檢察監督工作案件化管理實踐探索

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監督工作案件化管理，是檢察機關適應司法責任制等多重改革疊加，著眼于回歸法律監督主責主業，提升法律監督能力水平和監督質量效率的機制革新。實踐證明，實行監督工作案件化管理，不失為完善檢察監督體系、提升檢察機關監督能力的有力抓手和可行方式，是貫通檢察監督理論與實踐之間的一個理想銜接點和有效切入點。

一、監督工作案件化管理的贛州實踐與探索

2017年以來，針對傳統檢察監督“辦事模式”存在的一些突出問題，贛州市人民檢察院積極探索實行檢察監督工作案件化管理改革，于2018年初制定出臺“1+7”規則體系，“1”即是《贛州市檢察機關關于對檢察監督工作實行案件化管理的意見（試行）》，“7”即是案管、公訴、偵監、控申、民行、刑事執行、未檢七個業務條線細化了具體的實施方案，從2018年1月起在該市檢察機關全面試行。

（一）合理分類案件類型和案件化范圍

哪些監督工作屬于辦案，是檢察機關落實司法責任制改革的基礎問題。根據上級檢察機關有關精神和文件，將監督類案件初步分成刑事偵查監督案件、刑事審判監督案件、刑事執行監督案件、民事監督案件、行政監督案件和控告申訴監督案件6項，針對每個類別又細分出36種案件。

一是刑事偵查監督案件。具體是：要求偵查機關（建議）立案或者撤案的;要求行政機關移送追究刑事責任的; 要求延長偵查羈押期限的;工作中發現需要糾正漏捕的;工作中發現需要糾正漏訴的;調查和糾正偵查活動違法的。

二是刑事審判監督案件。具體是：調查和監督糾正審判人員違法的；對可能存在錯誤的判決裁定進行審查，并提出抗訴的或不提出抗訴的;對可能存在錯誤的判決裁定進行審查并提請上級檢察院抗訴的。審查起訴和出庭公訴發現的偵查中的問題需要進行監督的，公訴檢察官可以按照刑事偵查監督案件的相關規定要求辦理。也就是說，公訴檢察官也可以辦理工作中發現的偵查監督案件。

三是刑事執行檢察監督案件。具體是：依法進行的羈押必要性審查依法對提請減刑、假釋案件進行的審查和出庭監督；對法院裁定執行的審查認為存在問題的；對暫予監外執行進行的審查和監督；對監管場所發生事故進行的檢察調查；駐看守所檢察官對重大案件犯罪嫌疑人在偵查終結前進行詢問的；對監管場所其他違法情況進行的檢察監督的。

四是民事監督案件。具體是：當事人對民事判決裁定不服依法向檢察機關提出監督申請，檢察官依法進行審查的；檢察機關依職權對民事判決裁定進行審查的；檢察機關對當事人申請或工作中發現的民事審判和民事執行中的違法情形進行監督調查和提出檢察建議的。

五是行政監督工作。具體是：當事人對行政判決裁定不服依法向檢察機關提出監督申請，檢察官依法進行審查的；檢察機關依職權對行政判決裁定進行審查的；檢察機關對行政審判和行政執行中的違法情形進行監督調查和提出檢察建議的；對工作中發現的涉及生態環境保護、食品藥品安全、國有資產流失、國有土地出讓等領域，公共利益受到侵害，檢察機關在訴前向有關機關提出監督糾正意見的。

六是控告申訴檢察監督案件。具體是：對不服生效刑事判決、裁定、不起訴決定等進行的審查、復查的；依照檢察長的決定或者有關規定的對生效刑事判決、裁定、不起訴決定等進行審查、復查的；對刑事賠償申請進行審查的；對妨礙律師執業權進行審查和監督的。

（二）明確監督工作案件化管理流程

作為一個案件，一個辦案活動，首先必須經過程序的啟動，其次是程序的進行，然后是程序的終結，最后是檔案的存查。根據這個思路，從立案、調查、處理、結案、歸檔等五個環節對監督案件的辦理程序作了一個基本程序規范：

