利益救濟視域下環境民事公益訴訟責任承擔方式

● 趙 巖/文

在環境民事公益訴訟中，責任承擔方式以實現與生態環境相關的社會公共利益法律上的救濟效果為目的，被告承擔怎樣的責任直接影響著訴訟功能的實現效果，最終也影響著對社會公共利益的救濟程度。筆者結合我國檢察機關提起環境民事公益訴訟實踐，從環境公益救濟的角度出發，對環境民事公益訴訟中責任承擔方式適用的幾個問題作以探討。

一、環境民事公益訴訟所保護的利益

權利的存在是救濟實現的前提，合法的權利是救濟得以發展和延續的必備條件。[1]只有在承認權利存在的前提下，才能說“沒有救濟，就沒有權利”。根據《民事訟訴法》第55條的規定，環境民事公益訴訟保護的是社會公共利益，而社會公共利益沒有明確的概念和定義，其范圍比較廣泛，涉及經濟學、社會學、法學、公共管理學等多個領域的問題。公共利益與國家利益、個人利益均有不同，公共利益與國家利益有重合部分但又有所不同。[2]公共利益也不完全是個人利益的疊加，與個人利益既有矛盾也有協調。具體來說，環境民事公益訴訟所保護的應當是與生態環境相關的社會公共利益，可以稱之為公共環境利益或者環境公共利益。

（一）公共環境利益主體的多重性

人與環境共存共生，人對環境的尊重不僅是對社會公共利益的尊重，其實是對人類自我的尊重。總的來講，環境權是“人”的權益。不但公民個人、法人和其他組織、國家等當代人，后代人也應當是環境權益的主體。美國國際法學者愛迪·B·維絲最早提出了“代際公平”理論，是指當代人類要為后代人類的利益保存好自然資源，當代人有責任保護好地球環境并將它完好地交給后代人。[3]習近平總書記亦多次強調，“為子孫后代留下天藍、地綠、水清的生產生活環境”。[4]環境權益具有整體性、共享性、永久性的特點，因此環境權應由當代和后代的人類共享，從而表現出主體多重性的特點。

（二）公共環境利益權利的特殊性

就權利形態在西方的歷史來看，最早進入權利理論視野的是個人權利，是在與神權和國家權力的對抗下產生的，從而形成了傳統的“公法-私法”二元法結構。這一階段是和自由資本主義的發展相一致的。等到資本主義自由競爭階段進入到壟斷階段，國家對市民社會的干預大大加強，從而公法得到了極大的擴張，國家傳統的守夜人角色發生了變化，開始轉變為福利國家。但是，由于是以公民個人權利為重心，因此上述社會形態的變化導致了二元法結構的不協調，最終發生了公民權利社會化和國家權力社會化的雙重運動。基于上述社會變革，在傳統的公權和私權之外，產生了一種介于兩者之間的新權利類型，即社會權。從法律分類上說，就是在公法和私法之外產生了兼具公法和私法性質的社會法。從而，法律的社會化浪潮使得傳統的二元法結構轉化為“私法-社會法-公法”的三元法結構。環境權就是這樣的一種介于公權與私權之間的權利，不僅體現了社會個體的利益和國家的利益，而且體現了社會的公共利益。環境權的出現改變了傳統權利體系的實質性內容及內在關系，環境權尤其是其中的實體性權利，其本身具有公權與私權的雙重屬性。[5]有學者指出，環境污染侵權的對象應當是特定民事主體所享有的權益，由于環境權不屬于民事權益的范疇，而是公法上的權利，因此其不應當作為環境污染侵權的對象。[6]故民事公益訴訟制度的建立，突破了傳統民法的調整范圍，社會公共的生態環境利益無論是定義為具有公法性質的私法權利，還是社會權，民法都將在民法商法化之外，又將朝著民法公益化方向發展。

（三）公共環境利益內容的多層次性

公共環境利益當然具有環境權的基本特征，環境法學界對環境權已進行了多年研究，其基本理論成果可以借鑒。

1.環境權的初級層次是與人的動物性相對應的生命性環境權益。人的存在首先是肉體的存在。從功利主義原理及利益衡量出發，在環境侵權問題上，作為一切個人利益和公共利益的載體，人的生命權、身體權或健康權具有質上價值優先性，高于財產性利益。

2.環境權益的高級層次是與人的理性相對應的理性環境權益。解決了人的動物性存在的問題之后，將環境當作社會公共的財產來對待和擁有發揮了人的理性能力。從經濟學的角度而言，環境資源是一種綜合性的財產，應為社會公眾所共享。

3.精神性環境權益是與人的人格性向對應的最高層次，優良的環境可以成為人的精神活動的對象，具有美學價值。[7]在這個層次上，環境對人的意義達到了精神活動的高度，承認這一層次的環境權益從根本上展現了人的本質和能力，體現了人的自由意志，直指人的絕對責任，從而維護人的絕對尊嚴。[8]對環境權益的精神性層次進行肯定的立法例比較典型的是美國的《國家環境政策法》，該法設定了六項國家環境目標，其中第二項即為全體國民創造安全、健康、富有生命力并符合美學和文化上的優美環境。[9]國際上已對精神性環境權益逐漸重視起來，如旨在專門保護對人類具有重大價值的文化遺產的聯合國《保護世界文化和自然遺產公約》就體現了對環境精神美感的保護。

