大數據時代政府治理成本控制初探

王遠才

（中共漣源市委黨校，湖南 漣源 417100）

大數據時代是這樣的一個時代：信息技術空前發達，移動互聯網、云計算、物聯網快速發展，信息爆炸式增長，數據有超乎想象的量，并被儲存、分析、利用。大數據時代已經來臨。像IBM、華為、阿里巴巴、微軟、百度等知名的中外IT 企業，對大數據都有比較深的開發與應用，它們是大數據時代的引領者、推動者。越來越多的國家開始重視并全力搶占大數據高地。英國2006年啟動“數據權”運動，韓國2011年提出打造“首爾開放數據廣場”，美國2012年啟動“大數據研究和發展計劃”，聯合國2012年推出“數據脈動”計劃，日本2013年正式公布以大數據為核心的新IT 國家戰略。而我國在2015年8月31日，由國務院發布了《促進大數據發展行動綱要》（以下簡稱《綱要》）的通知。在《綱要》中提到，將建立“用數據說話，用數據決策，用數據管理，用數據創新”的管理機制，逐步實現政府治理能力現代化。表明我國政府認識到大數據的巨大潛在價值，正積極推動大數據在政府治理創新以及經濟社會發展中的開發、應用。

一、大數據時代對政府治理成本控制的影響

根據維基百科的定義，大數據是指無法在可承受的時間范圍內用常規軟件工具進行捕捉、管理和處理的數據集合。大數據的特點可以用4V來概括。即大量（Volume），多樣（Variety）,高速（Velocity）,價值（Value）。政府治理成本，從狹義上講，是指政府維持自身運轉的花費以及為履行行政職能所進行的資源投入；從廣義上講，是指政府維持自身運轉的花費，為履行行政職能所要進行的資源投入以及由此產生的影響與結果。例如“三公”消費、提供公共物品、環境污染治理、維護公共安全的花費等都包括在內。大數據時代將改變政府治理的方式、方法，也將從多個方面對政府治理成本控制產生影響。本文將從廣義上的政府治理成本展開相關討論。

（一）對政府組織的影響

大數據時代，將加速推進我國政府層級、機構、人員的減少。我國目前的政府體制主要以五級制為主，即由中央—省—（自治區、直轄市）市—縣—鄉（鎮）組成，層級結構較多，等級制較嚴，不利于地方政府尤其是基層政府的自主性發展。早有學者提出實行四級制、三級制政府，但由于諸方面因素并未推行。其中原因之一，就是技術基礎還不能支撐這項改革。大數據時代，互聯網技術、物聯網技術、云計算技術的迅猛發展，將有力的支持這一改革。政府利用大數據技術能夠在第一時間收集到有用的數據、信息，并及時分析利用數據、信息，從而對經濟社會進行有效監控。三級制政府減少了管理層級、部門機構、工作人員，將大幅度降低政府治理成本。大數據時代下，政府將會在更多的領域、部門、崗位實現虛擬辦公，更多的通過數據進行管理。比如政府財政部門可以依靠信息技術收集、處理大數據，實現更快速更精準的預算和實時的預算監控，減少大量繁瑣的人力勞動和資金的亂用；涉及多個部門的行政審批可以在網上完成；老百姓在網上參與某些公共決策，實現與政府互動。