一是立案階段程序。對工作中發現的有關檢察監督線索，或者當事人依照有關法律規定向檢察機關提出的監督請求，都應當及時進行立案審查。審查后發現屬于檢察監督范圍，符合立案條件的，報分管領導審批。經領導批準后，應將相關立案證明材料報送案件管理部門統一登記、統一編號。

二是案件調查程序。監督案件的調查和審查，由員額檢察官辦理。有關的調查、閱卷、審查、取證等辦案過程都要有相應筆錄，實行辦案全程留痕。對檢察機關開展類案監督、開展專項監督、督促行政部門履行職責等活動，也要一事一案，并注重留存工作文書及視聽資料，真實、客觀、完整反映辦案全過程及監督實效。此外，對重要監督調查，還應當形成書面調查報告，主要包括監督線索的來源、調查的方法及經過、查明的事實、發現的問題、檢察官的處理意見等。

三是案件處理程序。對監督案件，承辦檢察官根據監督查明的情況，分別做出不予監督或不支持監督、終結審查決定、同意或不同意提請上級監督、維持原處理決定、提出監督糾正意見、提出檢察建議、提出（請）抗訴、提起公益訴訟等決定。按照意見的規定，對決定提出監督糾正意見、提出檢察建議、提出（請）抗訴、提起公益訴訟的，要按照相關程序報相關領導或檢察委員會決定。

四是結案和歸檔程序。監督案件結案前，承辦檢察官要擬寫結案報告報分管檢察長審批。未經分管檢察長同意，監督工作不能視為結束。經分管檢察長同意結案后，辦案人員應當及時將結案情況向案件管理部門報備，由案件管理部門進行結案登記。沒有在案管部門結案登記，不視為案件終結。監督案件報結后，還應當按照檔案管理的有關要求，及時將案件的有關材料進行整理，獨立裝訂成卷后送案件檔案管理部門歸檔。

（三）探索建立一些綜合配套措施

一是案件承辦確定機制。出于推動檢察官主動監督的積極性，我們在進行專業化分工的基礎上，原則上誰發現的線索由誰負責辦理?；诋斒氯松暾埢蛏暝V獲取的案源，主要由領導或案管辦分配的方式確定承辦人。同時，為確保一些重大特殊監督案件的辦案質效，統籌協調辦案力量，在特殊情況下，經檢察長批準，也可以另行確定檢察官辦案組或辦案檢察官。

二是辦案期限設計。上級檢察機關有明確規定的，嚴格按照有關規定辦理；上級檢察機關沒有明確規定的，根據監督質量與監督效率相統一的原則，兼顧不同類別監督案件的特殊性，對刑事偵查、刑事審判、刑事執行監督案件，一般應在1個月內辦結；民事、行政、控告申訴監督案件，一般應在3個月內辦結。如確因客觀原因，無法在上述期限內未辦結的，應報經分管領導批準。

三是健全內部運行機制。積極推進基層檢察院內設機構大部制改革，對全市19個基層檢察院都要求落實內設機構大部制改革，將內設機構改革整合成5或6個，并且積極推行捕訴一體工作機制。加強內部溝通銜接，建立健全內部情況通報、信息共享、線索移送、辦結反饋制度，改變以往信息流轉不暢、監督合力損耗等問題。更新案件定期督查通報機制，重新制定案件統計表格，對全市檢察機關辦案量進行精細統計，實行每月辦案情況通報制。

四是健全考核評價機制。把檢察監督案件與其他訴訟案件一樣，把監督辦案數量、質量作為重要內容，同步納入對檢察官的績效考核。在目標管理考評上，科學設置檢察監督案件的業務考評指標，要保證其在整體業務考評體系中的適當比重，以體現加大監督力度的工作導向，把搞不搞監督、能否搞好監督，作為評定一個檢察院工作成績和一名檢察官業務能力的重要標準。

五是完善統一業務系統軟件程序。主要是對目前尚未納入統一業務系統管理的監督案件種類，通過軟件模塊設計和改造予以解決，做到所有監督案件全部納入系統管理，并對系統的統計功能以及業務報表內容進行修改、充實和完善，打造更加契合法律監督事項案件化體系建設要求的信息化平臺。