二、我國環境民事公益訴訟責任承擔方式的多元類型

新修訂的《環境保護法》于2015年施行后，最高人民法院發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，該解釋第18條規定：“對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。”

（一）排除危害

生態環境污染破壞所造成的生態環境損害具有不可逆性或者治理修復的難度較大、成本較高，如果能對有生態環境損害發生之極大風險的行為及早采取未雨綢繆之預防措施，把損害危險消除在尚未發生之際，那將使社會公共利益得到最大程度的救濟維護。

排除危害實際包含停止侵害、排除妨礙和消除危險的民事責任承擔方式，停止侵害與排除妨礙的提出在環境民事公益訴訟中針對已經發生的社會公共利益損害，而消除危險的提出是針對具有重大發生風險的社會公共利益損害。實踐中，停止侵害、排除妨礙、消除危險的責任承擔方式一般結合具體的污染環境、破壞生態行為而提出，并根據具體案件訴訟目的的需要，來確定“停止侵害、排除妨礙、消除危險”的具體責任內容。

（二）恢復原狀

恢復原狀，又稱為回復原狀，是一種恢復性責任承擔方式，是指使受損的權益恢復到受損害之前的狀態，使其如同未受到損害一樣。在環境民事公益訴訟案件中，恢復原狀的訴求多表示為生態修復或恢復環境原狀，其目的是通過被告自己的修復行為或者由政府相關部門或者具有修復主體資格的第三方代為修復，確保被侵害的生態環境恢復到原來的功能狀態，補救而不是懲罰被告給生態環境公共利益已經造成的損害，以達到恢復生態環境的原有功能。[10]

（三）賠禮道歉

賠禮道歉是否可以在環境民事公益訴訟案件中被提出，仍存在不同的聲音。反對者認為生態環境損害不同于人身權損害并不會涉及到人格權益損害，而且公益訴訟解決的是社會公共利益問題，賠禮道歉所彌補的公眾精神情感利益并不屬于社會公共利益范疇。筆者認為，在環境民事公益訴訟中可以提出人性化的“賠禮道歉”的訴訟請求。賠禮道歉制度的目的在于責令生態環境侵害者就自己侵害生態環境的違法行為，向社會公開認錯，這不僅帶有輕微的懲罰效果，而且能夠發揮對以后潛在的生態環境違法者的警告作用。[11]

關于賠禮道歉的適用應有三個構成要件：一是被告須有過錯，如無過錯或者因第三人導致生態環境污染破壞，則道德上就無可譴責之處，也就無須賠禮道歉；二是須涉及社會公眾精神利益的損害；三是社會公眾精神利益的損害須達到嚴重程度。

（四）賠償損失

界定“賠償損失”的范圍是適用“賠償損失”的難點，不僅應對環境損害本身進行賠償，還應賠償環境損害發生后直接用于“環境公益救濟”的費用支出，包含預防性措施、調查評估和服務功能費用。

預防性措施費用在我國環境基本法律中并未涉及，《環境損害鑒定評定推薦方法》（2014）規定了“應急處置費用”，應急處置費用與預防性措施費用只是法律術語層面的不同表達，其實質就是預防性措施費用，包含污染清理費用、污染控制費用、應急監測費用、人員轉移安置費用等。

調查評估費是對評估環境污染損害所支出的費用，是環境損害發生后直接產生的費用支出，按照實際評估發生的費用計算，包含現場預調查費用、勘察監測費用、污染場地調查費用、風險評估費用和損害評估費用。[12]

由于生態環境的修復難以短期內實現，往往需要通過多種手段、方式，耗費大量成本和時間才能使受侵害的環境得以恢復并發揮其應有的生態功能。修復期如此漫長，生態環境的環境、經濟等價值無法發揮，社會服務功能停滯，“服務功能費用”指的就是這部分價值損失。

（五）懲罰性賠償

懲罰性賠償是一種特殊的損害賠償制度，即除填補性損害賠償外，在責任人出于惡意造成重大環境污染時，對責任人處以一定的懲罰，以體現法律的懲戒功能。懲罰性賠償的數額要以填補性損害作為基礎，且二者要維持合理的比例關系。[13]對于當地設有環境公益保護專項基金的，可以要求被告交納于此，如果沒有設立，則應上繳至國庫用于生態環境的修復治理，明確懲罰性賠償款的歸屬和用途。

三、責任承擔方式的適用

檢察機關提起環境民事公益訴訟，應當如何適用如此多元的責任承擔方式呢？筆者認為，應當在遵循《侵權責任法》第15條和第22條的規定，即嚴守責任承擔方式法定立場的基礎上，根據涉案情勢，具體、靈活地運用多元的責任承擔方式，為受損的公共環境利益提供強有力的司法救濟。