（二）對公共決策的影響

利用大數據進行決策，能夠更加準確把握公眾偏好需求，增強決策科學性。公眾在新浪微博、微信等社交網站，在百度搜索，在瀏覽新聞網頁時都會留下大量數據。通過對這些大量數據的分析可以準確把握人們對哪些方面感興趣，在知民意的情況下，制定有針對性的政策，符合民眾偏好的政策，不僅可以減小執行阻力、降低執行成本，還可以帶來良好的經濟與社會效果。利用大數據，避免錯誤的決策，本身就降低了政府治理成本。國家審計署報告披露，2002年全國審計機關查出由于違規擔保等決策失誤，給國家造成了72.3億元的損失；2004年，在他們對10 家中央企業領導人任期經濟責任審計中查出，這些企業轉移挪用、貪污受賄等涉及經濟犯罪的金額為16億元，而由于決策失誤、管理不善所造成的經濟損失卻高達145億元，竟是9倍之多。利用大數據也可以推動政府快速決策。及時有效的決策，可以避免帶來更大的損失，也可以在民眾心中樹立一個負責、高效的政府形象。2014年，青島市安監系統微信公眾平臺開通，該平臺的一大功能，就是“有獎舉報”。用戶可以通過視頻、圖片、文字、語音等方式在線及時舉報事故隱患，微信平臺值班員將事故隱患第一時間上報，第一時間查實、查處，并對舉報人給予獎勵。

（三）對社會危機治理的影響

社會危機給國家、社會、個人帶來災難和損失，也極大的增加政府的治理成本。2014年12月31日23時35分，上海外灘發生踩踏事件，造成36人死亡，49人受傷。當危機發生后，政府再采取補救措施，一方面政府要投入大量的人力、物力進行搶險，投入巨大的財力進行人員的搶救，傷員的康復療養，和人員安撫工作；另一方面民眾對政府的治理能力會產生懷疑，對政府的形象會打折扣，這種無形的無法量化的成本才是政府難以承擔的。在大數據時代這種危機是可以避免的。政府通過民眾分享的圖片、聊天記錄、電話記錄、上網記錄的數據，可以知道某個時間段哪個地方人比較集中，從而可以提前采取預防措施。大數據將極大提升政府對社會運行狀況的監控和預測能力。危機的發生都不是偶然的，而是有著內在的聯系和必然性。通過大量的數據收集和分析，找到危機發生的規律，增強政府預見性，減少危機發生的不確定性，降低乃至避免危機帶來的危害是完全有可能的。利用大數據技術可以增強對經濟風險、自然風險發生可能的預見性；可以有效追蹤食品與藥品從生產到流通的各個環節，將隱患消除在源頭；通過對公眾所關心的社會熱點、微博等社交媒體的分析，可以較早地發現社會群體事件預兆，進而采取有效的解決策略。比如，2009年谷歌利用大數據成功預測流感的發生，其所依賴的大數據就是人們在某個地區、某個時間段內在搜索引擎上留下的“治療咳嗽和發熱藥物”等類似詞條。

二、大數據時代政府治理成本控制的現實困境

大數據思維，大數據技術，數據安全、合法性與存在感問題將阻礙著我國大數據的發展，影響著我國治理能力的提升和政府治理成本的有效控制。

（一）大數據思維與大數據技術

大數據思維是一種宏觀思維，要求政府看到事物的普遍聯系，依靠大數據技術進行政府變革，利用信息技術進行有效預測、科學規劃。從全國范圍來看，政府大數據思維尚未形成，傳統的思維理念阻礙著大數據在我國治理過程中的深入應用。大數據本身是沒有意義的，是不會說話的，需要人才、技術讓它說話，讓它有價值意義。大數據的價值挖掘是大數據利用的關鍵一環，需要一批專業的技術人才，需要一套系統的技術支持。然而，我國關于大數據的收集存儲、分析整合、提取利用的技術是不成熟的，人才是短缺的。就目前來看，利用大數據進行政府治理成本控制的能力是有限的。

（二）數據安全問題

數據安全主要涉及兩方面：一方面是政府的數據安全問題。政府首先需要權衡的是自己的數據開放程度，哪些需要開放，哪些需要保密，在保證社會穩定與國家安全的前提下盡可能多的開放數據，要做到這一點并不是一件容易的事。另一方面是公眾的個人隱私問題。數據收集利用必然涉及人們的個人隱私，如果政府不能保護好公民的個人隱私，其他一切都是枉談，甚至會引起更多的社會問題。美國的“棱鏡門”事件及竊聽丑聞，讓人們更加關注數據安全。在這個離不開網絡的時代，每個人似乎都變得不那么安全了，不經意間可能就“紅”了。

