環境行政公益訴訟的困境及解決進路
——臺灣地區環境行政公益訴訟借鑒

● 裴章藝/文

從《環境保護法》的修訂，到“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”要求的提出，生態環境保護受空前重視。[1]大陸借鑒和移植了源自美國的在保護環境公共物品和生態系統領域被證明行之有效的環境公益訴訟制度，[2]并通過2014年10月首次檢察機關狀告環保局中漸入公眾視野。作為大陸首例檢察機關提起環境行政公益訴訟，該案為實踐及立法提供了重要參考。[3]隨后，各地檢察機關強化法律監督，探索生態環境保護的成效日益凸顯。同時，試點檢察機關提起環境行政公益訴訟的質效昭示著立法條件已然成熟，《行政訴訟法》順時而改，從立法上賦予了檢察機關環境公益訴訟職權，[4]“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）的適時頒布，[5]將新設公益訴訟檢察機構或辦案組，[6]意味著檢察機關在環境行政公益訴訟領域將大有可為。然而，法律及司法解釋的原則性規定、相關配套細則與機制的缺失等現實問題，仍將影響新時代檢察機關提起環境行政公益訴訟的進程。

我國臺灣地區，自1998年“行政訴訟法”修改確立行政公益訴訟至今20年，已積累了較為豐富的經驗。雖然其在環境公益訴訟的原告資格、起訴權能、訴前程序設置等方面異于大陸，但其較為完備的關涉環境公益訴訟的法律體系，也與當下大陸該項制度改革有若干相似之處。因而或可從論證大陸檢察機關提起環境行政公益訴訟正當性切入，剖析當下存在的若干現實困境，借鑒臺灣地區的有益經驗，為健全大陸環境行政公益訴訟制度提供若干參考。

一、環境行政公益訴訟之正當性論證

中國檢察機關是國家的法律監督機關，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。[7]各國能提起環境公益訴訟的國家機關主要為檢察機關，西方國家認為，其為最高法律秩序和道德秩序代表者，[8]大陸檢察機關提起環境行政公益訴訟兼具法理淵源與實踐基礎。

（一）檢察機關提起環境行政公益訴訟之法理淵源

如有學者所言，法律的進步作用之一乃是約束和限制權力。[9]異于域外三權分立制度，大陸憲法格局下的檢察機關的基本職責是對法律實施中具體的違法行為進行監督并糾正。[10]人民檢察院不僅具有對偵查、審判、刑事執行等活動的監督權，更有對具體行政行為的監督權。而行使公益訴權是檢察機關法律監督權內涵的有序延伸。[11]近年來，檢察機關在履行生態檢察、行政檢察職能中為社會的穩定、生態的可持續發展提供了強有力保障。故檢察機關依法監督環境執法等行政行為，對于在訴前程序中未能有效解決的案件提起環境行政公益訴訟，是其履行憲法賦予法律監督職權題中之義，也是其參與保護生態環境職責所在。

有研究者曾言，在現代社會，以司法解決糾紛的方式最大魅力即在于其公正性與權威性。基于大陸公共利益保護缺失，特別是國有資產流失和環境破壞嚴重的現狀，必然的選擇乃由檢察機關起訴。[12]檢察機關在提起環境行政公益訴訟方面具有自身固有優勢。其一，檢察機關具有憲法賦予的法律監督職能，體現了國家干預原則，以國家為后盾，較易排除部門利益的制約，更適于提起環境公益訴訟。[13]其二，與源自于權力機關、環境執法機關、大眾媒體等多元監督相比，檢察機關的監督更富剛性。受監督的對象如果不依法履職或者糾正違法行為，檢察機關可以通過依法發出檢察建議或者糾正違法通知書，促之積極履職與糾違。其三，檢察機關身為公權力機關，在調查取證方面頗享天然優勢。環境行政公益訴訟涉及的證據收集往往非公民或者社會組織力所能及。最后，檢察機關起訴更易得到行政機關與相關單位的配合與協助，判決執行也較有保證。