二、取得的主要成效

通過一年的實踐，贛州市檢察機關共辦理各類檢察監督案件9038件，監督意識、監督力度、監督合力、監督質效同步提升效果初步顯現。

第一，主動監督意識增強。檢察官在辦案中更加注重用監督的眼光審查案件，主動發現監督事由，有意識地將提前介入、糾正漏捕漏訴、糾正違法和檢察建議、裁判結果審查等訴訟監督工作作為規范的案件來審查、辦理，有效實現監督工作從“辦事”向“辦案”轉變。該市80%的偵查監督案件、64.63%的公益訴訟和督促履職案件，系主動出擊、積極挖掘線索而來；執檢部門開展羈押必要性審查以及監管場所違法違規監督同比大幅上升，社區矯正違法違規監督、暫予監外執行和收監執行監督審查案件均實現“零”的突破。

第二，監督工作力度加大。全年共對9038件檢察監督案件實行案件化辦理，以往作為事項辦理的提前介入偵查、裁判審查、減刑假釋、訴前檢察建議、控告申訴審查結案等檢察監督案件全面實現了“案件化、規范化、卷宗化”，傳統的一些訴訟監督數據同比穩步提升，精品案件更多的呈現，一定程度上扭轉了訴訟監督工作薄弱局面。

第三，監督合力進一步形成。贛州檢察機關積極推進內設機構大部制改革，全面實行捕訴一體工作機制，在員額檢察官數量少、辦案力量薄弱的基層院也在相關業務部門設立了專門的訴訟監督辦案組，最大限度配齊配強訴訟監督人員力量。同時注重建立健全內部情況通報、信息共享、線索移送、辦結反饋制度，強化了內設機構之間、上下級檢察院之間的銜接配合，形成監督合力。

第四，監督質效進一步提升。通過對監督工作實行案件化管理，構建了一套嚴密的監督規范和流程管理，使監督案件從線索受理、立案、調查、處理、結案到卷宗歸檔，都有章可循、有制度可依，切實改變了過去監督程序不規范、監督過程缺乏全面留痕、發現錯誤難以追責等問題，從機制上改變了監督隨意性、數據失實、舉措不當等情況，訴訟監督質效明顯提高。

三、存在的主要問題

（一）高位階的規范性文件供給不足

憲法與法律從宏觀上賦予了檢察機關的法律監督地位和定位，但沒有涉及監督工作案件化問題。檢察系統內還沒有制定一個完整的監督工作的規范性文件?，F有的一些程序要求，主要還是體現在人民檢察院刑事、民事、行政訴訟規則中，但多以較為原則的程序性要求為主。各地自行探索雖然取得較多經驗、實現較多進展，但由于程序不盡相同，檢察機關監督工作的嚴肅性難免受到一定影響。

（二）監督工作事項化辦理的慣性影響

與辦案注重程序與規范并重、注重過程與結果并重、注重政治效果、法律效果和社會效果相統一不同，辦事模式更加強調效率而忽視制約、重結果而缺少規范，突出表現出“啟動程序缺乏明確的要求”“對事實證據調查核實不足”“結案標準不明確”“監督流程運行不暢”“監督質量難以評價”等[1]問題。

（三）檢察人員監督主責主業的意識理念不足

受慣性思維影響，監督工作仍然被部分檢察人員視為“副業”，認為可做可不做，尤其是對監督工作實行案件化管理后，工作中增加了不少程序設置，規范性要求高，不少檢察人員認為這是自查麻煩、束縛手腳，防止監督工作隨意性、解決監督工作缺乏剛性的問題，仍然現實和緊迫。

（四）檢察監督案件的類型范圍不明確

辦案是檢察機關落實司法責任制改革的基礎工作，明確什么是案件和辦案對深化司法責任制改革，以及實施監督工作案件化管理具有重要的理論和實踐價值。當前檢察理論研究中很少關注什么是檢察辦案的研究，對于法律監督到底是什么樣的法律關系爭論很大，具體到監督工作案件范圍類型上，目前缺乏權威的理論體系和明確的解決方案，導致實際操作上導致認識不一致，工作不統一。