（三）合法性與存在感問題

執政合法性主要表現在民眾對政府的信任與認同。大數據技術是把雙刃劍，隨著大數據時代的到來，公民將會有更多地參與渠道，公民參與度會更高，但參與感會降低。因為人們更多的會進行一種虛擬參與或者說是一種網絡參與，這種參與模式將會降低人們對政府的感情認同。而且人的社會性也將進一步弱化，這里的社會性是指人與人之間面對面的交流、學習、互動。認同的減少對政府來說是一種更大成本。大數據時代政府規模減小，公民與政府面對面直接互動的機會減少，也會降低政府與政府官員的存在感。如何在大數據時代充分利用大數據技術的同時保持合法性，保持政府與政府官員的存在感，實現長期執政，是一個不得不引起思考的問題。這一顧慮會使各級政府與政府官員在一定程度上阻礙大數據的應用。

三、大數據時代政府治理成本控制的路徑選擇

政府治理成本控制不僅僅是對政府某個方面的修修補補，它是一個系統工程，它將涉及到政府各個方面的改進與改革。從某種程度上講，依托大數據提升政府治理能力的過程就是政府治理成本得到降低的過程。

（一）完善數據基礎設施

完善數據基礎設施，實現對數據的有效收集、實時共享、動態分析。首先，政府要進一步提高網速，改善用戶上網體驗，加快實現寬帶網絡全面覆蓋城鄉，推動移動互聯網全面普及。其次，從中央政府到地方政府要建立網狀結構的數據系統，并在各級政府中成立數據收集分析處理中心，重新定位各機構職能，對原有機構進行再設計，再造工作流程。最后，政府要建立數據管理制度體系，完善數據法律體系，如信息數據質量法、數據應用法，規范數據應用，保護個人隱私及國家信息安全。

（二）重視技術人才培養

人才短缺是制約我國大數據發展的重要原因。大數據本身是沒有價值的，通過計算機相關技術處理，才變得有價值，完成這一過程以及技術的開發都需要人才。人才的培養關系到大數據時代政府治理能力提升，治理成本控制的成效。政府要加大對高校開設數據課程的支持。目前，香港大學、復旦大學、北京航空航天大學等高校都相繼開設了相關數據科學的課程，以及碩士、博士學位，為數據人才的培養奠定了好的先行條件。政府要加大對企業數據開發研究的資金投入并給予企業一些優惠政策。政府要積極引進國外相關領域的人才，同時出臺政策，鼓勵大數據留學生人才回國發展。

（三）積極與企業合作

世界知名的IT 企業，都有對大數據的開發與研究。它們的技術遠遠高于政府，政府想要緊跟大數據時代的步伐，需要和這些企業展開積極合作。政府可以依靠IT 企業,研發各種公共服務手機應用軟件，收集公眾數據，加強社會監督，促進社會交流、社會協作。

（四）促進公眾參與

促進公眾參與是現代民主政治的基本要求。讓公眾廣泛參與，可以增加公眾對政府運作的了解，拉進與政府的距離，增強對政府的感性和理性認識，對政府有個正確的評判，而不是非理性的情緒化的發泄，也可以對政府施加壓力，起到監督作用，形成雙贏局面。政府要依托大數據技術，進一步擴寬公眾參與渠道，創新公眾參與方式。開發一些政府政務方面的手機軟件讓公眾參與政務、表達觀點，在打破公眾參與時空限制的同時，降低公眾參與成本。

（五）加強公眾監督

加強公眾監督就是要最大限度的進行政務公開，保證公眾的知情權，公眾知道的越多，政府就會越負責，以更加積極的姿態采取有效措施降低治理成本。大數據時代的政務公開要更加精確、更加時效、更加全面。利用大數據細化項目分類并對其費用開支進行精確統計，對政府招標采購、聽證會等進行網絡直播，對政府各種政策進行及時公示。