重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理應(yīng)破解“三個(gè)難題”達(dá)成“四個(gè)轉(zhuǎn)向”實(shí)現(xiàn)“五個(gè)規(guī)范”

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黨的十八大以來(lái)，黨中央進(jìn)一步重視和發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，隨著三大訴訟法的不斷修改完善，檢察監(jiān)督體系已從傳統(tǒng)的偵查活動(dòng)監(jiān)督逐漸向刑事執(zhí)行監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督和公益訴訟等領(lǐng)域拓展，形成了綜合性檢察監(jiān)督體系。適應(yīng)監(jiān)督形勢(shì)新變化，張軍檢察長(zhǎng)向全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提出要求，“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”，這是把監(jiān)督與辦案放在了并重位置。但反觀多年來(lái)的檢察實(shí)際，工作重心偏向了辦案，弱化了監(jiān)督，監(jiān)督成為了“木桶效應(yīng)”的那塊短板。相較于辦案，監(jiān)督也是檢察機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)，必須予以加強(qiáng)。而且，長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際是以“辦事”而不是“辦案”的方式來(lái)辦理檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)，導(dǎo)致檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)辦理過(guò)程不規(guī)范，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督的剛性和權(quán)威。

當(dāng)前，實(shí)行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理就是增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的有效手段，最高人民檢察院在“十三五”規(guī)劃中對(duì)該項(xiàng)工作予以明確，這是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)監(jiān)督事項(xiàng)從“辦事模式”向“辦案模式+辦事模式”轉(zhuǎn)變的重要舉措。所謂重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理，是指檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟監(jiān)督（偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督）、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益訴訟等領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)（被監(jiān)督對(duì)象的重大違法行為），以案件化方式（統(tǒng)一的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和程序要求）規(guī)范辦理的一種工作模式。這項(xiàng)工作的推進(jìn)，帶來(lái)了干警履職能力的提升，打造出優(yōu)質(zhì)檢察“產(chǎn)品”，實(shí)現(xiàn)了“雙贏多贏共贏”效果。在具體實(shí)踐中，要不斷發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題，提出新的思路。

一、通過(guò)破解“三個(gè)難題”打破發(fā)展屏障

多年來(lái)，法律法規(guī)對(duì)辦案工作程序的規(guī)定相對(duì)具體、完備，對(duì)監(jiān)督工作的規(guī)定則相對(duì)原則、薄弱，相當(dāng)一部分監(jiān)督事項(xiàng)附屬于訴訟規(guī)則，法律監(jiān)督成為辦案的“副產(chǎn)品”，使得許多已經(jīng)有法律規(guī)定的監(jiān)督工作因缺乏規(guī)范性、程序性和法治性而無(wú)處著力、難以開(kāi)展，制約了檢察監(jiān)督特別是監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理工作的良性發(fā)展。這里主要有三個(gè)突出問(wèn)題。

一是線索混亂帶來(lái)的程序啟動(dòng)難題，當(dāng)前的監(jiān)督線索狀況是多頭受理、分散管理、總量不明，有控申部門(mén)收到線索、有業(yè)務(wù)部門(mén)辦案中發(fā)現(xiàn)線索，也有通過(guò)媒體掌握的線索等，這種監(jiān)督線索的發(fā)現(xiàn)具有一定的偶然性和不確定性，導(dǎo)致監(jiān)督猶如“九龍治水”，不能有效轉(zhuǎn)化為監(jiān)督實(shí)效。因此，就需要統(tǒng)一管控監(jiān)督線索，以內(nèi)部移送機(jī)制整合線索資源平臺(tái)，形成詳細(xì)臺(tái)賬，逐項(xiàng)整合分析，將其中可案件化辦理的線索及時(shí)轉(zhuǎn)化，并督促跟進(jìn)。

