人民政協推進國家治理體系現代化的邏輯與實踐路徑解析

劉?君

習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中指出：“人民政協是國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，以改革思維、創新理念、務實舉措大力推進履職能力建設，努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用。”[1]總書記的講話表明，人民政協自身的發展與國家治理體系現代化之間存在顯著的正相關，人民政協在推進國家治理體系和治理能力現代化方面扮演著重要角色。那么，新時代人民政協的內生發展與國家治理體系現代化兩者之間的邏輯關系，人民政協推進國家治理體系現代化的實踐路徑就是值得深入研究的課題。

一、內部形塑：人民政協推進國家治理體系現代化的現實邏輯

作為國家治理體系的重要組成部分，人民政協的現代化調整了國家治理體系當中不適應新形勢下發展任務的非現代化因素，凝聚起各黨派團體、各族各界人士的智慧和共識，成為中國共產黨領導國家的重要制度形式，構成社會治理領域新的理論范式。

（一）人民政協和國家治理體系在現代化上具有共時性

人民政協和國家治理體系共同面臨現代化的任務。全面深化改革步入攻堅期，不可控因素增加，利益分配格局高度復雜。面對新的時代課題，既有手段和措施面臨失效的危險，人民政協和國家治理體系都需要通過現代化來回應時代變遷帶來的治理挑戰。人民政協的現代化要排除阻礙政治協商實效和水平的非現代化因素，推動人民政協協商的制度化、規范化和程序化建設。國家治理體系的現代化要加強頂層設計來變革治理的整體性思路和方法，制定治理精細化、機構扁平化和流程簡化的措施。

處在同一時間維度內的人民政協和國家治理體系現代化在解決共性問題的過程中相互促進：國家治理體系在一定時期內的自我豐富和完善超越了對特定模式的簡單模仿，創造出中國特色參與式治理的制度空間；人民政協的現代化將人民政協協商發展為有序的治理方式，與國家治理體系的現代化深度契合。因此，人民政協和國家治理體系的共同現代化是一個以完善中國特色社會主義政治制度為目標，以解決全面深化改革進程中出現的新問題為方法，以不斷構建新的制度體系為特征的過程。

（二）人民政協協商建構凝聚社會共識的治理空間

人民政協作為協商民主的重要渠道為國家治理體系提供了有效的治理空間。人民政協通過在協商過程中團結和聯合各方力量，引領各黨派團體和各族各界人士自覺接受中國共產黨的領導，發揮著統一戰線組織粘合劑的政治作用。人民政協的協商民主避免了西方選票民主的空洞形式和政黨競爭的政治傾軋，保障了多元治理主體的政治參與。

毛澤東指出，國家各方面的關系都要協商，政府和人民商量辦事，人民政府是個商量政府。周恩來指出，新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要在于事前的協商和反復的討論。中國特色社會主義協商民主通過政治協商的方式，保障了人民群眾參與國家日常政治生活的權利。人民政協圍繞共同的社會治理目標，以廣泛的政治協商形成社會各界的最大公約數，凝聚社會對國家治理的共識。在人民政協構建的治理空間中，社會治理具有廣吸納、可控制、易形塑的特點。人民政協作為客觀存在的協商議政空間，為廣大協商主體提供了具體的協商場所和制度形式。人民政協協商空間內的治理主體均服從于政協的協商規程，以協商為手段的新型參與式治理通過規范化建設得到豐富和完善。

（三）人民政協具有促進國家政治制度發展變革的歷史傳統

歷史實踐表明，人民政協促進了中國特色社會主義政治制度的發展與變革。人民政協是實現社會主義民主政治的中堅力量，創造了中國共產黨與各民主黨派協商建國的政治實踐。協商建國使中國的民主政治從構想變成現實，讓中國最廣大人民從被壓迫走向當家做主。人民政協作為國家政治機構吸納社會各界代表參與社會主義民主政治，保障人民在管理國家事務中的主體地位。在社會主義的建設發展過程中，人民政協連接著政府職能部門與各黨派團體、各族各界人士，是國家治理的具體形式，為社會各界表達意見和主張提供了多層次、制度化、可操作的運行機制。在人民政協組織的各種活動中，各黨派團體和各族各界人士依據政協章程，以提出意見、批評和建議的方式對黨委政府實施協商式監督。人民政協70年的政治實踐融合了民主政治的多樣性、合法性、公開性、平等性和參與性等特點，為統一戰線里的政治力量參與到國家治理當中來提供了制度保障。