（二）檢察機關提起環境行政公益訴訟之實踐探索

2003年至2012年間，山東省樂陵市、廣州市番禺區等地檢察機關以原告身份向法院提起了環境公益訴訟。[14]隨后，從大陸首例檢察機關提起環境行政公益訴訟，[15]到首起環境行政公益訴訟案件之宣判，[16]最高人民法院10起環境公益訴訟典型案例之發布，[17]及至最高人民檢察院26起典型案例之公布,[18]均奠定了檢察機關提起環境行政公益訴訟制度實踐之基。立法亦隨之發展，尤體現于2015年7月1日部分地區被全國人大常委會授權作為提起公益訴訟的試點。[19]2017年6月27日《行政訴訟法》修改開啟了新篇章。

二、環境行政公益訴訟之困境剖析

雖然大陸檢察機關提起環境行政公益訴訟有了立法依據及實踐基礎，并在保護生態資源領域取得一定成效，但歸責原則以及環境公益訴訟制度具體操作規程等問題仍阻礙著實踐。

（一）宏觀困境：立法不完備

1.法律及司法解釋較為原則。立法供給是檢察機關提起公益訴訟的最大瓶頸性制約因素。[20]法律之修改頗具原則性與宏觀性，未能對具體辦理公益訴訟案件提供行之有效的指導辦法。需對公益訴訟案件范圍、訴訟請求類型、是否適用調解與允許提出反訴等特別程序的相關規定加以完善。

環境問題所涉河流、山林等多為跨行政區域，《解釋》未提及檢察機關提起環境公益訴訟案件管轄問題。環境破壞與污染需要專門環境鑒定機構予以鑒定，具體費用由誰承擔，《解釋》也未明確。“執行難”一直是困擾審判機關的難題，在行政機關不履行判決、裁定情形下，審判機關如何推進環境公益訴訟案件的執行，未體現于《解釋》中。

2.訴前程序設置需完善。隨著社會和經濟的發展，法院因日益增多的訴訟案件而不堪重負。[21]從立法本意看,訴前程序在促進環境執法機關依法行政、審前過濾等方面的作用意義非凡。從相關數據看，在檢察機關收集的公益訴訟案件線索中，通過行政訴前程序解決的案件所占比重很高，生態環境和資源領域的訴前程序所占比重亦如此，詳見表一、二。[22]行政訴訟法的修改與《解釋》中均提及訴前程序，但其存續時間、效力等問題不明確。立法給予的彈性空間，導致一些適格主體不想“惹是生非”而使環境污染處于持續狀態。

表一：截至2017年6月，大陸試點地區辦理訴前程序案件數

表二：2017年7-12月，大陸各地辦理訴前程序案件數

（二）微觀困境：機制不健全

1.司法責任制落實不到位。大陸司法責任制正隨著司法改革的深入推進而漸入人心。但實踐中仍然存在一些檢察人員持觀望態度或者存在畏難情緒。他們缺乏敢于擔當的精神，對辦案過程中出現的阻力，沒能及時尋找當地黨委政府與上級院的支持，進而影響了工作。某些檢察人員并未積極履行職責，而是擔心在訴前階段督促相關政府部門履職會導致雙方關系的緊張，甚至影響個人的工作開展、晉升等問題。

2.線索協作機制不健全。辦理公益訴訟案件的源頭與基礎是發現線索。[23]但發現線索的機制并不健全。其一，在檢察機關內部，一些檢察干警因對群眾舉報的損害公共利益的線索不重視，或者因疏于、怠于履職而未能移送辦案中發現的有效線索給職責部門。其二，在外部未能與諸如公安機關、環保機關等建立信息共享機制，限制了案件線索的來源。由于檢察機關內外部均未建立有效的案件線索協作機制，影響了公益訴訟案件的成案率與辦理進度，進而影響到相關工作的順利推進。

3.部門和人員選配不得力。首先，就訴權方面而言，長期以來，檢察機關更側重于刑事檢察權，而民事行政檢察權、生態檢察權則較弱，雖然立法已賦權，近期也設立專門公益訴訟機構，但如何具體行使該權力，如何讓其發揮功效，是擺在面前的一大難題。其次，因環境公益訴訟剛起步不久，類案數量少，辦案人員發現線索、調查核實、出庭能力不足。最后，多數市縣（區）兩級檢察機關配備人員少，有些基層院因案件甚少，除了在公訴科內設辦案組，尚未建立民事行政科、生態檢察科，在大部制改革背景下，人員能力及素質能否適應改革之需也是值得考慮的。

