重大案件檢務督察程序*

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自《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）實施以來，檢務督察制度在保障依法行使檢察權、嚴明檢規檢紀、確保決定貫徹方面發揮著積極的作用。隨著檢務督察職能定位的調整，其概念也發生了根本性變化。目前在最高人民檢察院頂層設計已然確定，如何順應形勢變化，制定全面、可操作、切實有效的重大案件檢務督察程序，是檢務督察工作迫切需要研究和解決的新課題。

一、重大案件檢務督察的定位及探索情況

（一）重大案件檢務督察的定位

檢務督察部門作為在司法責任制改革與監察體制改革不斷深入推進背景下應運而生的專職內部監督部門，其核心職能在于強化內部監督制約。但是，重大案件檢務督察對哪些案件進行督察，其督察的定位以及出發點、落腳點仍然相對模糊，要厘清重大案件檢務督察定位首先應當緊扣職責權限，通過最高人民檢院內設機構改革中對檢務督察部門明確的職能來看，可以概括為“四個承擔，一個負責”，其中通過承擔對執行法律、法規情況進行督察與承擔檢察官懲戒委員會工作兩項職責體現了兩點核心價值定位。一是應當堅持問題為導向，緊扣司法辦案的定位。對執行法律、法規進行督察實際上是對司法辦案中檢察權運行情況的督察，督察的重點要放在解決司法責任制改革過程中暴露出來的關鍵問題和突出矛盾上面，通過加大對關鍵案件、關鍵環節的監督力度，做到有的放矢，不斷提高督察的針對性和精準性。二是強化司法過錯責任追究的定位。考慮到司法責任制改革尤其是“捕訴一體”后，辦案節奏更加緊湊、辦案職權更加集中，內置監督“關口”相應減少，檢察官權力濫用的風險隨之加大，其最終落腳點是通過對司法過錯責任有效追究來“管”好內部人員。因此，重大案件檢務督察的定位應當是建立在緊扣司法辦案中關鍵案件、關鍵環節的基礎上，通過對司法責任過錯調查核實，推動追責懲戒工作落實，從而有效防范檢察權運行失范情況的發生。

（二）連云港市檢察機關探索情況

自司法責任制改革與監察體制改革以來，連云港市檢察機關在新形勢下主動圍繞新的工作重心，順勢而為，先行先試，部分工作取得了一定成效，同時也為重大案件檢務督察程序研究積累了寶貴的經驗。

2018年初在省院的支持指導下，以改革創新的精神進行路徑探索，出臺了《連云港市人民檢察院詢案問責實施辦法（試行）》，并對全市檢察機關2017年被法院二審或再審改判的職務犯罪案件開展專項督察，通過對重點案件督察，以期發現案件背后違反司法責任的情況，從而強化內部監督，促進嚴格規范司法。

2018年3月，在最高人民檢察院監察局的指導下，省院適應監察部門職能變化，組織開展《江蘇省人民檢察院檢務督察暫行辦法》的制定工作，并將重大案件檢務督察程序研究作為年度省院重點課題全省招標。連云港市院被省院指定配合起草該暫行辦法的同時，因為有先期實踐探索經驗，中標該重點課題任務，開始了深入研究工作。

2018年下半年，最高人民檢察院監察局組織開展智慧監督系統試點工作，其中江蘇省院承擔了智慧監督系統中的業務監督部分任務，連云港市院參與需求方案起草任務，同時結合課題研究、實務探索，提出較多的意見建議，促進了該項工作開展。

二、重大案件檢務督察程序的構架設計

（一）重大案件檢務督察的原則

重大案件檢務督察在規范司法行為同時，為防止給正常的司法辦案活動帶來不便，筆者認為應嚴格把握以下原則：

一是協作雙贏原則。業務部門是辦案工作的主體，因此應當明確重大案件檢務督察的目的是確保員額檢察官所辦案件的規范性和高質量，有效減少案件辦理過程中的廉政風險和質量問題，在督察時首先尊重業務部門的主體地位，做到監督到位而不越位、參與而不干預。

二是依規監督原則。重大案件檢務督察目前尚處于研究探索階段，在相關配套規范、條例并不完善的情況下，所有開展方式方法的探索都不得違背目前檢察工作規范條例的精神和原則。

三是重點監督原則。督察范圍不是盲目對所有案件進行督察，不可能面面俱到，要集中力量、突出重點。通過對社會關注度高、群眾反映強烈、有信訪舉報等案件以及司法辦案活動的關鍵環節和核心部位開展監督，力爭取得實實在在的檢務督察效果。

四是有限影響原則。督察應充分保障員額檢察官依法獨立行使檢察權，對尚在審查過程中的案件，在案件流程查看、辦案材料提取、電子卷宗調閱過程中應充分借助業務統一應用系統調取，盡量不主動與檢察官談話，盡量在短時間內調查清楚相關問題，并及時向檢察官通報督察結果。

五是信息保密原則。督察人員根據工作需要可以查看辦案人相關辦案流程、文書以及調閱案卷材料，一旦案件信息泄露，會給案件辦理帶來困難和阻力。因此，無論是審查過程中還是審查終結后開展的重大案件檢務督察，都應當嚴格執行檢察機關保密的相關規定。

