當前歐洲國家經濟治理的困境、新特點以及未來展望

曾憲奎

二戰以后，隨著以強調政府對經濟的干預為主要內容的凱恩斯主義在資本主義國家的流行，歐洲各國逐漸建立起一套保障水平普遍高于其它國家和地區的社會福利體系，其中尤以瑞典的“從搖籃到墳墓”的社會福利模式最為出名。隨著20多年的高速增長階段逐步結束，這套高福利體制逐漸成為阻礙歐洲各國經濟發展的結構性問題，盡管也經歷了削減福利的相應改革，然而歐洲的高社會福利性質卻未得到根本性轉變。近幾年的一份數據表明歐盟人口約占世界9%，國內生產總值占全球25%，而福利開支卻占世界50%。[1]整體來看，維持高福利政策和促進經濟增長，已經成為歐洲各國政府在經濟治理上面臨的一個兩難選擇。而2008年國際金融危機之后，隨著全球民族主義和保守勢力的興起，特別是美國特朗普政府的上臺，使得歐洲各國政府在面對這個兩難選擇時，面臨著更多的新挑戰。

一、歐洲國家經濟治理的困境

二戰之后，隨著凱恩斯主義在各國得到普遍實施，高福利體系逐步形成。其中，社會福利保障程度最高的是北歐，特別是瑞典，成為最高福利的代表國家，其社會福利支出占國內生產總值比重超過50%。[2]其中，在上世紀50到60年代，瑞典的社會福利達到最高的水平，那時候幾乎無人失業，教育、醫療等均實現了免費，而貧富差距也降低到非常小的程度。[3]而包括英國、法國、德國等在內主要歐洲大國，雖然整體社會福利水平無法達到瑞典的高度，但是其水平相對于其他國家，特別是美國，也明顯偏高。合理適度的社會福利水平，能夠保證社會各階層對發展成果實現有效共享，同時又不至于對經濟效率形成過分刺激，從而保證整個體系保持健康發展。但是過高水平的福利對于經濟增長具有較強的副作用，一方面過高的社會福利，造成“懶漢效應”，不利于激勵社會各方努力工作，從而造成效率損失；另一方面，過高的社會福利需要高稅收與之相應，這既會影響到企業家擴大再生產及創新創業的積極性，又容易累積過高的主權債務，從而影響到經濟長期發展。

事實上，歐洲大多數國家的高福利，超出了自身經濟承受能力，使得高福利成為嚴重影響到了經濟可持續發展的頑固結構性問題。這就使得歐洲各國的政府面臨著一個兩難選擇，即如果要促進經濟增長，就要減少稅收，降低社會福利，以便提升經濟活力，但是如果削減社會福利，就會引發支持率下降，甚至爆發各種民眾運動；如果要增加民眾支持，就要增加社會福利，而這會降低潛在經濟增長率，引發國債增加。這一問題在國際金融危機爆發后更加突出，經濟停滯使得歐洲各國經濟陷入困境，缺乏足夠的財力維持高福利，維持社會福利和推進經濟改革的矛盾更加尖銳。

這是因為國際金融危機爆發，引發歐洲各國經歷了巨大沖擊，民眾生活較為困難。其中，最為突出的是希臘，國際金融危機爆發后，希臘遭受了嚴重主權債務危機，人均國內生產總值出現大幅下降。2010年歐洲爆發主權債務初期，希臘人均GDP為26918美元，到2016年則下降為18104美元，下降幅度達到32.7%。在這種情況下，歐洲各國的民眾在不同程度上都遭受了生活質量下降的困境，特別是失業率大幅上漲。以2013年各國數據看，法國為9.9%，希臘27.3%，意大利12.2%，西班牙26.1%。在這種情況下，為了保證社會安定，就需要加大社會福利支出，而這會繼續加重主權債務問題；而為了恢復可持續的經濟增長，就需要降低稅收，削減福利，這無疑會進一步加重民眾的負擔，惡化其生活質量。因此，這一時期主權債務危機問題使得歐洲各國政府在經濟恢復增長和保持社會福利之間面臨艱難選擇。而這一時期，民眾的選擇可能更為激進，傾向于保持社會福利。2015年1月25日，希臘左翼激進聯盟歷史性地贏得議會大選上臺執政，9月20日第二輪大選繼續執政，就反映這一情況。在這種情況下，執政政府可能面臨的問題就更加突出。[4]歐盟在財政赤字上3%上限的規定，也使得各國在國際金融危機期間面臨掣肘的問題，也在一定程度上影響二者之間關系的處理。

