立法本身就屈指可數，直接規定警察協助其他公共部門執法的法律義務的更是鳳毛麟角了。即便如此，筆者仍然認為，在保衛義務更為突出的年代，警察機關的協助義務也增添了保衛色彩，因為國防、林業、交通運輸和礦井都是事關國家安全穩定的重要部門領域。

三、社會轉型時期：法治化與分化進程加快

(一)改革開放前期:1978年至1999年

兩類警察協助比翼齊飛。20世紀80年代至90年代，出現了立法的一波小高峰時期，在那個時代諸多法規制度中都可以尋覓到兩類警察協助義務的蹤跡。

在一般警察協助方面，法律層面的《消防法》規定了警察機關協助主管單位開展消防工作和協助有關單位開展消防宣傳教育的義務；《審計法》規定了警察機關協助審計機關履行審計監督職責的義務；《行政監察法》規定了警察機關協助行政監察機關辦理行政違紀案件的義務。行政法規層面的《旅館業治安管理辦法》規定了警察機關協助工商部門處理旅館業未經登記、私自開業的義務。

在特殊警察協助方面，法律層面的《文物保護法》規定了警察協助文物部門保護文物現場的義務；《海關法》規定了警察機關協助海關執法的義務；《軍事設施保護法》規定了警察機關協助軍事機關維護軍事禁區、管理區治安秩序的義務；《傳染病防治法》規定了警察機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施的義務；行政法規層面的《稅收征收管理暫行條例》規定了警察機關協助稅務機關執行稅收稽查義務；《道路交通事故處理辦法》規定了警察機關協助醫療單位、殯葬服務單位收回搶救治療費用和尸體存放費用的義務。

通過對上述時期法規層面對兩類警察協助義務的簡單梳理可以看出，警察機關的協助義務涵蓋海關、稅務、工商、文物、軍事、消防、醫療、監察、交通、治安等方面，警察機關的協助義務可謂是爭奇斗艷。

警察機關內部變革，兩類協助義務動態變化。在組織結構層面，20世紀80年代警察機關承擔的職能有增有減，增加的職能是在1986年，成建制地接受了交通監理職能；減少的職能包括將國家安全方面的職能在1983年移交給國家安全部門，將勞動改造、勞動教養職能在1983年移交給司法行政部門。[18]隨著職能的增減，警察機關的協助義務也在發生著動態的變化，譬如成建制地接受交通監理職能，這意味由原來單一的協助交通行政部門義務向更高水平的合作、協助義務轉變。而將國家安全方面的職能移交給國家安全部門，警察機關在國家安全領域的工作也由主管負責更多地轉化為協助機關的工作。同樣是1983年，在內設機構方面，公安部還設立了計算機管理和監察局，以應對計算機對社會生活帶來的巨大影響。[19]這意味著公安機關在信息、數據方面將為其他行政機關帶來更多的技術協助。

在20世紀90年代，警察機關建立了巡邏體制、指揮中心。巡邏體制的建立，其實是警察協助義務由規范邁向實踐最淋漓盡致的體現。比如各地出臺的人民警察巡察規定，反映了警務協助在巡邏過程中的必要性。②此外，110指揮中心的建立，應當說建立了統一的協助平臺，在有效實施不同地域、不同警種之間內部協助義務的同時，也方便了向其他行政機關提供警察協助。值得注意的是在1998年，公安部成立了禁毒局，針對教育行政部門、學校之間的禁毒宣傳等服務性協助也應運而生。

協助異化涌現，非警務活動協助突出。改革開放前期，公安民警參與鄉鎮政府征收公糧、提留以及執行計劃生育政策的現象非常普遍。背后的動因除了政治責任外，也在于警察機構需要通過參與地方執法活動從而獲得必要的經濟開支。[20]一方面是分稅制國家政策的貫徹實施，另一方面是專業獨立公安隊伍建設的經濟保障。在此雙重壓力逼迫下，因法外執法造成的基層警民沖突事件也是層出不窮。警察協助脫離法治化軌道，成為政府執行經濟政策的工具。警察機關謀取經濟利益的手段，或許可以追溯到這個時期。當然造成這種狀況的原因是多方面的，分稅制國家政策與職業化警察隊伍的建設毫無疑問是正確的，只是在由上至下貫徹實施過程中，缺乏與之相配套的機制保障，基層政府與警察機關正好各取所需，造成了在實踐過程中非警務協助泛濫，由此引發的警民沖突等次生災害也頗為嚴峻。

但在20世紀90年代末開始，或許正是意識到鄉鎮政府和區政府動用警察權來執行各項基層政策的問題，地方公安管理體制(財政關系、領導關系)開始逐步“上收”，由上級公安機關對基層派出所實現業務領導與財政監管的統一。[21]