（二）重大案件檢務督察的啟動

重大案件檢務督察作為強化內部監督的重要手段，主要目的一方面是在重大案件辦理過程中有效廉政風險防控，另一方面是對辦理中存在的問題及時發現糾正。從督察介入時間可以分為事中督察和事后督察。無論事中督察還是事后督察，都是針對辦案活動的再檢查，都會對案件產生一定的影響。因此何時才能啟動、開展督察的程序都要嚴格規定，杜絕隨意性，基于各自具有的特點，啟動程序應當作如下區分。

事中督察，此時重大案件尚未審結，督察行為可能會對案件辦理產生影響，該階段對啟動應當嚴格限定案件范圍，不能盲目擴大。筆者認為，對以下辦理過程中的重大案件應當啟動程序：一是相關部門收到的信訪件、個人報告與律師等人員存在不當交往、具有較大社會影響和網絡輿情的案件以及檢察長批示調查處理的案件。該類案件存在一定的廉政風險，通過督察達到預防提醒的同時，有利于對案件背后的深層問題進行核查。二是通過對類案預警分析，對易發生問題的類案，在后續受理時隨機抽取一定比例督察，目的在于預防警示，通過事中跟蹤督察，一定程度避免易發、常發的不規范司法等行為。

三是承辦人認為可能存在領導干部干預辦案等情形的案件，此類屬于被動監督案件，在實際辦案中面對領導干部、內部司法人員過問、干預辦案的情況，一般礙于情面未嚴格落實“三個規定”要求，通過開展事中檢務督察，不僅讓承辦人有正當理由回絕，也有利于發現他人干預辦案的情況，確保案件質量。

事后督察，事后督察是基于案件可能存在問題所開展的督察，由于各類渠道獲取的案件來源較多，筆者認為按照可能存在問題的風險等級劃分確定督察范圍。一方面國家賠償、判決無罪、案件評查不合格、信訪申訴經控申復查核實以及領導批示調查處理等案件，列為風險等級一級，均應當開展檢務督察。另一方面撤回起訴、發回重審、判決改變罪名和法定情節以及民事行政申訴案件決定不抗訴的案件，列為風險等級二級，按照比例隨機開展檢務督察。

無論事中督察還是事后督察，都將一定程度影響案件辦理，因此，收到相關線索后應當組織人員進行研討分析，僅對確有可能存在問題的案件才啟動督察程序。

（三）重大案件檢務督察的實施

嚴格立項審批。重大案件檢務督察是通過對案件進行實體審查發現問題，屬于對業務部門核心職能的監督，因此，應當嚴格初審、立項審批。對于符合啟動程序范圍內的案件，承辦檢察官應對案件初步審查，針對是否存在不規范司法行為以及廉政風險情況重點研判分析，提出是否立項意見。對于事實清楚的應當報分管領導審批，對于事實不清，認定確有困難的，應當提交檢察長決定是否立項。

制作督察方案。案件立項后承辦檢察官應制定針對性的督察方案，具體包括擬督察的主要問題、核查組成員及分工（單人核查除外）、目的、方向和范圍等，方案需報分管領導審批后方可開展督察。督察過程中擬改變原有方案的，及時報分管領導審批后實施，如事情確屬緊急，不立即實施可能造成嚴重后果的，可當場采取必要措施，事后報分管領導。

明確督察措施。重大案件檢務督察既然是對案件辦理的程序及實體進行審查，就應當賦予必要的措施手段，在查閱辦案文書以及卷宗的同時，還應當賦予向辦案部門和承辦人了解情況、聽取犯罪嫌疑人、辯護人意見以及與其他人員談話等權限。在事中的督察中，為最大化減少對辦案人員的干擾，應僅對于重要問題和事項，一次性集中了解。

充分聽取意見。督察過程中，應就相關問題聽取當事人的意見，并如實記錄在案，防止錯誤認定。對當事人無辯解意見的，督察人員應當制作督察報告并報分管領導審批。對于雙方分歧意見較大的，因可能存在對案件定性以及認識上的不同導致，不能一概而論哪方認定更準確。此時，應當在報告中如實記錄各方意見并提交檢察長決定，根據決定針對不同情況作出相應處理。

（四）重大案件檢務督察的結果

對于經核查不需要追究司法責任的,根據不同情況作如下處理：一是發現存在輕微苗頭性、傾向性問題，層報檢察長決定后，制作《督察決定書》送達被監督對象及責任部門，由相關責任部門依據規定進行不規范司法行為約談或提醒談話。二是發現存在違紀違法的，經檢察長決定后，制作《督察決定書》送達被監督對象，并將相關線索及材料移交相關責任部門。

對于擬追究司法責任的,應作如下處理：一是認為檢察官在司法辦案工作中因故意或重大過失違反法律法規，實施違反檢察職責行為需要追究司法過錯責任的，經檢察長決定后，移送檢察官懲戒委員會審議后，由本單位或者其他職能單位作出處理決定。二是對于檢察官懲戒委員會審查后認為不應當追究司法責任退回的，應當按照不需要追究司法責任相關情形進行處理。