（一）重視預防性責任承擔方式的適用

污染容易治理難，保護優先、預防為主應是環境保護的首要原則，侵權責任的預防功能在環境污染責任體系之中非常重要，要求責任人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險的預防性責任方式是落實環境保護法預防原則的一種重要手段。目前，涉及事后補救的污染治理案件是熱點，但也許在不久的以后，涉及預防性責任承擔方式的案件就是社會關注的焦點。

在預防性責任承擔方式之中，消除危險這一責任方式完全貫徹了預防為主原則，應是效果最好、適用最多的責任承擔方式。但由于目前社會公眾的環境問題知情權和參與決策權在個別地區沒有得到充分保障，針對尚未發生損害的案件，有的案件可能沒有公眾和輿論的支持，甚至不為人知，而有的案件又可能面臨著激憤的社會群體和輿論的熱議。

（二）恢復原狀是最重要的責任承擔方式

生態環境被破壞、污染后，對于社會公共利益而言，恢復原狀就成為最重要的訴求。根據環境損害行為的特點，在環境民事公益訴訟中，檢察機關適用恢復原狀的責任承擔方式主要是要求污染者承擔治理污染和修復生態的責任。

《侵權責任法》第15條并列規定了“恢復原狀”和“賠償損失”，未規定適用的優先順序。但在環境民事公益訴訟的語境下，環境與人密不可分，每一處生態環境都是互不相同的，都有其獨立的生態價值，從人類只有一個地球的理念出發，生態環境不可拋棄和放棄，故在生態環境被損害的情形下，對生態環境的狀態和功能的救濟應當以恢復原狀為原則。限于科學技術水平，對有些生態環境的損害確實不能部分或者全部恢復原狀，如無論花費多少金錢都不可能讓某個因環境污染或生態破壞而滅絕的物種重生，應當準許采用替代性修復方式，適用于被損害的某處生態環境確實無法復原的情形，使生態環境恢復到之前的狀態和功能。

（三）將服務功能的損失納入賠償范圍

責任人除應當承擔恢復原狀的責任以外，亦應當賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失，恢復原狀的責任承擔方式無法包括這部分的損害賠償。而如果責任人對此部分損害不予賠償，社會公共利益就不能得到完全的救濟。兩責任承擔方式是可以并用的，其指向的損害不同。此外，該責任時間范圍是受到損害至恢復原狀期間，生態環境恢復期間越長，責任人承擔的賠償責任就越重，目的還是為了督促責任人盡快修復生態環境，體現了環境民事公益訴訟的恢復性原則。

“受到損害至恢復原狀期間服務功能損失”即期間損害，[14]從環境法的角度來看，生態環境服務功能包括供給服務（如提供食物和水）、調節服務（如調節氣候、控制洪水和疾病）、文化服務（如精神、娛樂和文化收益）以及支持服務（如維持地球生命生存環境的養分循環）。所謂服務功能損失即在生態環境損害開始到恢復原狀期間內上述功能全部喪失或部分喪失，原則上都在賠償范圍之中。除了提供以上服務功能外，生態環境資源還具有非使用價值，也稱作存在價值，即指人們僅僅從知道這個資產存在的滿意中獲得價值，盡管并沒有要使用它的意愿。當然，對于精神損害的救濟還可以適用賠禮道歉這一人格恢復性責任承擔方式。

注釋：

[1]參見[英]梅因主編：《古代法》，沈景一譯，商務印書館1959年版，第208至209頁。

[2]參見孫紅琴：《論公共利益的內涵、特征及其制度基礎》，《行政與法》2005年第6期。

[3]參見鄧偉志：《社會學辭典》，上海辭書出版社2009年版，第173頁。

[4] 《習近平談治國理政》第1卷,外文出版社2018年版，第211頁。

[5]參見孟慶濤：《環境權及其訴訟救濟》，法律出版社2014年版，第80頁。

[6]參見王利明：《侵權責任法研究（下）》，人民大學出版社2011年版，第429頁。

[7]參見張小雪：《從全國首例“霧霾案”分析大氣環境污染民事公益訴訟的法律適用及賠償標準的認定》，《法律適用(司法案例)》2017年第6期。

[8]同前注[5]，第82至87頁。

[9]參見趙國青：《外國環境法選編》，中國政法大學出版社2000年版，第5頁。

[10]參見顏運秋：《我國環境公益訴訟的發展趨勢——對新〈環境保護法〉實施以來209件案件的統計分析》，《求索》2017年第10期。

[11]參見秦鵬：《關于環境公益訴訟制度實施的若干思考——基于國內首例跨省界環境公益訴訟案的分析》，《環境保護》2015 年第 13 期。

[12]參見李興宇：《論我國環境民事公益訴訟中的“賠償損失”》，《政治與法律》2016年第10期。

[13]參見王澤鑒：《損害賠償》，北京大學出版社2017年版，第359頁。

[14]環境損害鑒定評估推薦方法（第 II 版）中將期間損害定義為受損生態環境從損害發生到其恢復至基線狀態期間提供生態系統服務的損失量。