(二)改革開放中期：2000年至2010年

兩類協助義務在部門行政領域深化。一般警察協助領域，法律層面的《禁毒法》規定了警察機關協助教育行政部門、學校禁毒宣傳教育的義務；行政規章層面的《火災事故調查規定》規定了警察機關對火災事故調查部門的協助義務；《鐵路計算機信息系統安全保護辦法》規定了警察機關協助信息網絡安全監察機構的義務；《藥品類易制毒化學品管理辦法》規定了警察機關協助食品藥品監督管理部門核查的義務；《放射事故管理規定》規定了警察機關對衛生行政部門協助調查義務，等等。特殊警察協助領域，法律層面的《引渡法》規定了過境地的警察機關執行協助義務；行政法規層面的《重大動物疫情應急條例》規定了警察機關對重大動物疫情應急指揮部的協助執行義務；《突發公共衛生事件應急條例》規定了警察機關對衛生行政部門的強制執行協助義務；行政規章層面的《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》規定了警察機關對醫療機構的協助義務，等等。

通過對這個時期的警察協助規范可以看出，法律、行政法規立法減少，部門規章增多，部門行政之間協助的內容更加細化。以衛生行政為例，從改革開放初期法律層面的傳染病防治，再到行政法規層面的重大動物疫情、突發公共衛生事件，對于警察協助衛生行政都予以了規定，而且更為細化。甚至在規章層面，具體到藥品類易制毒化學品核查、放射事故調查、傳染性非典型肺炎防治等領域，也有警察協助義務的身影。此外，消防警察領域的火災事故調查協助、鐵路警察領域的信息網絡監察協助也反映出警察協助的分工進一步加深。

組織結構層面的大部制改革不斷推進，努力解決協助機制不暢通問題。2003年《中共中央進一步加強和改進公安工作的決定》和第二十次全國公安會議，提出要有效整合警力資源，調整機構設置，切實解決分工過細、職責交叉、警力分散問題。[22]隨后，公安部2006年下發《關于縣級公安機關機構設置的指導意見》，要求縣級公安機關對內設機構總數予以控制。警察機關內部之間分工過細，職責交叉，直接導致的問題就是協助機制不暢通，無論是對外協助還是對內協助，極易導致不同部門之間相互扯皮推諉，影響行政效率。此外，縣、市公安機關推行的110、119、122“三臺合一”，某種程度上也是通過整合資源，建立強有力的警務指揮部，打破協助機制不暢通的問題。

協助異化現象加劇。進入新千年后，隨著我國城市化進程的不斷加快，因征地拆遷而引發的流血沖突事件屢屢發生，而其中由于警察機關的加入，導致暴力升級繼而引發的群體性事件，更是讓警察機關成為了眾矢之的。甚至在地方政府的“威逼利誘”之下，警察機關不得不參與到征地拆遷中，扮演著“槍桿子”“刀把子”的角色。在有些地方人民警察幾乎同拆遷工作人員履行一樣的職責，直接參與到拆遷工作中，應當說這樣的警察協助已經遠遠脫離法治化軌道。

與此同時，隨著相對集中處罰權由試點向全國推廣，[23]“城管綜合執法”成為了新時期特有的名詞。然而城管在整治流動攤販、拆除違章建筑等執法過程中，往往可能會遭遇到小商小販、戶主的暴力抵抗。由于城管執法人員缺乏特殊的人身強制權，因此警察協助城管人員一起執法成為了工作的常態。這本無可厚非，然而在實踐層面卻出現了所謂的“城管警察”，導致警察職能與城管職能界限模糊，難以產生良好的執法效果。[24]警察協助城管執法在實踐層面背離法治，可以說是改革開放中期警察協助領域最突出的問題，當然這個問題現在還未得到有效解決。

(三)改革開放后期：2011年至今

在警察協助的法律規范層面，隨著治理形式的需要而變化發展。在一般協助領域，《反家庭暴力法》規定了警察機關應當協助民政部門做好受家暴侵害人員的安置工作，《國家情報法》規定了警察機關應當協助國家情報機構做好情報人員的安置工作。行政法規層面的《保守國家秘密法實施條例》規定了警察機關協助保密行政管理部門收繳非法獲取、持有的國家秘密載體。經修訂的《個人所得稅法》增加了警察機關應當協助提供給稅務機關納稅人的身份等信息的規定。行政規章層面的《國土資源行政處罰辦法》規定了警察協助國土部門調查取證。在特殊協助領域，法律層面的《精神衛生法》規定了警察機關可以協助醫療機構采取措施對患者實施住院治療。最具有代表性的就是《監察法》的出臺，規定了監察機關在進行搜查或采取留置措施時，可以根據工作需要提請警察機關配合，警察機關應當依法予以協助。