二、當前歐洲各國經濟治理兩難選擇的新特點

當前時期，在經歷了國際金融危機之后，歐洲經濟深受影響，部分國家遲遲難以從困境中解脫。這也導致歐洲各國經濟治理的困境不斷加深，并演化出了新特點：

（一）長期的高福利政策，占用了過多資金，造成政府支出在諸多領域產生“欠賬”

經濟發展對政府相關投資的需求增加和政府支出能力的投資下降形成鮮明矛盾。高福利政策所造成政府支出結構不合理，福利支出占比過高，而其它領域則相應不足，特別是國際金融危機爆發以來，歐洲各國普遍面臨財政困難，加劇了這一問題。據統計，2018年上半年德國的財政盈余為481億歐元，盡管2018年德國的財政報告尚未出臺，但是預計其財政盈余維持在百億歐元級別，這樣德國已經連續4年出現財政盈余。但是，即便是經濟基礎較好、經濟競爭力較強因而財政狀況比較好的德國，長期的在諸多領域的政府投資欠賬，面臨追加投資的問題。例如，在基礎設施領域，德國近幾年來用于該領域投資的金額占GDP比重僅為2%，而經合組織的平均水平是3%，而這就導致德國的基礎設施建設無法滿足經濟需要。根據《2017～2018年全球競爭力報告》，德國基礎設施競爭力已經連續幾年出現下降，2018年排名僅為第10，其中公路質量和機場排名分別為第15和16位。[5]

相比德國，其它財政困難的國家，在基礎設施方面的投資更加不足。2018年8月14日，長為200米的意大利熱那亞的莫蘭迪大橋倒塌，造成這一事故的重要原因便是缺乏經費進行有效維護。同期《世界報》發布的法國交通部報告表明，法國公路、鐵路和運河等交通設施因為缺乏政府投資維護，1/3的橋梁需要修繕，7%左右瀕于“崩塌”狀態；與之相比，橋梁從出現疲勞狀態到真正得到維護，大約需要22年時間。而公路方面，盡管公路整體良好，但是由于投資缺乏，其狀況正在不斷惡化，據統計法國1公里的投入為5萬歐元，而英國則達到了8萬歐元。鐵路方面，盡管法國每年的政府投入預算從2004年的8億歐元增加到現在的25到30億歐元，但是鐵路依然面臨保養不足的問題，照此下去，預計到2025年僅有1/3的鐵路能夠保留。[6]

保證充足基礎設施投資是經濟發展的前提，基礎設施投資不足將影響歐洲各國經濟發展。從工業方面看，根據《國際統計年鑒》（2017年）的相關數據，以2010年為100，2015年法國工業生產指數為100.8，德國為109.1，英國為98.2，意大利為92.1。除了德國有較為明顯增長外，歐洲主要國家處于微速增長或者負增長。與之相比，美國2015年的數值則為112.3，明顯高于歐洲各國。工業發展指數用來衡量某一時期一個國家或者地區工業發展的景氣指數，可以看出歐洲各國整體工業發展不景氣，與美國等國家的差距在拉大。顯然，基礎設施投資是造成歐洲工業發展不景氣的重要原因之一。