三、臺灣地區環境行政公益訴訟之經驗借鑒

臺灣地區根據自身特質，有效吸收美日立法例而創設的混合型公益訴訟模式，以及基本成型的制度構建，值得借鑒。[24]

（一）較為完備的法律體系

臺灣地區的“行政訴訟法”及“行政訴訟法施行法”是其環境行政公益訴訟“立法”基礎。自1998年修改該法，其中第9條和第35條專門涉及該項制度。[25]根據規定，臺灣地區有權提起環境行政公益訴訟的主體為人民、以公益為目的的社團法人。此外，臺灣地區“環境基本法”及其他六部關涉環保的特別法與前述法律形成較為完備的體系。[26]在這些特別法中均有提及上述主體可以提起環境行政公益訴訟。相應法律體系的健全，為臺灣地區環境問題的解決、環境質量的提高提供了有效指導，著名的美麗灣案的勝訴便系例證。

（二）較為完善的理論基礎

臺灣地區公益訴訟制度的理論基礎較為完善。其一，其創設的公益私益混合型訴訟模式，在考慮環境保護之需的同時，綜合了傳統與現代環境保護和司法資源配置等方面內容，并被證明是行之有效的。其二，其訴訟主體資格確定為人民與公益社團法人，范圍之廣泛，不僅可以緩解公權力機關作為訴訟主體所承受的司法資源稀缺或者案多人少等負擔，而且可以使更多的公眾關注并監督環境執法機關的職權行使。正如有學者所言，公益訴訟離開公眾的參與就是無源之水。[27]其三，臺灣地區的訴訟證明責任采納“可能性理論”，只要存在受損害的“可能性”且不被排除，都應當認定符合訴訟主體要件，[28]為環境保護擴大了參與面。

（三）較為健全的配套機制

首先，臺灣地區的訴前程序機制，充分尊重行政職權的行使，使其能在訴前積極糾正違法行政行為，有利于節約司法資源。其次，臺灣地區的訴訟費用制度，在“環境基本法”的規定中，明確了應當對諸如律師、監測鑒定或其他訴訟費用負擔的問題，[29]這有效地解決了普通公民或者公益社團法人在訴訟時面臨的費用難題，鼓勵了他們參與環境保護的積極性。

四、大陸環境行政公益訴訟之路徑探索

在立法賦予檢察機關提起環境公益訴訟職權之際，縱觀檢察權之具體內涵及司法實踐之需，有必要立足于大陸自身法治實踐，借鑒臺灣地區環境行政公益訴訟之經驗，從宏觀上著眼、從微觀上細究具體路徑，促進檢察機關提起環境公益訴訟制度的完善。

（一）完善公益訴訟法律規定

雖然臺灣地區的環境行政公益訴訟與大陸在體系化程度、起訴主體、訴前程序設置上存在差異，[30]但其較為完備的“立法”模式，與當下大陸檢察機關提起環境行政公益訴訟有若干契合之處，可以從如下兩方面借鑒。

2.優化訴前程序設置。立法及司法解釋已明確規定訴前程序為提起公益訴訟的必經程序，為凸顯訴前程序作用，建議在相應司法解釋中完善訴前程序制度。首先，若受監督行政機關不依法履職或糾正違法行為，檢察機關應依法發出訴前檢察建議或糾正違法通知書，促之積極履職與依法行政。其次，要簡化檢察機關提起環境公益訴訟前的審批環節，將報省級檢察院批準的案件明確為重大、復雜或者跨行政區域等類型，將其他案件提起公益訴訟審批權適度下放至市級檢察院，向省院報備。最后，要增加檢察機關發出相關法律文書的對象同時含環境侵權者，在法定期限內，要求其采取停止侵害或恢復原狀等措施，[32]防止因僅通過要求環境監管機關履職而忽略消除實際的環境侵害。

（二）健全檢察機關內部機制

1.強化司法責任制。司法改革的深入推進，不僅凸顯了檢察官辦案主體地位，而且更加完善了司法辦案責任體系。首先，要堅持權責明晰，嚴格落實“誰辦案、誰決定、誰負責”的要求。其次，對員額檢察官進行年度考核時，可包含摸排線索能力、立案審查能力、履行訴前程序效力、提起訴訟能力等計分項目。再次，要落實案件終身負責制，嚴把起訴案件質量關，強化證據裁判意識，對需提起公益訴訟的案件，必須從立案審查、證據收集與固定等方面著力。