從法律規范層面關于警察協助的規定可以看出，當前主要就是服務于國家治理體系與現代化的需要，比較有代表性的就是在國家安全、監察領域的規定。此外，隨著信息技術的發展，警察機關的信息協助也顯得尤為重要，為稅務機關提供納稅人身份信息就成為了警察機關的法定協助義務。除此之外，隨著給付行政的進一步發展，警察機關也更多地承擔安置等服務性職能。

組織機構職能有增有減，處于動態變化之中。2012年黨的十八大召開，公安改革進入了新的階段。2013年公安部廢除了勞動教養制度，2014年中央決定把“境外在華非政府組織管理”職能由民政部劃歸公安部，以加強對境外在華非政府組織的管理。[25]2015年，《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案的出臺，標志著公安改革迎來了新的浪潮。特別是2018年《深化黨和國家機構改革方案》的出臺，公安機構出現了較大的變動。公安承擔防范和處理邪教工作職責；公安部的消防管理職責劃給了應急管理部；組建國家移民管理局，由公安部管理；公安的消防、邊防、警衛部隊全部進行改制。2019年，大部制改革繼續推進，多部門整合做強辦案部門，③還新成立食品藥品犯罪偵查局。

從公安部組織機構職能的動態增減可以看出，一方面承接的境外在華非政府組織的管理職能，承擔的防范和處理邪教工作的職能，國家移民管理的職能以及強化的食品藥品犯罪偵查的職能，主要都是應對新形勢下境外犯罪、邪教犯罪、食藥犯罪等突出的新型犯罪問題，警察職能確實有擴張的趨勢。另一方面，廢除的勞動教養職能，剝離的消防職能，以及脫部隊化的建制，則是為了依法行政，適應機構改革的需要。但不管是新承擔的職能，還是劃撥出去的職能，警察機關與原職能機關過渡期更應當發揮好協助、配合的機制，以保障有效地開展執法工作。

協助異化時有發生。一方面體現在新的領域，存在警察權被濫用的情形，如某些地區開展的“平墳搶棺”的喪葬改革活動中，就有警察卷入其中，成為當地政府推進地方政策的工具。另一方面，在高壓的問責態勢下警察機關懶政、不作為的現象較為明顯。特別是2011年公安部發布《公安機關黨風廉政建設和反腐敗工作意見》，要求“嚴禁公安民警參與‘征地拆遷’等非警務活動”。在遇到征地拆遷可能發生暴力糾紛時，一些地方的警察機關往往過于謹慎而拒絕出警，生怕承擔責任。然而，警察機關畢竟承擔著維護公共秩序的法定職責，當上述事態擴大、矛盾激化，產生危害社會秩序的情形時，警察機關就有介入與干預的必要。

四、規律與啟示：“脫警化”歷史演變與制度完善方向

(一)演進規律的小結

警察的協助義務在本質上就是伴隨內務行政不斷分化，形式意義上的警察權不斷清晰而不斷演變的過程。在這個過程中，一般警察協助義務與特殊警察協助義務耦合，促進請求機關目標的實現。從“警察國家”時代，以積極履行國家目的為任務，[26]警察幾乎干預內務行政的一切。[27]

我國從晚清到民國時期，各種明目的警察就是生動的寫照，警察在那個時期即是行政活動的某種方式和權力。[28]但不可否認的是，即使在那一時期，并非無警察協助義務可言，不同警察機關內部之間的一般協助或許是最早的形態。譬如上文提到的礦業警察與普通警察之間的協助甚至有明確的法律規定，而這些協助機制在現在看來都不過時。而警察機關與其他行政部門之間的關系，也開始從主導走向協助，在衛生行政領域尤其明顯，這也是特殊協助最早的體現。當然在從“主導走向協助”的過程中，不同行政部門之間發展的進度也是不相同的，這也與警察任務在國家任務中的定位不斷清晰明朗化有關。[29]從晚清到民國，屬于我國警察協助的產生、孕育和發展時期。

新中國的成立，由于鞏固黨和國家政權的需要，國家的公安部門是國家政權鎮壓反革命、確立社會秩序、捍衛國家安全的有力工具。警察的協助義務并沒有在原有的基礎上進一步分化，此時的警察機關承擔的保衛義務要高于協助義務。但在這個時期鐵路、交通、林業、民航等部門專門公安機關的成立，不得不說是警察協助的一種特別表現形式，當然保衛色彩要更濃重些。因此，在新中國成立到改革開放前，警察協助的分化過程有所減緩。