（五）監督工作的具體程序設計還不清晰、不完善

程序化是司法辦案活動最重要的外在特征[2]。檢察機關法律監督工作涉及的事項類型、環節眾多，規則層面的原則、分散和不確定，無法避免司法實踐中監督工作的隨意性，進而導致出現監督辦案調查核實不足、證據適用隨意、監督剛性不強、檢察監督權力約束機制不足等很多問題，最終影響了監督辦案工作質量和公信力。

（六）監督工作的綜合管理還不適應要求

過去長期存在監督工作事項化的辦理模式，同時又過于偏重傳統訴訟業務和自偵辦案，很多監督工作在統一業務系統中尚未作為案件設置，在系統案卡內容錄入以及統計功能不能滿足基層檢察監督工作的實際需求。此外，卷宗化是案件化的必然要求，但是目前適用的檔案管理辦法是多年前實施的，容易導致這些監督案卷在結案歸檔時無據可依。

四、檢察監督工作案件化管理的發展方向

（一）推動監督理念更新

全面實現法律監督從“辦事”向“辦案”轉變，意味著檢察監督工作模式的根本轉變，是推動檢察機關回歸監督主責主業，彰顯檢察機關法律監督職能定位的重要抓手和路徑。當前，尤其要重視程序規范意識，防止監督的隨意性和監督權濫用；要提升全面實行卷宗化的自覺性，有案卷才能有備查，有卷宗才是案件，只有對監督工作實行卷宗化管理，才能使監督辦案的每個環節都能細化、量化；樹立遵循司法辦案規律理念，堅持理性監督，樹立雙贏多贏共贏的監督理念，用好政治智慧、法律智慧，提升監督能力，促進問題解決。

（二）推進監督路徑完善

一是明確監督案件類型。哪些監督工作是案件化管理的內容，即科學界定哪些法律監督工作歸結為辦案，這是實行監督工作案件化管理的前提。狹義的案件指訴訟案件，廣義的案件涵蓋了檢察官的所有履職活動，包括檢察官辦理的訴訟案件和監督案件。辦理訴訟案件具有獨立的意義，辦理監督案件同樣具有獨立、實際的意義與價值，監督工作成為案件，在理論與實踐上都沒有障礙，只要經過了法定程序過濾、甄別和確認，無論其是否引起一個訴訟事件，都可以成為一個法律概念，就可以列入案件化管理的范圍。

二是規范監督工作的啟動。首先要把好監督工作的線索管理。監督線索是發現違法、啟動監督的源頭，有必要建立監督線索統一管理的機制，具體可由行使控告申訴或者案件管理職責的檢察部門來辦理，避免線索受理、管理多頭導致打亂仗。其次，監督啟動要有立案程序。辦案不同于辦事，辦事的啟動要隨意得多，可依申請、可依指令、可依職權。監督工作既然已作為案件，就應當遵循辦案啟動的范式，只有經過受案、立案相關手續，才能產生案件辦理上的法律效力。

三要完善監督工作的調查規則。一個辦案活動，從其流程來看，首先必須經過程序的啟動，也就是立案；其次是程序的進行，也就是調查和處理；然后是程序的終結，也就是結案；最后是檔案的存查，也就是裝卷歸檔等程序。程序啟動、程序的終結與案件的歸檔相對而言是可控更易實現的，難點與關鍵點在于調查和辦理，監督工作的正常行使必須要有必要的措施與手段。調查核實權的設置，以及調查核實程序的規范，是保證法律監督工作有效運行的關鍵要素。為此，實踐中一方面要注重調查工作規則的制定及程序規范，比如，對調查的手段、調查措施的適用、調查時的規范性要求、證據材料收集固定程序作了明確，對調查核實權的行使提供了有效的司法保障。另一方面，應當注重強化調查核實權行使的剛性保障，例如怎么在更高位階的法律或規范性文件中明確被調查人（單位）的配合義務。