2.強化內部協作機制。檢察一體化在工作層面上表現為相互協調與合作，檢察院各個內設機構盡管存在著業務范圍甚至工作性質上的差別，但都應當注意與其他部門的配合。[33]為更好地保護生態環境，一是其他業務部門若在辦案過程中發現有污染環境等行為的，應將線索移交給公益訴訟檢察部門。二是在涉及環境執法、環境破壞等方面的行為中，公益訴訟檢察部門應與生態檢察、刑事檢察等部門加強協作配合，以擴大線索來源。

3.強化隊伍培養機制。就當下市縣（區）兩級檢察院的公益訴訟檢察力量現狀而言，為適應檢察改革之需，應當強化隊伍培養機制，提升隊伍的整體素能。首先，要注重隊伍專業化，可招收民事、行政法律專業的本科、研究生。其次，要加強培訓常態化，省院、市院可以發揮教育培訓處的優勢，定期組織培訓。再次，要定期召開全省、全市范圍內的庭審觀摩評議活動，將重點置于證據把控、出庭能力等方面的評議。

（三）健全跨部門工作銜接機制

1.強化“兩法銜接”機制。加強環境行政執法與刑事司法的銜接機制有助于擴大案件線索范圍，完善線索協作機制。截至2017年12月31日，僅以福建為例，接入省檢察院與相關單位聯建的省“兩法銜接”信息共享平臺單位已達2388家。[34]檢察機關要善于學習并有效利用類似信息共享平臺，同時要做到：一是檢察機關可要求環境執法機關每月或每季度通報環境執法的基本情況，涉及環境犯罪的企業及個人的處理情況、對申請法院強制執行的案件情況等。二是檢察人員通過抽查日常卷宗，或者參與聯合下鄉、下訪與巡訪，在聯合執法中監督執法機關是否存在應當移送的犯罪線索而不移送等問題，密切關注破壞環境行為。三是加強與法院在訴前和訴中的溝通協調，確保案件起訴質量。

2.設立環境侵害影響專家評估機制。負責辦理公益訴訟案件的檢察人員，不一定具備環保領域相關專業知識，故各地檢察機關應積極協同環保部門成立專家庫，聘請相應專家對環境侵害行為的后果及治理提出專家意見，為后續環境公益訴訟提供鑒定意見。同時與環保部門協同，為專家提出意見、出庭作證等活動提供必要條件。臺灣地區的“生態環境影響評估法”，內容的細致詳盡可資借鑒。

我們關注一人同課異構，嘗試一人同課異構，是在尊重語文學科規律的前提條件下，以嚴謹務實、精益求精的態度，追求課堂教學的合理和高效，實現教育智慧的升華，其最終的訴求是教師的自我成長，“真正的教育是自我教育。”美國著名學者波斯納有一個教師成長公式：經驗+反思=成長，就一人同課異構的嘗試和實踐來說，尤其需要教師的反思意識。通過反思，教師可以對上一個班級課堂教學的缺憾和疏漏進行探討與研究，找出主客觀原因，以便及時在另一個班級的教學（或另一個輪次教學）中調整和補缺。

3.聯合相關單位制定懲戒機制。為保障訴前程序質效，各省級檢察機關可在遵循上位法框架下，與同級法院、公安、環保、林業等單位制定環境公益訴訟實施細則，明確相關懲戒內容。對檢察機關依法履行訴前程序而不積極整改的，對個人績效考評及晉升等方面設定相應限制，必要時對相關責任人予以紀律或行政懲戒。對未按要求履職的相關單位，規定給予其分管領導及直接責任人警告、記過等黨政紀處分。

注釋：

[1]全國人大常委會于2014年4月修訂《中華人民共和國環境保護法》；詳見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》；2018年6月16日中共中央 國務院《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》。

