論網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車的法律問題及解決方案
——兼評《上海網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》

周 全

（華東政法大學，上海 200042）

一、網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車發(fā)展概述

交通運輸部發(fā)布的《暫行辦法》將網(wǎng)約車定義為，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過整合供需信息，提供非巡游的預約出租汽車服務(wù)。2012年嘀嘀以及快的打車平臺蓬勃發(fā)展，兩種網(wǎng)絡(luò)汽車平臺瞄準商務(wù)用車領(lǐng)域，在大量資金的支持下，滴滴打車和快的打車因市場份額競爭引起的“燒錢大戰(zhàn)”也在加劇。一時間低廉的交易價格也促進了公眾改變了以往打出租車的習慣，而轉(zhuǎn)向價格優(yōu)惠、隨叫隨到的方便網(wǎng)約車。隨后滴滴和快的快速宣布兩家公司進行合并，并兩家公司負責人也提出了原因：一是兩家公司已經(jīng)建立了共同的愿景；二是大規(guī)模燒錢價格戰(zhàn)是很難持續(xù)的；三是合并后可以避免更大的時間成本和機會成本，合并之后能夠集中資源和職能上的優(yōu)勢。從實際的角度看，雖然網(wǎng)約車解決了一些出行的問題，但是由于沒有相關(guān)的法律規(guī)定，網(wǎng)約車的發(fā)展逐漸顯得混亂。在這個大背景下，《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》經(jīng)工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、國家網(wǎng)信辦批準，自2016年11月1日起施行。與此同時，2016年10月31日，上海市政府第131 次常務(wù)會議通過《上海市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》，自公布當天起施行。從此，從中央到上海已經(jīng)初步建立起了針對網(wǎng)絡(luò)預約出租車經(jīng)營服務(wù)管理的制度，網(wǎng)約車進入了監(jiān)管時期。

二、《上海網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》法律問題分析

（一）管理部門職責分工不明

根據(jù)《上海網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》（以下簡稱“上海網(wǎng)約車規(guī)定”）第五條管理部門之規(guī)定，市交通行政管理部門是本市網(wǎng)約車的行政主管部門，其所屬的上海市城市交通運輸管理處負責網(wǎng)約車的具體管理和監(jiān)督。本市公安、人力資源社會保障、發(fā)展改革、環(huán)保、稅務(wù)、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、商務(wù)、經(jīng)濟信息化、金融服務(wù)、網(wǎng)信以及國家駐滬通信、保險監(jiān)督等部門按照各自職責，實施相關(guān)監(jiān)督管理。從本規(guī)定上來看，上海網(wǎng)約車監(jiān)管部門形成了以交通行政管理部門為主導部門，城市交通運輸管理處具體實施落實政策，其他與網(wǎng)絡(luò)汽車管理相關(guān)的職能部門協(xié)助監(jiān)管和服務(wù)的監(jiān)管體系。但是本條法規(guī)規(guī)定涉及如此多的協(xié)辦部門，卻僅僅規(guī)定了“按照各自職責”的規(guī)定，所述職責內(nèi)容籠統(tǒng)，在實務(wù)執(zhí)行中恐難將具體的職責貫穿下去，長此以往必將處于“九龍治水”的局面，看似層層監(jiān)管，實則無人監(jiān)管。

（二）嚴格建立網(wǎng)絡(luò)車平臺的條件、申請材料繁雜

根據(jù)《上海網(wǎng)約車規(guī)定》，如果要在上海設(shè)立網(wǎng)約車平臺，除了《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的規(guī)定外，還應(yīng)當滿足以下幾個條件：一是非上海市注冊的企業(yè)法人應(yīng)在上海市設(shè)立分公司；二是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺數(shù)據(jù)接入上海市交通管理部門的行業(yè)監(jiān)管平臺；三是上海應(yīng)有辦公場所，服務(wù)網(wǎng)點和管理人員，與注冊車輛數(shù)量和司機數(shù)量相適應(yīng)；四是網(wǎng)約車平臺需要承擔承運人責任險。

首先，《上海網(wǎng)約車規(guī)定》屬于上海市政府頒布的地方政府規(guī)章，屬于法律層面的省級政府規(guī)章的規(guī)定；而《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》是由國務(wù)院幾個主要部門共同起草和發(fā)布，屬于部門規(guī)章，在效力層次上兩者屬于同一位階的規(guī)章制度。從效力層級上看，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間屬于同一級別，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行，并在產(chǎn)生沖突時由國務(wù)院決定。對于上海的此項規(guī)定，是在原有部門規(guī)章的規(guī)定之下，又添加了數(shù)個準入條件，這種強行增加的準入條件是否符合法律規(guī)定有待商榷。