四要健全監督證據規則要求。證據是司法辦案的核心問題，辦案的主要任務就是通過收集和固定證據，以形成的完整證據鏈條回溯和證明案件的法律事實，并依照法律規定對案件作出判斷。注重監督工作辦理的證據化，是案件化的題中之義，尤其監督辦案主要針對執法、司法活動展開，被監督的主體主要是執法、司法機關及其工作人員，監督工作應當更加重視證據的收集、固定、認定以及有關證據規則的構建。實踐中，有必要根據不同監督案件類別，建立有別于批捕起訴等普通訴訟類案件的差異化證據規則。比如，對于羈押期限違法等客觀性特征明顯的違法行為，一般無須適用嚴格的調查程序且只要滿足相對更低的證明要求就可，對于非法證據等疑難復雜的案件，應當經過嚴格證明，以及調查核實程序，嚴格按照證據的“三性”進行客觀公正認定。

五要落實卷宗化的管理要求。作為司法活動和司法案件，必然要求辦案過程和行為全程留痕，監督辦案獲取的相關證據材料時，必須對應形成相應的內外部法律文書，并由此建立法律監督案件的監督卷宗，確保線索受理、立案、調查核實、審查決定、事實監督、跟蹤反饋、復議復核、結案、歸檔及相關證據材料與事實認定等每一個環節都有痕有印，據以體現完整管理流程，使監督工作與司法責任能夠銜接，確保檢察官辦案責任制得以實現。

（三）推進綜合管理完善

監督工作案件化管理的實施，離不開規范有效的業務管理和綜合配套措施來保障。在案件化管理的運行中，有必要完差業務流轉平臺建設、案件質量評判體系和相關辦案組織方面的建設。

一要建設配套化的業務流轉平臺。要結合監察案件辦理流程的實踐需要，打造契合監督辦案的統一業務應用系統和案件業務統計考核體系。完善監督案件流程管理，檢察機關案件管理部門應當充分發揮內部監督管理職能，運用統一應用業務系統，強化對監督案件辦理全程、動態的監督。完善統一業務系統軟件設置，增加目前尚未納入統一業務統系統管理的監督案件種類，讓所有的監督案件全部納入系統管理；對尚未設置立案程序的監督工作全部增設立案或不立案的決定程序；對應的系統統計功能以及業務報表內容進行修改、充實和完善能夠在系統中生成，為及時全面統計監督業務工作提供便利，為全面推進監督工作案件化管理建好信息化平臺。

二要完善案件質量評價體系。把握監督工作屬性和規律，在突出檢察官監督主體地位的同時，堅持監督案件數量、質量、效率和效果等的有機統一，研究制定監督案件辦理標準，以及監督業務考核評價指標，司法責任認定及追究的標準或管理辦法，要充分考慮不同類別監督案件的質效，科學評價檢察官行使法律監督權的主動性、規范性和公正性，引導檢察人員積極開展法律監督工作，使消極對待監督工作的人員在績效考核中承擔不利評價，從而保障監督工作質量，增強監督工作剛性。

三要完善辦案組織設置和科學調配人員。監督工作實際上是對相關機關已有的結論性意見進行重新審查和認定，辦案程序不同于普通的案件辦理程序，理論上應當高于嚴于原辦案件要求，而且相比于審查類辦案，監督類辦案是對辦案主動性要求最多的工作，因此對辦案人員的能力素質也有更高的要求。實踐中，完善好辦案組織設置，科學調配好辦案人員，對于解決基層檢察院人員緊張、力量相對分散、辦案能力有限以及有的監督辦案積極性不夠等問題的前提條件。具體實踐中，有必要選取業務精通、溝通能力強、有責任擔當的員額檢察官成立專門的辦案組負責辦理監督案件，對一些程序要求簡單、監督內容不復雜的，也可以由獨任檢察官辦理。

注釋：

[1]韓曉峰、陳超然：《訴訟監督事項案件化的思考—以偵查監督為分析視角》，載《人民檢察》2016年第21期。

[2]韓曉峰：《如何深入探索重大監督事項案件化辦理》，載《人民檢察》2017年第15期。