[2]參見曹明德：《中美環境公益訴訟比較研究》，《比較法研究》2015年第4期。

[3]參見秦天寶、段帷帷：《論環境行政公益訴訟制度的發展——以大陸首例檢察機關提起環境行政公益訴訟案為例》，《環境保護》2015年第01期。

[4]詳見2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》。

[5]詳見2018年3月2日起施行的最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。

[6]姜洪等：《大檢察官研討班開班 張軍強調貫徹落實全面司法體制改革推進會部署 在轉機中推動新時代檢察工作創新發展》，《檢察日報》2018年7月25日。

[7]詳見2017年9月11日習近平總書記給第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會所發賀信。

[8]參見齊樹潔、林建文主編：《環境糾紛解決機制研究》，廈門大學出版社2006年版，第219頁。

[9]參見[美]E·博登海默著，鄧正來譯：《法理學：法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社1999年版，第358頁。

[10]參見陳云龍、王祺國：《論檢察機關在維護憲法權威中的職能作用》，《人民檢察》2015年第1期。

[11]參見湯維建：《檢察機關提起公益訴訟試點相關問題解析》，《黨政干部論壇》2015年第8期。

[12]同前注[8]，第4、234頁。

[13]參見張鋒：《檢察機關環境公益訴訟起訴資格的法律制度建構》，《政法論叢》2015年第1期。

[14]參見孫洪坤、陶伯進：《檢察機關參與環境公益訴訟的雙重觀察》，《東方法學》2013年第5期。

[15]參見閆起磊等：《檢察院狀告環保局，誰來監督行政不作為——大陸首例檢察機關提起行政公益訴訟調查》，http://news.xinhuanet.com/2014-12/21/c_1113720930.htm，最后訪問日期：2018年12月20日。

[16]參見邢婷：《大陸首例檢察機關提起行政公益訴訟案宣判》，《中國青年報》2016年06月21日。

[17]參見趙春艷：《最高法發布十起環境公益訴訟典型案例，多家企業被點名》，《民主與法制時報》2017年3月8日。

[18]2017年6月30日，最高人民檢察院公布了內蒙古草原保護公益訴訟系列案、吉林長白山生態環境和資源保護公益訴訟系列案、陜西秦嶺生態環境保護專項監督活動公益訴訟系列案等26起檢察機關提起公益訴訟試點工作典型案例。

[19]詳見《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。

[20]詳見《檢察機關提起公益訴訟試點改革專家意見綜述》，《檢察改革動態》2016年第17期。

[21]同前注[8]，第4頁。

[22]詳見最高人民檢察院《檢察機關公益訴訟試點工作2017年6月份情況通報》《檢察機關公益訴訟試點工作2017年12月份情況通報》。

[23]詳見2016年11月5日《最高人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》。

[24]參見吳世東等：《臺灣地區行政公益訴訟相關經驗的借鑒》，《人民檢察》2017年第8期。

[25]詳見臺灣地區“行政訴訟法”第9條規定：“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。”第35條規定：“以公益為目的之社團法人，于其章程所定目的范圍內，由多數有共同利益之社員，就一定之法律關系，授與訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟。前項規定于以公益為目的之非法人之團體準用之。前二項訴訟實施權之授與，應以文書證之。”

[26]臺灣地區的“環境基本法”第34 條第1款規定：“各級政府疏于執行時，人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟。”其他六部特別法分別為“生態環境影響評估法”“水污染防治法”“土壤及地下水污染整治法”“空氣污染防制法”“海洋污染防治法”“廢棄物清理法”。

[27]參見林莉紅：《臺灣地區行政公益訴訟的立法與實踐》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2016年第2期。

[28]參見吳美滿：《兩岸生態環境行政公益訴訟比較研究》，《人民檢察》2016年第8期。

[29]臺灣地區的“環境基本法”第34 條第2款規定：“行政法院為判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、監測監定費用或其他訴訟費用予對維護環境品質有具體貢獻之原告。”

[30]同前注[28]。

[31]同前注[23]。

[32]參見姚倩：《檢察機關提起環境民事公益訴訟的問題研究》，貴州民族大學2016年研究生畢業論文，第16頁。

[33]參見張智輝：《試論檢察一體化的基本特征》，《人民檢察》2007年第8期。

[34]詳見2018年1月31日福建省人民檢察院、福建省人民政府法制辦公室、福建省打擊侵權假冒工作領導小組辦公室、福建省經濟信息中心《關于2017年福建省行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺應用情況的通報》。