其次，增加的條件不能起到良好的作用。非上海市注冊的企業(yè)法人應(yīng)當在上海市設(shè)立分公司。對于網(wǎng)約車平臺這種虛擬的網(wǎng)絡(luò)平臺，單單從是否開設(shè)分支機構(gòu)去規(guī)范企業(yè)恐不能達到立法者立法意圖。網(wǎng)約車投保責任險確實能較好保護網(wǎng)約車和乘客的權(quán)益，但是一定程度上也增加了交易的成本，不利于網(wǎng)約車的發(fā)展和準入。在申請材料方面，增加了省級交通運輸主管部門頒發(fā)的在線服務(wù)能力認證結(jié)果報告和上海辦公場所，服務(wù)網(wǎng)點和管理人員的信息。換言之，網(wǎng)約車平臺如想在上海注冊運營，必須有線上服務(wù)能力認定結(jié)果報告。首先這種能力認定結(jié)果報告未必具有多大的公信能力，同時可能會滋生企業(yè)行賄、政府受賄的問題，本市的辦公場所、服務(wù)網(wǎng)點和管理人員信息也在人為地增加了交易難度。

（三）車輛、駕駛員準入條件過多

除要求網(wǎng)約車必須是本地許可證以外，網(wǎng)約車新政策還嚴格界定了車輛車型、軸距、排放標準等。上海市網(wǎng)約車需“在本市注冊登記”，軸距統(tǒng)一為特定標準，必須達到2600 毫米以上。上海市從事網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車服務(wù)的駕駛員必須在上海已經(jīng)進行了戶口登記。從規(guī)章制定的出發(fā)點來看，立法者的立法意圖是好的，他們希望能通過嚴格的準入門檻規(guī)范網(wǎng)約車的發(fā)展，提高駕駛員的綜合素質(zhì)，從而最大可能和最大程度保障乘客的合法權(quán)益，保障乘客的安全。但在實務(wù)中，上海網(wǎng)約車服務(wù)出現(xiàn)問題的平臺多是外地企業(yè)，實施違法犯罪行為的也多是外地戶籍駕駛員。這種一刀切的做法實在是過于干預了市場的自主調(diào)節(jié)機制。對于不能提供良好服務(wù)的平臺和駕駛員，消費者自然會做出選擇，他們會去選擇服務(wù)質(zhì)量更好、價格更加優(yōu)惠的平臺和駕駛員。制定嚴格的車輛準入標準，而忽視乘客外出旅行的自由意愿，不僅由于符合準入標準的網(wǎng)約車過少而使網(wǎng)約車成為解決“出行難”問題的“雞肋”，它必然也會增加使用網(wǎng)絡(luò)預約服務(wù)方式的支付成本。而平臺目前的功能可以涵蓋不同服務(wù)不同費用，方便消費者根據(jù)自己的消費水平自由選擇，《上海網(wǎng)約車規(guī)定》在網(wǎng)約車和駕駛員的要求無疑干擾了正常的市場選擇，使得一些本應(yīng)存在的產(chǎn)品或者服務(wù)消失了，不利于消費者的多元化選擇和網(wǎng)約車的多元化發(fā)展。

（四）網(wǎng)約車價格名為市場調(diào)節(jié)，實則車費補貼

在運價方面《上海網(wǎng)約車規(guī)定》實行市場調(diào)整價格，《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》也如此規(guī)定。但上海市政府認為有必要實行政府指導價的，可以另行規(guī)定。這項規(guī)定明確了對于網(wǎng)約車的發(fā)展仍然是市場主導的地位，究竟價格是多少應(yīng)由市場說了算。但是為何網(wǎng)約車價格比出租車要低廉很多呢？這里面除了網(wǎng)約車本身省去了一些交易成本之外，更多的原因在于網(wǎng)約車平臺為了取得更大的市場份額，實行價格競爭，通過不斷融資的方式進行車費貼補，使其遠遠低于正常的市場價格。一旦平臺獲取了壟斷的市場地位，網(wǎng)約車平臺勢必恢復正常的市場價值，從而給消費者增加了交易成本。換言之，目前的市場價格是平臺進行車費補貼出來的，網(wǎng)約車服務(wù)交易價格僅名為市場調(diào)節(jié)，實則車費補貼。