（四）人民政協協商實踐創新中國特色的治理理論

國家治理體系現代化理論能夠從人民政協的政治協商實踐中突破治理體系在形式、內容和規范等規定性上的制約。

西方治理理論的出發點是對政府管理的質疑，“它所提供的參照點，對傳統的公共行政管理中的許多視為當然的假設都構成挑戰”。[2]國家已經無法通過自己的行動解決所有問題，必須提出“新治理”的概念，“與政府統治相比，治理的內涵更加豐富。它既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制”。[3]西方治理理論在其論證和實施過程中始終以消解國家權威為旨趣，“‘國家的回退’就成為賦值‘治理’概念能指的邏輯設置，并以此彰顯區別于‘統治’的‘治理’特性”。[4]中國的國家治理體系現代化理論受到西方治理理論的啟發，但是又與西方治理理論否定政府管理的出發點不同，它著力于通過中國特色社會主義制度體系的內部改革來實現提高國家治理能力的目標。中西方政治理論的異質性決定了中國的國家治理體系現代化理論必須在治理的實踐中形成。

以黨領政是中國最主要的政治邏輯，治理的實踐構筑起法治基礎上政府治理、市場治理、社會治理的制度運行系統。國家治理體系現代化將明確公民、社會、市場、政府之間的界限，既保證公權力的運行通暢，又保障私權利的穩步實現。人民政協以團結各黨派團體和各族各界人士來引導他們自覺接受中國共產黨的領導，它與國家治理體系中的各個組成部分聯系緊密，并在多層級、寬領域的政治協商中涌現出豐富的治理形態。因此，人民政協協商實踐是創新國家治理體系現代化理論的有效途徑。

二、協同善治：人民政協推進國家治理體系現代化的實踐路徑

國家治理體系現代化是治理主體應對新時代治理需求變化的體系化方案。中共中央位于國家治理體系的政治基準點，各級黨委由黨中央授權對各類治理主體實行政治領導，治理主體在治理行為中向黨委看齊。人民政協構成了國家治理體系政治同心圓中的一環，通過完善基本政治制度、團結一切積極因素和力量、疏通利益表達渠道、吸納社會各界參與政治協商，創造合作、包容、團結基礎上的協商治理平臺。

（一）規范人民政協協商民主的制度機制

社會主義協商民主是黨領導社會的重要方式，以協商為特征的參與式治理形成新的治理范式，構成國家治理體系的獨特優勢。人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的機構，是中國特色社會主義協商民主的重要平臺和載體。規范人民政協協商民主的形式就是使國家治理體系在新型治理形式上具有穩定的制度承載者。

第一，拓展人民政協與政府協商形式。通過人民政協與政府的協商搭建一個開放、平等、包容的協商平臺，將多元社會治理力量納入與政府民主協商的體制，為社會各界參與日常政治生活提供制度架構。應增加人民政協與政府的平行協商，扭轉政府與社會進行垂直對話的態勢。人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門機構，為各黨派團體和各族各界人士提供了參與國是的協商平臺。人民政協在協商民主中的平臺屬性恰好契合了營造暢所欲言、理性有度、合法依章協商氛圍的要求。可由政府主動向社會公開接受民主監督的事項，人民政協配合政府做好民主監督工作，通過政治協商與信息公開的緊密結合，做到準確真實地公開信息、及時客觀地反映問題，充分發揮人民政協的民主監督職能，為社會各界人士提供民主監督的平臺。

第二，完善人民政協內的政黨協商制度。人民政協作為實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式，為參加政協的各黨派團體代表開展政治協商、民主監督、參政議政提供了成熟的制度化平臺。各黨派團體在人民政協協商民主中通過充分討論加強團結合作、堅持中國共產黨的領導、扮演好參政黨的角色。應發揮人民政協內政黨協商的聚合功能，完善人民政協內政黨協商的形式，形成不同黨派團體以人民政協政治協商聚攏的形態。創新民主黨派、無黨派人士參與政治協商的經常性機制，建立協商選題精準化、會議協商規范化、書面協商專業化和協商保障多維化的工作機制。