二是方式隨意帶來(lái)的剛性不足難題，因?yàn)楝F(xiàn)行監(jiān)督?jīng)]有設(shè)置明確的立案程序、立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中的操作更是五花八門(mén)，使用的法律文書(shū)也是各種各樣，無(wú)法充分體現(xiàn)和彰顯法律監(jiān)督的制裁性和權(quán)威性，引發(fā)出監(jiān)督對(duì)象收到監(jiān)督?jīng)Q定不糾正、不反對(duì)、不理會(huì)的“三不”現(xiàn)象，減損了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的剛性和執(zhí)行力。這就需要明確具體的程序，從流程上統(tǒng)一規(guī)范，從文書(shū)上統(tǒng)一格式，從方式上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要做到所有文書(shū)線上運(yùn)行，所有節(jié)點(diǎn)流程監(jiān)控，切實(shí)消除監(jiān)督隨意化的情況。而且，由于監(jiān)督辦案不同于認(rèn)定犯罪，監(jiān)督事項(xiàng)的多樣化和復(fù)雜性決定了其證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不能像刑事犯罪認(rèn)定那樣有一個(gè)統(tǒng)一、清晰的證明標(biāo)準(zhǔn)，使得證據(jù)的收集、固定和運(yùn)用也不相同。不僅如此，根據(jù)監(jiān)督事項(xiàng)違法程度的不同，最終的監(jiān)督手段和處理結(jié)果也有所不同，有的僅需要發(fā)出檢察建議，有的需要發(fā)糾違通知書(shū)，還有的甚至可能涉及犯罪需要移送監(jiān)察委。這就需要根據(jù)不同的案件類別，建立差別化證據(jù)規(guī)則，并通過(guò)這一規(guī)則調(diào)整和約束重大監(jiān)督案件辦理的證明行為，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督結(jié)論的合理性和結(jié)論的權(quán)威性。

三是被動(dòng)應(yīng)付帶來(lái)的怠于履職難題，由于將監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理需要投入大量的人力物力財(cái)力，有時(shí)還存在費(fèi)力不討好現(xiàn)象，因此有些檢察人員就不愿去開(kāi)展這項(xiàng)工作，即便開(kāi)展一些也是迫于考核壓力應(yīng)付。特別是員額制改革實(shí)施以來(lái)，由于監(jiān)督工作沒(méi)有計(jì)入工作量、工作業(yè)績(jī)不易顯現(xiàn)等，監(jiān)督工作弱化趨勢(shì)更加明顯。這些問(wèn)題直接導(dǎo)致監(jiān)督過(guò)程虛化、監(jiān)督效力不高。張軍檢察長(zhǎng)指出，開(kāi)展監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是啟動(dòng)糾錯(cuò)程序，促進(jìn)被監(jiān)督單位重新審視并自我糾錯(cuò)，監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)責(zé)任是共同的，目標(biāo)是一致的，贏則共贏，損則同損。只有轉(zhuǎn)變思想，認(rèn)同理念，那么這種應(yīng)付式的怠于履職現(xiàn)象就自然不存在了。當(dāng)然，轉(zhuǎn)變理念的同時(shí)，也要通過(guò)建立一套嚴(yán)密的程序規(guī)范、證據(jù)規(guī)則和管理流程，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)具體化、要求明確化、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，推進(jìn)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理。

二、通過(guò)達(dá)成“四個(gè)轉(zhuǎn)向”指明轉(zhuǎn)型方位

案件化辦理就要有案件化辦理的樣子，搞監(jiān)督就是要參照辦案的成熟模式去操作，并不是對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)督方式的零敲碎打，而是對(duì)檢察監(jiān)督工作從整體上進(jìn)行模式轉(zhuǎn)變，作出全新的適應(yīng)方向。

一是加強(qiáng)統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)從“隨意監(jiān)督”向“規(guī)范監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。要充分發(fā)揮案管部門(mén)案件統(tǒng)一管理職能，重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理也要與辦案同標(biāo)準(zhǔn)，做到接受案管部門(mén)的統(tǒng)一管理，所有監(jiān)督線索由案管部門(mén)統(tǒng)一管理，啟動(dòng)監(jiān)督程序一律交由案管部門(mén)受理，案件化辦理一律上線統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)流轉(zhuǎn)，一律接受案件流程監(jiān)控，一律接受案件質(zhì)量評(píng)查，用成熟的辦案規(guī)范格式指引監(jiān)督程式規(guī)范化。