（五）違約責任僅規(guī)定了網(wǎng)約車平臺的責任，其他主體空白

違約責任其實有較多的表現(xiàn)形式。一是乘客單方面違約。乘客單方面違約體現(xiàn)為以下幾種：乘客拒絕履行、乘客延誤、乘客無法履行。乘客拒絕履行是指乘客從主觀上拒絕履行承運合同，遲延履行是指沒有按照約定的時間達到指定的接客地點，從而構(gòu)成違約。履行不能是指乘客沒有在訂單可撤回的時間范圍內(nèi)撤回訂單，因不可抗力的原因或者其他原因履行不能導致違約。二是駕駛員方面違約。一是駕駛員本身或者其駕駛的車輛不具備政府規(guī)章或者部門規(guī)章規(guī)定的準入門檻構(gòu)成合同主體不合格的違約。二是不能按照時間的約定及時抵達接客地點或者不能及時將乘客送到指定地點，構(gòu)成遲延履行的違約。三是在駕駛過程中出現(xiàn)了交通事故和其他違反乘客人身或財產(chǎn)安全的行為，構(gòu)成侵權(quán)和違約。但《上海市網(wǎng)約車規(guī)定》只指出，網(wǎng)絡(luò)預約汽車服務(wù)中發(fā)生安全事故，平臺應(yīng)對先行賠付乘客責任。對于后續(xù)責任的承擔，以及其他的違約形式只字未提。這種規(guī)章制度在處理具體的實務(wù)案例中必將捉襟見肘，不能起到規(guī)章調(diào)節(jié)社會矛盾的作用。

三、解決方案

（一）明確各個部門權(quán)責職能，完善地方性法規(guī)和規(guī)章制度

明確監(jiān)管部門的職能，如建立公安、人力資源社會保障、發(fā)展改革、環(huán)保、稅務(wù)、工商等部門的權(quán)力清單，對于不在權(quán)力清單之上的事項，各個部門無管轄權(quán)。隨著實踐經(jīng)驗的不斷豐富，對于應(yīng)該管轄的事項明確為某個部門監(jiān)管，對于不應(yīng)該管轄的事項，應(yīng)該交給市場不予行政干預。同時，要加強立法，完善地方法規(guī)和政府規(guī)章，促進網(wǎng)絡(luò)汽車服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，營造良好的政策環(huán)境。最終實現(xiàn)政府行使權(quán)力有所依據(jù)、網(wǎng)約車也能按照市場的調(diào)節(jié)良性前進發(fā)展。

（二）建立乘客、平臺以及汽車駕駛員的合同意識

一是創(chuàng)新網(wǎng)約車平臺的技術(shù)模式和水平。對于凡是在平臺上使用的乘客或者駕駛員，他們都必須以真實姓名注冊。同時平臺負責審核，確保訂立合同的主體適格，并且身份信息完全正確，能夠和本人相符。在審核的重點上，側(cè)重審核網(wǎng)約車駕駛員，建立一套駕駛員和駕駛車輛審核清單和信用信息系統(tǒng)，對照法律法規(guī)的規(guī)定、當事人身份信息的真實性逐一審核，如有無犯罪記錄，有無交通肇事、工作經(jīng)歷、家庭情況等情形，以保障有效的管理。二是使用定金制度約束乘客和司機，增強雙方的合同意識。根據(jù)《合同法》第一百一十五條當事人可以向?qū)Ψ教峁┮欢〝?shù)額的保證金，以保證履行合同。網(wǎng)約車和乘客有這么多違約責任的表現(xiàn)形式，對其加以詳細規(guī)定一是不太實際，也有過于干預市場制度之嫌疑。我們通過推行定金制度模式，違約方應(yīng)當對守約方承擔違約責任，而預先交付的定金就是保證雙方遵守承運合同的前提條件。

（三）消除各項不合理的準入門檻

一是取消駕駛員資質(zhì)相關(guān)的準入門檻要求。上海此項規(guī)定中準入門檻因素是值得借鑒的，但有些準入門檻因素則沒有存在的必要。比如，駕駛員的戶口登記、教育、車輛所有權(quán)、駕駛執(zhí)照受到限制。對于這些方面的限制既沒有法律的依據(jù)，也不能起到促進安全經(jīng)營的效果，反而激化了社會矛盾，讓小小的汽車運營又體現(xiàn)出不平等的色彩。放寬司機的準入門檻，對應(yīng)該審核的地方加大力度審核，才是解決根本問題的方法，僅僅追求形式的完美，無益于網(wǎng)約車的迅速發(fā)展。

二是取消不必要的數(shù)量限制。一方面大城市道路交通資源比較緊缺，需要網(wǎng)約車的加入緩解交通的壓力，但是另一方面網(wǎng)約車數(shù)量過多，又會增加大城市道路交通的負擔。但僅僅是從數(shù)量上進行限制網(wǎng)約車，恐不符合法律規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》第十二條之規(guī)定，網(wǎng)約車屬于一般行政許可，不需要定量控制。因此任何地方性法規(guī)、部門規(guī)章或者地方政府規(guī)章對數(shù)量施加限制，特許經(jīng)營的實施沒有法律依據(jù)。增加了數(shù)量的限制，一定程度上也會造成市場上網(wǎng)約車數(shù)量的短缺，從而使消費者需求無法得到滿足，增加了交易成本。