淺析行政非訴執行案件檢察監督工作

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一、行政非訴執行案件依法應該納入檢察監督范圍

（一）《憲法》對人民檢察院的定位

行政非訴執行檢察監督權作為檢察機關法律監督權力的重要組成部分，是我國憲法有關司法權力配置模式和司法權力運作方式決定的。《行政訴訟法》第10條也規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”非訴行政執行案件屬于行政訴訟范圍，理應納入檢察監督范圍。

（二）行政非訴執行檢察監督是實際工作的需要

1.行政非訴執行案件的審查標準明顯低于行政訴訟案件法院對被訴具體行政行為的審查標準。不利于保護公民、法人或者其他組織的合法權益，辦理行政非訴案件，是人民法院執行工作的一項重要內容。按照相關司法解釋規定，只有在“明顯缺乏事實根據、法律依據及其他明顯違法并損害被執行人合法權益”等情形下，法院可以裁定不準予強制執行。行政非訴執行案件的審查標準明顯低于行政訴訟案件法院對被訴具體行政行為的審查標準。不利于行政機關依法行使職權，不利于維護社會公共利益。檢察機關對于行政非訴案件實行監督，一方面以權力制約權力，將封閉運行的執行權置于有效的外部法律監督之下，彌補執行救濟匱乏的不足，保護當事人的合法權益。另一方面可以對行政機關的行政行為起到約束作用，促進行政機關規范執法。

2.法院行政非訴執行案件執行效果不佳。一是生效的具體行政行為在法院執行環節，不能迅速實現行政行為確定的內容，使一些行政處罰結果執行不及時，執行不到位，導致部分已經作出的具體行政行為事實上被擱置。二是有的法院在地方政府的干預下，不論具體行政行為是否合法，都一概予以執行，不合法的具體行政行未受到應有的扼制。三是有的法院對不予執行的具體行政行為，既不作出裁定，也不進行宣告，這同樣使非訴訟行政執行案件成了法律白條。

二、行政非訴執行檢察監督需要注意的幾個問題

（一）監督原則

1.“法”與“理”結合，以“法”為主。法律對于如何審查這類案件沒有明確規定標準。《行政強制法》第58條規定了“實質審查”，即審查“合法性”。可以在調閱相關案卷進行審查的同時，啟動調查程序，從各個方面進行審查，重點就事實認定、證據、證言、聽證結果如何等方面把握。

2.事后糾正與事中防范相結合，以事后糾正為主。應建立開放的檢察監督模式，做到將檢察監督細化到執行工作的全覆蓋。考慮具體工作具體情況，檢察機關可以在事后啟動檢察監督程序，提出糾正意見。

3.維護司法公正，考慮效率、效果。部分案件檢察機關在介入案件時，執行活動還在進行，而且除非重大、復雜難以執行回轉的案件并不會因檢察機關的介入而中止。因此，在工作中要注意保護受侵害一方的合法利益。避免當事人因法院違法或不當執行遭受難以彌補的損失，保證辦案效果。

（二）監督手段

堅持調查取證和閱卷相結合，按照法律規定向法院和相關執法部門發出檢察建議，根據案件具體情況，維護當事人的合法利益，注重辦案的社會效果。

（三）啟動程序

行政非訴執行，不僅涉及案件當事人的利益，部分案件還涉及國家和社會公共利益，因此檢察監督的啟動一般應堅持當事人申請和檢察機關主動監督并行原則。司法實踐中，行政相對人面對處于擁有執法權的行政機關，提起訴訟的主動性差，未提起行政訴訟或者提出行政異議，并不能證明行政決定是正確、合法的。有的案件涉及侵害國家和社會公共利益無人主張權益，檢察機關要主動履職，依法啟動公益訴訟程序，積極發現線索，進行深入的調查取證工作，維護國家和社會公共利益。

三、需要審查的重點

這項工作應當貫穿行政非訴審查和行政非訴執行的全過程，包括對行政非訴審查活動的監督、對法院執行行為的監督、對行政機關違法行政行為的監督三部分。

（一）對行政非訴審查活動的監督

1.受理環節。行政相對人在行政處罰做出后按照法律規定日期沒有提起行政訴訟也沒有履行生效具體行政行為的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內，申請有管轄權的人民法院強制執行。此外，《行政強制法》第54條增設了“催促告知義務”的前置程序。行政機關履行了該催告義務后，即可向法院申請強制執行。這個環節存在法院接到行政機關的申請后既不受理也不出具不予受理裁定的情形，這顯然違反了《行政強制法》56條的規定，“人民法院接到行政機關強制執行的申請，應當在五日內受理。行政機關對人民法院不予受理的裁定有異議的，可以在十五日內向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當自收到復議申請之日起十五日內作出是否受理的裁定”。

檢察機關在履行監督職責時，既要全面審查行政非訴執行案件的必備要件，也要重點審查行政機關向人民法院申請強制執行時提供的材料是否真實、齊全，只有嚴格把好非訴行政執行案件的受理關，才能將違法行政行為擋在強制執行的門外。檢察機關應當在審查過程中排查不應當受理而受理的情形，通過檢察建議及時阻止該類具體行政行為進入強制執行程序。《行政強制法》第57條規定：“人民法院對行政機關強制執行的申請進行書面審查，對符合本法第五十五條規定，且行政決定具備法定執行效力的，除本法第五十八條規定的情形外，人民法院應當自受理之日起七日內作出執行裁定。但檢察機關應當注意從維護正當行政行為之目的出發，抓住受案階段的形式審查特征，對依法應當受理而不予受理的情形進行監督。”