（二）長期的高福利剛性影響了歐洲技術創新水平的提升，而在日益激烈的創新制高點競爭中，這一問題日益突出

二戰以來，技術創新在全球特別是發達國家經濟增長的貢獻率不斷提高，各國圍繞技術創新能力的提升展開了日益激烈的競爭。而上世紀90年代美國的新技術革命，使各國認識到新興產業具備“贏者通吃”的特征，占據新興產業的制高點，將在很大程度上帶動本國經濟發展。而國際金融危機爆發之后，各國紛紛加大對技術創新和新興產業的投資和扶持力度，謀求未來競爭優勢，力爭將危機變成機遇。其實，歐洲各國政府也已經注意到這個問題，在反危機措施中也包含了相應的措施。2013年9月，法國便出臺了“新工業法國”計劃，力圖扭轉自產業空心化以來法國工業競爭力不足的問題；在2015年4月該計劃第二階段中，將優先發展包括新資源開發、可持續發展城市、環保汽車、網絡技術、新型醫藥等一系列新興產業。[7]而德國提出的“工業化4.0”計劃，則更具有劃時代的意義，智能化生產和智能化工廠成為該模式的兩大主題，這一計劃如果能夠完全付諸現實，將徹底重構整個工業生產體系。[8]歐洲各國對新興產業和技術創新的熱情高漲，在很大程度上是由于上世紀90年代的新技術革命，歐洲被邊緣化，使其與美國的差距被拉大，而要重新提升歐洲的競爭力，就必須抓住新一輪的產業革命。

但是，受到多重因素的影響，歐洲各國在搶占技術創新制高點的活動中，并沒有真正占據優勢，反而有可能進一步被甩下。事實上，從2000年以來，歐洲主要國家創新活躍度呈現相對下降趨勢。以專利申請為例，根據《國際統計年鑒》（2017年）相關數據，2000年法國專利申請總量為17353件，而2015年則下降為16300件，下降了6.1%；德國從62142件增加為66893件，上升了7.6%，但是最能反映本國技術創新能力提升的居民專利卻從51736件，下降為47384件，下降了8.4%；英國從32747件下降到22801件，下降了30.4%。而同期美國從295895件增加到589410件，上升了99.2%，無論是專利申請的絕對數量還是增速，都明顯高于歐洲各國。

歐洲技術創新活躍度不高，和高福利存在千絲萬縷的聯系。一方面，由于高福利需要政府大量資金支出，減少了政府對技術創新和新興產業的扶持力度，同時與高福利相配合的高稅收，降低了企業從事技術創新的積極性，這兩個因素疊加，降低了企業技術創新意愿和能力。根據《國際統計年鑒》（2017年）的相關數據，2000年到2014年，法國研發經費支出占國內生產總值的比重從2.1%提高到2.3%，英國則基本保持了不變，這兩個年度均為1.7%，德國從2.4%上升到2.9%。與之相比，同期高收入國家從2.3%提高到2.5%，美國從2.6%上升到2.7%，而這一指標明顯偏高的日本和韓國從3.0%和2.2%分別提高到3.6%和4.3%。可以看出，歐洲各國除德國外，技術創新投入明顯低于發達國家平均水平。另一方面，高福利在較大程度上造就了人們生活較為安逸，降低了人們創新的積極性，導致整個社會缺乏足夠的創新活力。

（三）外部環境在最近幾年發生劇烈變化，對歐洲各國經濟治理產生了重要影響，使得各國“兩難選擇”的問題更加突出

其中，最為突出的因素便是特朗普就任美國總統以來，針對歐洲各國及歐盟采取了一系列的措施，對歐洲各國的經濟治理產生了不可忽視的影響。例如，特朗普于2017年12月推行減稅措施，部分稅收降低幅度較大，如企業所得稅從35%降到20%，對于降低企業稅收負擔，具有明顯效果。盡管降稅是美國內政，但是在經濟全球一體化背景下，其降稅措施在一定程度上引發全球降稅的“多米諾骨牌效應”，這對歐洲各國產生極為不利的影響。以法國為例，馬克龍在擔任總統以來，便采取了一系列的減稅措施，特別強調對富人和企業的減稅以增加投資的積極性，并因此獲得了“富人總統”的稱號。在這種情況下，馬克龍政府進一步減稅特別是針對削減公司稅的壓力便會加大，而特朗普的減稅措施，無疑將法國置于極為不利的地步。2018年4月法國《回聲報》報道說，法國政府考慮給企業繼續減稅。[9]而到2018年5月底，法國總理菲利普發言表示受到財政限制，在2020年之前無法出臺新的企業減稅措施。[10]可以看出，馬克龍政府為了應對特朗普減稅措施，有意繼續推進減稅措施，只是由于財政收支狀況無法承受，而不得不暫緩相關措施。顯然，特朗普的減稅措施給法國國家治理的兩難選擇問題雪上加霜，要是繼續減稅，法國赤字將持續增加，就要達到或者超過歐盟規定的3%的上限；如果不減稅，就會在無形中降低法國企業的國際競爭力，并引發民眾的不滿。