第三，夯實人民政協內的基層協商制度。基層協商為推動民生問題的解決提供可行舉措，要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主。人民政協擁有優質的協商資源和向黨委政府反饋民意的正規渠道，在參與基層協商民主中擁有獨特的優勢。應繼續探索人民政協組織向基層延伸的方法，通過設立鄉鎮（街道）政協工作委員會和政協委員聯系點等派駐機構，建立鎮（街道）層級的協商民主議事工作平臺，密切政協委員與基層群眾的聯系，動員更多群眾參與基層協商，促進基層民生難題的解決。

（二）發揮人民政協界別協商凝聚統一戰線共識的作用

人民政協內部的界別協商凝聚統一戰線內的治理主體。“人民政協作為中國人民愛國統一戰線的組織，具有最廣泛的代表性和包容性。”[5]人民政協發揮著聚合統一戰線內社會政治力量的獨特作用，它通過議題的協商討論形成組織和人員的橫向聚集。加強人民政協在統一戰線內部的凝聚力，要發揮其政治整合功能，以政治協商吸納統一戰線內的各種治理主體，通過界別內部協商、界別間協商以及政協界別與黨政部門協商實現人員、信息和事務的互聯互通互促。

第一，規范人民政協界別協商的形式。黨委政府和人民政協應提高對界別協商的重視程度，尊重界別在政協協商中的主體地位，把依規有序開展界別協商作為落實決策科學化、民主化的重要推手。應以文件形式明確每個政協界別所對應的黨政部門中協商議政的對象，使單個界別與一個、多個部門對應或多個界別與一個、多個部門對應，并對界別協商的形式和內容進行制度化規范。此外，要加強界別委員的代表性，優化界別委員的人員結構，對界別委員的遴選、管理作出明確規定，將代表性強、履職水平高、廉政守法的界別人士推選為政協委員。

第二，建立界別協商活動的常態化機制。在制定界別協商活動方案的過程中，應明確活動的重心，緊貼人民政協工作的定位，圍繞黨委政府關注的重點領域進行開展，切實把解決本界別反映最強烈、影響最深遠的重大問題列為界別活動的行動目標。在開展界別活動的形式方面，應采取定期活動與專題活動相結合的方式。如每年集中開展一次界別活動的專題月，并將定期活動向“活動周”和“活動日”深入拓展。此外，應完善界別民情聯系點制度，探索將民情聯系點建在村小組、社區居委會、企業黨支部、學校黨支部等基層單位之上，明確負責民情聯系點的界別委員，方便界別內群眾隨時向委員反映情況。

第三，提高界別協商提案的針對性有效性。應增加界別協商選題的選前論證，圍繞黨委政府關注的全局性、戰略性、前瞻性問題和界別內群眾迫切期待的熱點問題，規劃界別協商提案的選題范圍。注重建議內容的可操作性，對本界別的提案發生地進行實地調研，匯聚本界別內的各種訴求、意見和智慧。打破界別協商提案在形成過程中的局限性，邀請界別內專家學者和其他界別委員參加聯合調研，設立界別群眾和熱心網友在協商座談會上的旁聽席位。

（三）完善人民政協提案辦理的激勵約束機制

人民政協深度地嵌入國家治理體系，它通過充分履職來優化治理行為，形成公共權力和治理權威的縱向連接，促使國家治理體系中各部門發揮更好的治理功能。提高人民政協協商在社會治理中的有效性，須將政協協商提案的辦理結果納入政府治理績效的考核，規范政府對政協提案的辦理流程，促進政協協商的正規化發展。