2.審查環節。人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定，需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。法院對行政非訴執行案件遵循的是合法性審查原則，該原則的設定避免了法院過度干預行政權而降低行政效率。但這并不意味著法院在審查具體行政行為能否強制執行時絕對地不能涉及合理性問題，若行政機關的具體行政行為達到了明顯顯失公正之程度，法院在審查時就應當裁定不準予執行，將其排除在司法強制執行程序之外。檢察機關在審查時，也應當把握好合理性原則，不能機械地理解合法性審查原則，否則，達不到有效監督的目的。

在司法實踐中，由于種種原因，人民法院對非訴行政執行案件的審查并非由合議庭根據合法性原則進行審查，這使得對具體行政行為的可執行性審查流于形式，大量具有實體和程序瑕疵的具體行政行為進入執行程序，這不僅可能侵害行政相對人的合法權益，也使得法院之后的執行活動存在相當大的難度。正是基于此種考慮，《行政強制法》第58條規定：“人民法院發現有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執行人和行政機關的意見：（一）明顯缺乏事實根據的；（二）明顯缺乏法律、法規依據的；（三）其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。人民法院在對行政機關強制執行的申請進行書面審查的同時，對幾種特殊情形，在作出裁定前可以聽取被執行人和行政機關的意見。”故而，檢察機關可以通過檢察建議的方式，對諸如征地拆遷、責令停產等處罰金額大、社會影響大、涉及人數多的行政非訴執行案件以及可能作出不予執行裁定的案件，要求法院啟動聽證審查程序，最大限度地避免違法行政行為進入執行程序。

（二）對法院執行行為的監督

1.執行和解。《行政強制法》第42條規定，實施行政強制執行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議。執行協議可以約定分階段履行，當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。執行協議應當履行。當事人不履行執行協議的，行政機關應當恢復強制執行。這一規定確立了行政強制執行和解的原則。非訴行政執行案件的和解應當遵循合法性原則和自愿性原則。合法性原則要求和解必須嚴格遵守法律規定進行，不能損害國家、集體和他人的合法權益。自愿原則要求雙方必須完全自愿，必須保障行政相對人充分闡述自己意愿的權利，發揮行政權力的能動性，弱化原有的雙方地位的不對等。檢察機關在對非訴行政執行和解這一結案方式進行監督時，應從合法性和自愿性兩方面著手。在監督過程中，如果發現有違反這兩方面原則的情形，可以向法院提出檢察建議。

2.對法院違法執行行為的監督。這一塊是檢察監督的重點，檢察機關應著力監督糾正應當執行而不執行或者怠于執行，不應當執行而執行、錯誤采取執行措施、超標的執行、執行案外人財產等嚴重侵害當事人合法權益的違法情形。對于執行人員在辦案中的索賄受賄、徇私舞弊等涉嫌犯罪的行為，應依法移送相關部門查處。

（三）對行政機關違法行政行為的監督

檢察機關在履行監督職責的過程中，發現行政機關存在不作為或亂作為、違法作為等情形，應當及時向其提出檢察建議，督促其依法行政。監督過程中發現國家和社會公共利益受到損害，相關行政部門未依法履職，有權啟動公益訴訟訴前程序，督促行政機關依法履行職責或者糾正違法，必要的時候提起公益訴訟。對行政機關工作人員涉嫌職務犯罪行為的，檢察機關應當及時將案件線索移送監察委等相關部門。

四、做好這項工作的幾點考慮

（一）完善普法宣傳機制，形成良好社會氛圍

積極利用新媒體宣傳途徑，通過微信、微博、官方網站，定期推送法律知識與典型案例，宣傳執行監督工作動態。同時，制作微動漫，把非訴行政執行監督職能形象地展示出來，讓老百姓了解什么是行政非訴檢察監督案件。注重線下普法宣傳，通過社區宣傳等方式主動深入群眾，延伸法律服務觸角，讓群眾在知法、守法的過程中，提高法治意識，自己依法維權的同時，對損害國家和社會公共利益的案件積極向檢察機關提供案件線索。

（二）建立內部信息共享機制，解決案件線索問題

一是建立內部信息共享機制。加強民行部門與其他業務部門之間的協調配合，在案件信息通報、線索移送、監督支持等方面做到關聯互動。利用“兩法銜接”信息共享平臺，了解非訴訟類案件情況，提高對非訴行政執行案件檢察監督的時效性。二是建立外部信息共享機制，主動與轄區內行政執法部門溝通聯系。同時，積極走訪調查，了解執法狀況，掌握第一手案源資料，從中獲取案源線索。三是關注新聞媒體和社會輿論。對社會反響大、易引發不穩定因素的民生案件及時進行執行監督，為保障民生共同發力。

（三）積極運用調查權，建立跟蹤排查機制

《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》第66條規定人民檢察院可以采取以下調查核實措施：查詢、調取、復制相關證據材料，詢問當事人或者案外人，咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見，委托鑒定、評估、審計，勘驗物證、現場，查明案件事實所需要采取的其他措施。明確辦理非訴行政執行監督案件的審查標準，并在辦案過程中注重總結和分析研判，通過對個案監督的分析，查找法院執行工作中存在的共性問題，爭取辦一案帶一串，形成辦案的規模效應。推動法院改進執行工作中存在的普遍性、基礎性問題的解決，確保檢察監督工作取得實效。