三、歐洲未來發展展望

根據當前的發展態勢，未來歐洲各國在經濟增長和社會福利方面的發展，將呈現如下幾個方面的趨勢：

（一）在缺乏對深層次結構性問題進行有效改革的前提下，歐洲剛剛走強的經濟趨勢無法持續

2018年所出現的高速增長態勢無法持續，在2019年之后經濟增長態勢有可能繼續下滑，經濟增長和保持高福利之間的兩難選擇問題無法走出相互牽制的問題。一般而言，如果經濟增長的態勢完全恢復并能持續下去，那么隨著財政收入的增加，經濟增長和高福利之間的兩難選擇問題便會順勢而解。但是從最新的數據來看，歐洲銀行最新的月度經濟報告預測，2019年歐洲的經濟將持續放緩。歐洲銀行行長德拉吉在2018年12月表示，歐洲2019來經濟走勢不夠樂觀，將其經濟增長率由1.8%下調至1.7%，2021年增速進一步下調為1.5%。[11]這就意味著歐洲部分國家可能繼續陷在“經濟發展停滯——需要減稅以恢復經濟活力——影響財政收入，必須減少財政支出——降低社會福利——民眾反對——經濟發展繼續停滯”的惡性循環之中，這樣的狀況可能會持續若干年。

（二）受到高福利的牽制，歐洲法國的部分領導人新的經濟發展理念無法在任期內有效實施

以法國總統馬克龍為例，其執政理念在于通過削減稅收，在一定限度內推行結構性改革，進而恢復經濟活力，并積極發展節能環保等新興產業，促使法國重新回到快速增長軌道，力圖成為歐洲經濟發展的火車頭。但是，2018年11月開始的“黃背心”運動，在很大程度上反映了高福利政策下民眾的心理慣性，使得他們即使理性上認可這種改革，可是自身利益的不斷受損，使得他們無法接受這種改革。在這種情況下，馬克龍近期已經準備啟動若干減稅的措施，以便減緩民眾的憤怒情緒，挽回一些支持率。這充分表明，法國的高福利制度已經成為較難根治的問題，馬克龍的經濟發展理念無法得到真正全面實施，他面對經濟增長無法回升和社會福利一定程度削減影響不少選民利益這兩個糟糕情況并存的狀況，這可能使得他無法獲得連任。而在這種狀況下，法國下一任總統為了獲取支持，可能更傾向于增加社會福利，這將進一步加深法國經濟體固有的結構性矛盾。

（三）從更長遠的影響看，歐洲在未來十年相對地位的繼續下降不可避免

從上世紀90年代以來，歐洲在全球經濟格局中的相對地位不斷下降。根據《國際統計年鑒》的相關數據，1990年英國、法國、德國、意大利、西班牙等5個主要經濟大國的累計GDP是為58459億美元，占全球的比重達到25.9%；2000年占全球比重下降為19.9%，2010年下降為18.0%，2016年進一步下降為15.4%。可以看出，最近幾年，歐洲經濟相對地位加速下降，高福利這一結構性問題無法得到有效解決，繼續對未來經濟發展形成牽絆。可以預料，歐洲即便在未來幾年逐步恢復持續性增長，其發展速度較其它地區也不具備優勢；加之在新興產業方面，歐洲并沒有表現出比其他地區明顯的優勢。在未來10年，歐洲的相對地位可能會依然快速下降。

（四）歐洲各國的兩難選擇的繼續發展和其相對地位下降，將對未來世界格局產生深遠影響

在歐盟內部，部分國家受到高福利拖累，經濟增長難以恢復長期持續發展態勢，將進一步拉大歐盟及歐元區內部不同國家之間發展的差距，影響到歐盟經濟融合的發展趨勢。在英國脫歐前景不明晰的情況下，這一狀況將對歐盟和歐元的發展前景造成負面影響。隨著歐盟各國在未來相對地位的繼續下降，歐盟作為一個整體在全球經濟治理中的話語權有可能進一步降低，而美國在發達國家中的影響力進一步提高。同時，隨著新興發展中國家在全球經濟份額中的快速提高，其在國際經濟體系中的地位不斷提高，歐洲對全球的影響力將不斷下降。