基層檢察機關財務省級統管運行狀況探析

● 雷正偉/文

本輪司法體制改革的重點內容之一，就是將地方法院檢察院的人財物決定權上收并進行統一管理，以此來實現司法的“去地方化”與統一實施，提升司法公信力。[1]司法體制改革后，省級財政對檢察機關經費保障進行統籌預算，給予基層檢察院財力保障，有效地防止過去受地方財政影響出現保障標準不一的情況。特別是經濟基礎相對較為薄弱的區縣人民檢察院，解決了與該省其他經濟發達區縣同工不同酬的問題，有助于檢察隊伍的穩定和檢察事業的持續發展。但財務省級統管制度運行中出現的一些問題，需要重視并盡快解決。下文以某直轄市Y縣人民檢察院為例，分析省級統籌管理的改革狀況以及運行中存在的問題，提出一些建議。

一、某直轄市Y縣人民檢察院財務市級統管運行基本情況

（一）相關經費保障問題

司法體制改革人財物省級統管，區縣人民檢察院總體保障經費出現了一定幅度增長并實現了“司法獨立預算”，有利于基層檢察院擺脫地方黨政的司法干預。2016年，Y縣人民檢察院有政法專項編制94個，實有政法專項編制干警84人，地方縣級財政預算總指標為1582.87萬元，其中人均公用經費保障為2萬元，項目經費保障為498.82萬元。2017年，Y縣人民檢察院人財物市級統管后，該年下達預算總指標為2345.82萬元，同比上升48%；人均公用經費保障4.3萬元，同比上升了115%；項目經費保障為462.62萬元，同比下降了7%。2018年，市級財政下達預算總指標2316.95萬元，與2017年基本無變化，人均經費保障4.3萬元，項目經費保障419萬元，同比下降了10%。

（二）資產管理模式

按照人財物市級統管要求，除對財力的統一管理，同時也對物進行統一管理。市級以下檢察機關需對房屋建筑物、土地、車輛、設備、裝備等資產進行上劃，房屋建筑物、土地、車輛由市機關事務局進行統一管理，防止資產閑置和重復建設。家具、書籍、電腦等日常辦公設備，由區縣人民檢察院進行管理，登記造冊，落實到責任人，加強日常管理和維護，有效地保護了日常物品的完整性，提高了物品的使用價值和使用年限，節省了機關單位開支。

（三）內部控制機制運行

內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。[2]Y縣人民檢察院在重大資金支出過程中，對報銷開支要求有相關部門審簽的申請書、黨組會議研究記錄、重大項目逐級審簽表（含紀檢監督）、固定資產管理登記、報銷票據審簽等審批流程，明確相關權限和責任，避免了責任不清和推諉扯皮的現象發生。建立重大項目建設事中、事后效率和成本的合理性評價機制，防止貪污和國有資產流失，不斷提高財務管理水平和風險防控能力。

二、基層檢察院財務省級統管存在的問題

（一）激勵財務人員的配套政策和措施滯后

司法體制改革后，財務人員以司法行政人員身份參與檢察工作，為檢察業務持續健康發展提供了堅強保障。但作為司法行政人員，財務人員面臨著領導力量削弱和職級待遇的困擾，如Y縣人民檢察院內設機構改革完成后，以前的檢察技術、司法警察兩個部門整合到辦公室，基于領導干部職級職數和行政人員比例等問題考慮，辦公室僅配有1名出納和1名會計，相對改革前人員減少了1名辦公室副主任，導致財務人員的職級和待遇得不到有效保障，工作積極性受到一定程度的影響。

（二）省級財政機關指導力度不夠

司法責任制改革后，區縣人民檢察院財務管理上劃省級統管，由省級財政機關相關處室（某直轄市為市財政局政法處）負責對各區縣人民檢察院財務管理的指導和對接聯絡工作。由于省級財政機關對應管理處室編制和人員沒有增加，而管理行政單位增多、“盤子拉大”，工作任務加重；另外，因財務省級統管不久，省級財政機關對各區縣人民檢察院情況掌握還不夠熟悉，對下悉心指導的力度和管理的質效普遍偏低。

（三）項目經費申報和統籌不科學

從目前運行情況來看，基層檢察院預算編制還不夠科學，部分項目經費的申報未納入編制預算或預算金額統籌考慮不足，年中再進行項目經費追加難以通過省級財政機關的審批，就會造成項目擱淺、延期或從公用經費中抽出部分資金進行填充，導致人均公用經費保障下降，不能充分保障檢察業務工作高效開展。上級檢察機關要求基層檢察院普遍實施的個別項目缺乏統籌性安排，在項目推動實施過程中基層檢察院公用經費無力承擔，需向省級財政機關申請追加項目及經費，但省級財政機關考慮申報項目具有系統性的問題，要求基層檢察院提供省級發改委立項審批性資料，因基層檢察院無資格向省級發改部門提請立項審批而最終導致上級部署安排無法落實落地。