第一，提高黨政機關對政協協商的重視程度。應加強對黨政領導干部進行社會主義民主政治的理論教育，全面增強領導干部依法執政的本領，提高他們在民主監督下的工作能力，使與人民政協的民主協商成為黨政領導干部的日常工作內容。此外，要完善黨委政府與人民政協的聯絡溝通機制，黨委政府要定期就政協提案辦理的進度與人民政協聯絡部門進行溝通。再者，把辦理政協提案的效果納入政府工作考核體系，各級政府職能部門應規定每年必須辦理的提案數量占總提案數量的最低比例，作為當年考察合格的標準。建立政協委員對提案辦理的反饋評價機制，將提案撰寫者對提案辦理的效果評價作為考核的重要參考。

第二，確保將人民政協協商納入決策程序。為將政策性協商轉變為制度性協商，協商于決策之前和決策之中，應由黨委政府制定需協商的決策事項清單，對沒有經過協商的決策事項依規退出決策流程。如廣州市政府在政協參與決策的制度創新中，規定凡需經過協商的重要議題應在提交黨委和政府決策討論時附上政協協商后的意見，凡是按規定需協商而未經協商的事項不上會、不討論、不決策，實現對重大問題的協商在市委決策之前、市人大通過之前、市政府的實施之前。

第三，建立提案辦理考核制度。提案辦理的效果關系到政協能否充分履職，應制定囊括提案辦理范圍、辦理原則和職責、處理時間和辦理流程的提案辦理效果評分規則，根據承辦單位的解決程度制定獎懲的規章制度。如沈陽市沈河區人民政府出臺的《沈河區人民政府辦理人大代表建議政協提案工作流程及考核評比辦法》，規定了政協提案辦理工作的流程及考核評比辦法，詳盡地列出了考核評比的范圍、方法和標準，通過具體的評分標準對政府辦理提案的工作效果進行量化，完善了政府辦理政協提案的考核激勵機制。

（四）擴大以人民政協為載體的有序政治參與

國家治理體系的現代化拓寬了治理的范圍，使權力運行的向度平行化，激發出新的社會主義民主形態。國家治理體系的現代化在制度安排上充分保障人民當家做主，在社會政治事務中實現政府與公民的協同治理。人民政協藉由商量民生事務吸納人民群眾參與社會治理，使群眾在基層民生事務治理中實現事前知曉、事中督促和事后監督，確保人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權在參與政治協商的過程中得到保障。

第一，搭建政府與群眾間的協商平臺。應建立人民政協與政府職能部門的聯合調研和協商機制，形成人民群眾與政府公權力面對面溝通交流的常態化機制。如廣州市政協打造的“有事好商量”民生實事協商平臺，創造了政府和群眾的交流空間，針對諸如“老樓房的電梯夢”、“提高老樓房供水質量”、“加強共享單車管理”等群眾普遍關心的民生議題，開展聯合調研和現場協商。人民政協在協商平臺中與黨委政府、媒體和公眾展開良性的互動，推動了民生問題的社會化討論，促進矛盾的制度化解決。

第二，善用互聯網提高政治協商的信息化水平。互聯網的蓬勃發展為人民政協開辟了新的協商場域，網絡協商能夠有效彌補現實協商中空間阻隔、時長固定、發言受限的劣勢，具有將協商民主覆蓋廣泛人群的良好特性。人民政協要善于利用快速發展的5G通訊、人工智能、虛擬現實技術，在消息發布中采取大數據分析、新聞可視化、提案內容圖解化的宣傳策略，建立基于移動互聯網技術的網絡協商議政新渠道。如北京市政協開通的“政協北京市委員會移動議政平臺”，集成了信息的發布、交互、提交功能，政協委員登陸手機移動平臺就可進行提案提交、信息接收和交流互動。

第三，拓展非公有制經濟人士參與政治協商的途徑。人民政協應搭建非公有制經濟人士參與政治協商的平臺，探索建立非公有制企業家參與協商、建言獻策和表達訴求的專業渠道。人民政協一方面要對非公有制企業在成長過程中遇到的共性問題開展深入調研，了解非公有制經濟人士在企業經營過程中的現實需求；另一方面，邀請非公有制經濟人士參與行業政策、法規的起草和決策的事前協商，在政府制定涉及非公有制企業的政策時廣泛聽取和收集利益相關方的意見并吸收到政策文件的修正當中，避免產生由政策制定者的主觀化判斷引起的爭議和質疑。