二是實(shí)行統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)從“碎片監(jiān)督”向“一體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。就監(jiān)督節(jié)點(diǎn)來(lái)講，要統(tǒng)籌事前、事中、事后監(jiān)督全過(guò)程，做到不留死角全覆蓋。就監(jiān)督主體來(lái)講，要統(tǒng)籌刑事、民事、行政訴訟監(jiān)督和公益訴訟四方面力量，整合資源，不局限于個(gè)性問(wèn)題的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)監(jiān)督，也做好以點(diǎn)帶面工作，針對(duì)共性問(wèn)題提出綜合性整改要求，用好聯(lián)席會(huì)議、協(xié)作監(jiān)督等機(jī)制，跟蹤監(jiān)督直至整改落實(shí)。

三是用好調(diào)查核實(shí)，實(shí)現(xiàn)從“形式監(jiān)督”向“實(shí)質(zhì)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。要用好法律新賦予檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，明確案件化辦理的辦案環(huán)節(jié)，規(guī)范調(diào)查核實(shí)步驟，依法使用詢問(wèn)、查閱、復(fù)制、調(diào)取等取證程序，依法依規(guī)使用受理案件登記表、立案決定書(shū)、調(diào)查筆錄、詢問(wèn)筆錄、審查報(bào)告、檢察官聯(lián)席會(huì)議記錄等法律文書(shū)，并全程系統(tǒng)留痕，避免類似“一份糾正違法+一份回復(fù)函就是一個(gè)監(jiān)督案件”的情況發(fā)生。

四是引入量化評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)監(jiān)督”向“主動(dòng)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。出現(xiàn)被動(dòng)監(jiān)督的原因很大程度上是沒(méi)有壓力，更沒(méi)有動(dòng)力，所以在引入重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理后，重大事項(xiàng)監(jiān)督案件要全部錄入統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，通過(guò)系統(tǒng)輪案規(guī)則交員額檢察官辦理，辦理情況納入員額檢察管量化考評(píng)體系，與辦案同等標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)，用考評(píng)這個(gè)“指揮棒”引導(dǎo)檢察官主動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督。

三、通過(guò)實(shí)現(xiàn)“五個(gè)規(guī)范”提升監(jiān)督剛性

重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的發(fā)展必然要經(jīng)過(guò)規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)，也必須要通過(guò)規(guī)范來(lái)彰顯監(jiān)督權(quán)威。在現(xiàn)有的法律框架下，我們要做到積極構(gòu)建重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理工作模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督方式、手段、機(jī)制明確具體，監(jiān)督工作運(yùn)行流暢、高效，監(jiān)督品質(zhì)和監(jiān)督質(zhì)效不斷提升，彰顯法律監(jiān)督權(quán)威。

一是規(guī)范重大事項(xiàng)范圍，從嚴(yán)把握外延。要根據(jù)監(jiān)督比例原則，綜合考慮“嚴(yán)重的違法行為”“嚴(yán)重侵害當(dāng)事人人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利”“嚴(yán)重侵害當(dāng)事人訴訟權(quán)益”等因素，突出“重大”二字，將口頭可糾正的輕微違法排除在案件化辦理范疇之外，體現(xiàn)出監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

二是規(guī)范案件化要素內(nèi)容，明確監(jiān)督構(gòu)成。實(shí)現(xiàn)案件化要同時(shí)具備四要素，要做到辦理過(guò)程案卷化，必須形成各種內(nèi)、外部文書(shū)以及辦案人員收集、調(diào)取的相關(guān)證據(jù)材料等，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督文書(shū)組卷歸檔；做到調(diào)查結(jié)果證據(jù)化，通過(guò)依法收集和調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料來(lái)證明違法行為是否存在，增強(qiáng)監(jiān)督結(jié)論的權(quán)威性，貫徹證據(jù)裁判原則；做到辦理流程程序化，嚴(yán)格依照既定的立案條件、清晰的取證規(guī)則、明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范的處置意見(jiàn)實(shí)施監(jiān)督，確保運(yùn)行流程規(guī)范；做到?jīng)Q定宣告儀式化，確定公開(kāi)宣告制度，將監(jiān)督?jīng)Q定以公開(kāi)宣告方式向被監(jiān)督對(duì)象送達(dá)，體現(xiàn)公正監(jiān)督權(quán)威。