（四）資產管理制度不健全

省級統管模式下，筆者發現，部分區縣人民檢察院因人員變動、專業性不強、機制不健全等歷史遺留問題，資產管理有些混亂，大型的房屋產權、車輛、裝備等固定資產還沒有及時上劃，存在區縣和省級兩頭重復管理的情況。固定資產管理缺乏健全機制，存在國有資產的范圍界定不清、管理責任落實不到位、核銷核減處置難以及家具、書籍、電腦等日常辦公設備、環境布置則由會計人員兼管等問題。國有資產政府采購程序容易出現同等質量采購成本偏高的問題，特別是電子技術設備產品市場競爭開放程度不高，導致檢察機關在購置許多專業裝備和涉密設備時需要從特定廠家和具有行業保密資質的廠家采購，在采購這些設備時要求必須通過政府采購程序，造成出現價格高、使用性能不強等情況。

（五）隊伍專業素能匹配度不高

區縣人民檢察院財務人員普遍存在專業素養不扎實的問題，甚至還有部分人員屬于非財會專業人員從事財務工作，這對準確執行財經法律法規有一定的負面效應。司法體制改革后，基層檢察院財務省級統管對財務管理科學技術運用和規范性提出了新的要求，經費預算、國庫支付、非稅管理系統、資產管理系統、工資報送、財政供養人員報送、政法經費報表、決算報表均由電子數據進行交換，有些系統已經與財政機關專線鏈接進行財務工作管理。但是現實工作中，財務人員忙于各項工作，難以及時熟悉新的會計管理制度、政府電子采購平臺、操作流程、網上簽批OA流程等，容易導致管理不規范或出現疏漏，不利于全盤考量和管理、使用資金。

三、加強檢察機關財務管理工作的建議

（一）推動財務隊伍專業化建設

工作人員素質決定單位財務管理水平，財務管理需要專業的知識和技能，所以要加強財務管理人員的綜合素質和專業技術水平。[3]在招錄檢察人員時，注重招錄具有財會專業知識的人才，做到人崗相適，嚴把“入口關”。加強對財務人員綜合素質和專業知識培訓，每年可由省級檢察機關組織開展針對檢察財務管理業務的專項培訓，增強財務管理的實際操作性。鼓勵財務人員加強學習，對符合工作實際需要的培訓學習，單位應給予支持。此外，需加強財務人員職業道德教育，開展各項專題教育活動，樹立宗旨意識、責任意識和服務意識，提高財務人員專業水平。

（二）加強對基層檢察院項目經費申報的統籌和指導

除年底按照規定申報項目經費預算外，對于涉及到最高人民檢察院和省級檢察機關要求在全國或全省實施的項目，筆者認為可以考慮“一盤棋”統籌安排，由文件擬定部門牽頭協調相關職能部門，統一意見建議或制定方案后再行文要求基層落實，盡量避免資源浪費和基層檢察院推動難等情況發生。比如，智慧檢務系統建設項目，財務統管單位結合工作安排，可以適度加強對基層檢察院財務管理情況的調研指導，了解和掌握基層檢察院經費保障使用、財務管理規范化建設方面存在的問題，便于后期財務預算統籌和項目經費保障管理，增強業務指導的針對性。

（三）完善省級財務統管模式下國有資產管理方式

為了減輕省級財政機關面對基層檢察院龐大的資產管理壓力，提升其管理效能，筆者認為，由省級機關事務局按照省級機關單位固定資產管理方式，加快對基層檢察院房屋、土地等固定資產上劃和進行有效管理，徹底解決“橫縱兩頭管理”的情況。對車輛、裝備等動產按要求由省級財政機關負責動態監督管理，及時提供有效費用保障；對其他涉及到檢察機關日常裝備和辦公性用品的財物實行存貨管理，讓其符合一般性物品的特性和使用價值，便于檢察機關正常辦案使用和管理。另外，隨著政府會計制度改革的推進，權責發生制核算的推行，各級基層檢察院至少還應配備1名專職資產管理員，加強對機關單位固定資產的管理。

（四)建立完善檢察機關財務管理內控制度

檢察機關財務管理工作關系到整體運行，具有十分重要的意義，應作為“一把手”工程進行加強。[4]通過內部控制制度建設，從項目立項審批、票據審簽、資金撥付等多級流程進行監督，推動形成院領導重視、財務人員監督、紀檢參與的監督模式，杜絕“一支筆”審簽報賬，有效降低財務管理風險。如Y縣人民檢察院內控管理制度具有很強的系統性和監督的實效性，可以結合實際情況進行借鑒。定期或不定期加強對統管后基層檢察院財務運行的監督，重點檢查財務管理風險易發或重點環節，及時要求整改落實，防止財務管理因疏于監管而引發國有資產流失。

檢察機關財務省級統管是一個系統性工程，需要統籌考慮各方面的因素，持之以恒促創新、抓落實，才能形成完備的檢察財務管理制度保障體系。隨著司法體制改革逐步深入推進，檢察機關財務省級統管與檢察權運行將更加協調、高效，有助于推動檢察機關獨立行使檢察權，彰顯新時代中國特色社會主義檢察制度的優越性，更好地滿足人民群眾對法治、公平、正義等方面新的、更高要求。

注釋：

[1]參見陳杭平：《“人才物省級統管”改革的成效與完善》，在第十二屆中國法學青年論壇上的報告。

[2]參見財政部以財會〔2012〕21號印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，該文件自2014年1月1日起施行。

[3]參見尚維珊：《淺談司法機關財務管理存在的問題及對策》，載《當代經濟論壇——中國改革與經濟發展學術討論會文集》2015年12月5日。

[4]參見袁媛：《省統管模式下檢察機關財務管理制度研究》，載《法制與社會》2016年第28期。