在一定范圍內通報。對督察發現的在執法辦案活動中存在的共性問題，要在一定范圍內進行通報，引起業務部門重視，并且對發現的苗頭性、傾向性的問題，及時提醒主要業務部門尋找風險點較高的部位和環節，有針對性地進行糾正,并在以后的工作中加強對多發、高發業務部門和重點崗位、重點環節的針對性檢務督察。

三、重大案件檢務督察與案件監督管理的關系

檢務督察與案件監督管理作為檢察機關內部主要監督模式，要真正發揮對重大案件的監督制約，需要把握好兩者之間的關系。

(一)二者均為監督司法辦案的重要手段

目前檢察機關案件監督管理部門承擔著統一受理、流程監控、質量管理、統計分析、綜合業務考評在內的多項司法辦案監督職能，而內設機構改革后將檢務督察作為獨立部門設置，承擔“對檢察機關執行法律、法規和最高人民檢察院規定、決定的情況進行督察”，明確其司法辦案監督職能。同樣作為司法辦案的重要監督手段并不沖突，案管部門監管側重于日常監管，且僅對案件質量的管控，而重大案件檢務督察側重于專項督察監管，僅針對于符合啟動督察程序的重大案件實施監督，通過對案件的督察實現對人監督。

(二)二者在案件監督上互為補充

筆者認為，僅依靠案件質量評查，尚不足以實現對司法辦案的有效監督。從2018年江蘇省院組織的二審改判職務犯罪案件專項督察情況來看，在2017年二審（再審）改判的77件職務犯罪案件中，有4件案件的問題較為突出，且均未進入案件評查程序。究其原因，可能是這些案件不在必須評查案件的范圍內。而專項督察通過審閱卷宗、同步錄音錄像，并結合掌握的線索進行深入調查，在一定程度上彌補了質量評查的不足，在監督案件辦理、促進嚴格規范司法上有其獨特的職能作用。

(三)充分做好二者的銜接工作

案件監督管理部門以受送案管理、流程監控和案件質量評查為基礎，依托信息化和網上辦案，部門在開展全程化管理上具有資源優勢。二者“銜接”的重點一方面向檢務督察部門提供網上查看案件流轉和辦理情況的權限，實現同步監督的信息互通、資源共享。[1]另一方面，案件監督管理部門對司法辦案活動的監督既體現在動態的過程控制，也體現在案后的結果檢查、評定。對于在日常監管過程中發現的擬追究司法辦案責任的線索，及時推送至檢務督察部門，對于提高檢務督察的線索發現和處置能力具有重要意義。

四、重大案件檢務督察成果的運用

通過開展重大案件檢務督察活動，有利于發現司法辦案過程中存在的問題，促進問題解決，推動司法辦案活動更加規范。因此，如何建立完善的重大案件檢務督察成果運用機制，將直接影響檢務督察工作的具體成效。

（一）建立檢務督察通報、督察建議工作機制

對于發現的問題，堅持如實、客觀反映，建立完善督察通報制度。通報內容要對發現的問題不隱瞞、不遮掩，突出司法辦案活動重點，直指關鍵環節、關鍵人員。存在的嚴重問題或者共性問題，不定期通過督察建議書的形式開展監督，針對性的提出監督建議，提高整改可操作性，幫助問題整改。

（二）完善督察結果與獎懲銜接機制

主動與組織人事部門、業務部門進行銜接，將重大案件檢務督察結果作為黨風廉政建設、檢察業務考評、評比表彰及干部選拔任用的參考依據，存在嚴重不規范司法行為的，記入員額檢察官司法檔案的同時進行不規范司法行為約談，在司法辦案中存在故意或重大過失，擬追究司法責任的，依規定報送檢察官懲戒委員會審議后作出相應處理。

（三）建立廉政風險防控銜接機制

前期要求員額檢察官針對不同崗位和職責全面梳理存在的廉政風險點并針對性制定防控措施，督察過程中充分利用風險排查成果，將風險點排查是否全面、防控措施落實是否到位作為督察重要內容，通過聚焦重點崗位、關鍵環節，督促業務部門和員額檢察官嚴格落實要求，完善防控措施。

（四）建立與紀檢監察機關配合機制

重大案件檢務督察是以實現案件程序公正和實體公平的內部業務監督，派駐檢察機關紀檢監察組是以監督人員行為廉潔性為主的外部監督，但往往檢察人員違規辦案與個人廉潔性問題存在交叉。因此，對實體和程序進行審查的同時，要注意收集違紀違法的線索，強化協作配合，對于經督察認為不需要追究司法責任的違紀違法行為，應及時按照相關規定將線索和材料移送紀檢監察部門，拓寬紀檢監察部門線索收集渠道和提高監督執紀效率。

注釋：

[1]參見徐俊馳、劉云：《檢察機關案件管理與檢務督察的銜接》，http://www.jcrb.com/xztpd/2014zt/201403/NVCGZW/YXJ/201403/t20140311_1345324_1.html，最后訪問日期：2018年11月15日。