三是規(guī)范事實(shí)證據(jù)規(guī)則，優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)體系。要建立差異化證明標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同流程環(huán)節(jié)設(shè)置差異化的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同類型監(jiān)督事項(xiàng)建立差異化證據(jù)規(guī)則，就證據(jù)種類、范圍和證明標(biāo)準(zhǔn)、方法等內(nèi)容形成證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系。要建立科學(xué)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，研究制定監(jiān)督業(yè)務(wù)考核評(píng)價(jià)核心指標(biāo)，引導(dǎo)檢察官積極開(kāi)展監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督數(shù)量、質(zhì)量、效果有機(jī)統(tǒng)一。要建立完整的辦案機(jī)制，堅(jiān)持內(nèi)部流程管理與外部程序再造相結(jié)合，對(duì)內(nèi)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制，建立信息共享、情況互通、密切配合的銜接工作機(jī)制；對(duì)外，建立健全對(duì)偵查違法行為的調(diào)查核實(shí)機(jī)制，讓調(diào)查核實(shí)過(guò)程成為監(jiān)督的重要手段和途徑，提升監(jiān)督的精細(xì)化和準(zhǔn)確性。這是遵循監(jiān)督規(guī)律的具體做法，使受理后可查，調(diào)查后可改，實(shí)現(xiàn)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化工作的有序推進(jìn)。

四是規(guī)范案件化辦理流程，統(tǒng)一監(jiān)督路徑。重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理主要可分為六個(gè)流程，分別是線索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、糾正違法、跟蹤反饋和結(jié)案歸檔六個(gè)節(jié)點(diǎn)。其中，線索受理環(huán)節(jié)應(yīng)交由案管部門(mén)集中統(tǒng)一管理、評(píng)估和分流；立案環(huán)節(jié)由主管檢察長(zhǎng)從嚴(yán)把關(guān)程序啟動(dòng)；調(diào)查核實(shí)環(huán)節(jié)員額檢察管要依法取證，規(guī)范使用法律文書(shū)；糾正違法環(huán)節(jié)在形成調(diào)查報(bào)告后要借力檢察官聯(lián)系會(huì)議，確保發(fā)出文書(shū)規(guī)范可行；跟蹤反饋環(huán)節(jié)重點(diǎn)關(guān)注整改情況，整改不佳的專項(xiàng)監(jiān)督推進(jìn)；結(jié)案歸檔環(huán)節(jié)要參照統(tǒng)一卷宗標(biāo)準(zhǔn)裝訂成卷，移交檔案室歸檔。

五是規(guī)范體制機(jī)制保障，夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)。做好監(jiān)督的基礎(chǔ)首先是隊(duì)伍建設(shè)，要結(jié)合司法責(zé)任制改革和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的要求，建立符合監(jiān)督工作特點(diǎn)的辦案組織，完善訴訟監(jiān)督案件的檢察官權(quán)力清單，明確質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，突出檢察官的監(jiān)督主體地位，建立起培養(yǎng)監(jiān)督人才的良性機(jī)制，打造優(yōu)質(zhì)監(jiān)督隊(duì)伍，做到敢監(jiān)督、善監(jiān)督。同時(shí)，適應(yīng)新時(shí)代要求，信息化是必備的，要配齊監(jiān)督必需信息化設(shè)備，通過(guò)信息化手段輔助監(jiān)督，助推監(jiān)督效率水平雙提升。

綜上，通過(guò)分析并掌握重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的三個(gè)屏障問(wèn)題，我們有了破解難題的思路，通過(guò)在實(shí)際監(jiān)督過(guò)程中達(dá)成四個(gè)轉(zhuǎn)向，我們摸清了轉(zhuǎn)型方位，通過(guò)實(shí)現(xiàn)五個(gè)規(guī)范，我們有了推動(dòng)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理良性發(fā)展的具體路徑。相信在我們的共同努力之下，重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理工作將不斷步入正軌，檢察監(jiān)督體系也將不斷發(fā)展完善。