改革開放后，無論是組織結構層面還是法規層面，都發生著深刻的變革，警察協助的法治化和分化過程都在不斷加快。警察協助義務隨著警察職能的增減在組織結構層面的動態調整，在法規層面的協助義務如雨后春筍般地不斷發展，兩類警察協助比翼齊飛。但更值得注意的是異化警察協助的涌現。“以塊為主”的地方警政，由于在人、財、事等各方面對地方的依賴，地方警察權行使過程中極易受到地方黨委、政府的干涉影響，導致地方警察機關協助基層政府催繳稅款、征收公糧、執行計劃生育政策等非警務活動現象突出，警察協助已經偏離法治軌道，而非內務行政進一步的分工。[30]

進入21世紀以來，組織結構層面仍然在不斷調整，尤其是精簡機構、有效配置警力、加強指揮中心建設等做法，旨在建立通暢的協助機制。法規層面，兩類警察協助義務在部門行政領域的不斷深化聚焦，反映了其存在的必要性和價值。但同時新的異化協助問題又不斷浮出水面，在拆遷、拆違、整治流動攤販等過程中，非警務活動式的協助又有了新的“面貌”。

社會轉型后期，隨著治理形式的新需求，警察協助在法律層面與組織結構層面都有了新的變化和發展。盡管警察職能有所擴張，主要是為了打擊犯罪的需求，但總體而言，還是遵循“脫警化”的規律。[31]我國警察協助的發展，也應當遵循此規律，在深化行政分工的同時，不斷健全和發展警察協助機制。

(二)警察協助的改革進路

警察協助，在遵循“脫警化”規律的基礎上，結合黨的十九屆四中全會精神，應當在以下三個方面不斷完善制度設計。

1.提高警察協助的門檻。從構建執法共同體的角度出發，警察機關應當積極協助執法，這也是實現政府治理現代化的題中應有之義。不過，行政機關頻繁地濫用警察協助，也可能造成警力的浪費，使得警察機關荒廢主業。因此，警察協助要提高門檻，以重大急迫、不可遲延的危險發生為前提，這也是遵循“脫警化”規律的內在要求。正如學者所言：“只有當某種危害秩序的情形具有危急性，并且需要強制手段介入才能予以制止時，才應將這種職能賦予警察機關。”[32]這表明，警察協助應當以秩序行政的維護為限，聚焦于危險行政行為的防止。具體而言，如果在執法過程中當事人只是單純不配合而非采用暴力方式時，則一般不形成警察協助的前提。因為執法機關通過教育、勸誡的方式，一般能夠有效地化解糾紛和矛盾。只有發生非警力不能排除的暴力抗法的危險時，④警察方能介入與干預。[33]這也是特殊警察協助制度的應有之義。

2.增強警察協助的規范化。黨的十九屆四中全會報告中提到，嚴格規范公正文明執法，規范執法自由裁量權。在上位法規定的基礎上，警察機關應當通過制定并且運用裁量基準的方式，增強協助執法行為的規范化。裁量基準作為一種行政自制規范，能夠有效地防止裁量權的濫用與不當行使。[34]具體而言，裁量基準應當對出警的情形、程序、現場的處置和立案作出細致的規定，使得警察機關能夠裁量是否需要協助以及如何協助。有了裁量基準作為“擋箭牌”，還能夠有效避免基層政府的干預，減少非警務活動，防止警察協助的異化。在構建裁量基準之后，為了使之更具有操作性，筆者認為，下一步就是以指南、手冊的形式發給基層民警，[35]在實踐中積極使用，從而使得警察協助真正向規范化邁進。

3.健全警察協助的機制。“以推進國家機構職能優化協同高效為著力點，健全部門協調配合機制”，是黨的十九屆四中全會對于健全行政機制提出的基本要求。行政機關之間的職權分工總會存在交叉、重疊和模糊不清的情況。正如學者所言：“無論如何劃轉、切分，政府職能部門之間的權限交叉無法避免，需要各個機關之間加強協調和協助。”[36]更何況，諸多執法活動必須要多機關共同參與，非某一個機關所能單獨完成。因此，通過健全執法協助機制，能夠極大提升行政效能，完成治理任務。具體而言，行政機關之間可以通過聯合發文、簽訂行政協議、執法協作函、聯席會議等方式將協助執法的機制予以明確化。

注釋：

①《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過)。

②《徐州市人民警察巡察規定》(徐州市人民政府第13號令)。

③整合此前的宣傳局、辦公廳新聞中心，設立新聞宣傳局；科技信息化局則整合了此前的科技局和信息通信局；公安部督察審計局，則由此前的警務督察、審計部門整合而來；設立情報指揮中心，公安部建設“智慧大腦”。

④這里具體是指，當事人使用棍棒、刀具乃至自制槍支等管制器械進行暴力威脅，甚至暴力打砸、駕車沖撞的情形。由于一般行政機關的執法人員未經過專業訓練，也沒有配備專門的裝備，所以很難應對這種暴力抗拒執法的行為。