行政公益訴訟檢察調查核實權行使困境與完善路徑初探

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檢察機關公益訴訟職能的發揮離不開檢察調查核實權這個基礎手段，可以說：沒有強有力的調查核實權就沒有行政公益訴訟制度的運行基礎。但行政公益訴訟所依托的調查核實權在實際行使過程中仍存在諸多問題，制約和限制了行政公益訴訟職能的發揮。本文以課題組成員在實際辦案過程中遇到的問題為研究基礎，探析檢察機關在檢察調查核實權行使中常遇到的實踐問題，并結合現有規范和實際需求，提出一些初步的完善構想，為實現檢察機關充分發揮職能促進嚴格規范執法，保護公共利益提供手段上的智力支持。

一、行政公益訴訟中調查核實權的范疇

行政公益訴訟制度中檢察機關的調查核實權，是指檢察機關在辦理行政公益訴訟案件過程中，為查明公共利益受損害情形、固定收集證據、明確監管部門或監督對象等依法定程序進行的專門活動和依法采取的有關措施。調查核實權是辦理行政公益訴訟案件的必要前提和保障，有力的調查核實權是檢察機關查明案件事實、明確監督對象、及時保護公共利益的必要手段。

（一）調查核實權的必要性

行政公益訴訟中檢察調查核實權是檢察監督權的延伸屬性和擴展功能，是檢察機關發揮監督職能、參與社會管理創新的重要載體。因為行政公益訴訟涉及公共利益，關聯的損害后果往往較為嚴重，造成公益損害發生的違法行為一般具有隱蔽性與持續性的特點，加之行政機關職權交叉復雜，需要開展大量的調查取證工作，對取證能力及相關證據的證明力要求也高。此外，對于公共利益受到侵害的事實與行政機關不嚴格依法履職是否存在因果關系的證據，往往只有行政機關掌握，如果檢察機關沒有調查核實權的話，則行政公益訴訟將成為守株待兔的作業，有失制度建構的效果。[1]

（二）關于行政訴訟程序中檢察機關調查核實權的爭議

實務中有部門對檢察機關在行政訴訟程序中享有調查核實權存在質疑，認為基于行政訴訟不同于民事訴訟之處，人民檢察院不宜行使調查核實權，主要理由：一方面，行政訴訟是圍繞被訴行政行為合法性展開的，要求被告行政機關積極舉證證明被訴行為合法性的過程，此外原告在法定情形下還可以申請人民法院依職權調取證據，因此在原告舉證義務相對輕的情況下，檢察機關沒有必要在行政訴訟中享有調查核實權。另一方面，人民法院本身在行政訴訟中依職權調取證據，調查事實的權力受到“案卷排他主義”和“先取證后行為原則”的嚴格限制，若賦予檢察機關調查核實的權力，只會違反行政訴訟證據規則的基本要求。此種觀點認為檢察監督權更多的是一種法律適用上的監督。[2]因行政公益訴訟屬于一種特殊類型的行政訴訟程序，否定檢察機關在行政訴訟程序中的調查核實權實質上也是在質疑檢察機關在行政公益訴訟中的調查核實權。上述觀點實際上忽略了檢察監督的主動性特點，同時也忽略了行政機關不作為的情形，未考慮到行政公益訴訟中檢察機關在查明公益受損與行政違法行為上的主體職能。因此，檢察機關在行政訴訟程序中，特別是行政公益訴訟中具有當然的調查核實權，否則其會逐步淪為“手握權杖的隱形人”。

（三）行政公益訴訟中調查核實權的特點

1.手段上的非強制性。檢察機關在行政公益訴訟中行使調查核實權的主要手段為詢問有關部門工作人員、行政相對人或證人，調取書證、物證等相關證據材料，查閱執法案卷材料，勘驗、鑒定等，這些調查手段具有非強制性，不可以采取訊問、凍結、查封、搜查、留置、拘留等強制性措施。

2.作用上的基礎性。行政公益訴訟案件從調查取證、制發檢察建議到提起訴訟完全由檢察機關自行辦理，不像偵查機關或者檢察機關內部的偵查監督、審查逮捕、審查起訴等部門僅從事刑事訴訟的某一環節，在各個環節有不同的機關開展取證工作并進行證據審核把關。在行政公益訴訟中，“買菜”“做飯”和“送飯”一體，檢察機關開展的工作涉及訴訟線索的發現、線索初查、證據收集固定以及制發建議、提起訴訟、出庭應訴等全部環節。因此在行政公益訴訟中，對于證據調查收集方面的要求很高，調查技能和手段的需求非常迫切，調查核實權成為辦理案件的基礎性手段。在行政公益訴訟中，檢察機關調查核實權行使能力的強弱，證據收集是否完整合法，直接關系到訴前檢察建議的制發是否精準有效，也關系到提起訴訟后的勝敗，更關系到公共利益是否最終可以得到及時維護。故而，調查核實權對于行政公益訴訟制度相當于地基在大廈中的作用。

3.行使方式上的公開性。與原反貪、反瀆等自偵部門的偵查及公安機關的刑事偵查不同，與監察委的調查也不同，偵查及監察委的調查具有一定的秘密性，而行政公益訴訟中的調查核實權行使的最終目的在于保護公共利益，公開開展調查不存在調查風險，也能促使行政機關消除芥蒂和顧慮，有助于公益的保護。

4.目的上的公益保護性。行政公益訴訟中的調查核實權重在查清公共利益受損害的事實、行政機關的法定職責及其違法行使職權或不作為的情況，其目的在于明確監管職責，督促行政機關通過及時依法履職或糾正違法行為來保護公共利益。其調查的核心和目的是圍繞公共利益的保護，對違法行為的查處或相關責任人員的追究不是行政公益訴訟調查核實的目的。

二、行政公益訴訟中調查核實權運行狀況

調查核實權關乎行政公益訴訟檢察監督權能的行使，權力行使效果的好壞與檢察機關能否切實發揮職能作用從而充分保護公共利益息息相關。然而在司法實踐中，公益訴訟這項新生的檢察業務是由民行部門負責辦理的，由于檢察機關內部長期重刑輕民行的緣故，現有的辦案力量與公益訴訟的現實需求并不適應，在行使調查核實權的過程中仍存在諸多問題。而這些問題中，與調查核實權行使有關的調查能力欠缺、調查手段缺乏剛性、規范性不足的問題則顯得比較突出。

（一）調查取證的力量與專業性不足

長期以來，檢察機關主要精力投入到刑事訴訟監督中，行政檢察隊伍在人員數量、干警能力上相對薄弱。而行政公益訴訟工作涉及的行政執法行為紛繁復雜，種類多、領域廣，如何在大量的執法行為中發現違法問題成為困擾檢察機關的一大難題；行政機關的職責交叉及復雜的內部審批程序，也對調查核實權的行使提出巨大挑戰。此外，由于相關工作開展時間短，有關的法律規范、操作流程及調查取證經驗匱乏，行政公益訴訟調查取證又具有其自身獨有的敏感、復雜、專業性強的特點。現有檢察人員還不適應公益訴訟證據廣泛性、專業性等要求。例如，對于環境污染類案件，需要對污染現場如何進行取樣鑒定，委托何種機構進行鑒定都還不太熟練。在國有財產保護領域，國有資產和股權轉讓、財務審計和資產評估、企業改組改制等領域如何查明國有財產是否受到侵害，仍缺乏相應的專業知識和取證能力。

（二）缺乏保障措施

“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關及其他組織、公民調查收集證據材料；有關行政機關以及其他組織、公民應當配合。新修訂的《人民檢察院組織法》第21條規定，檢察機關進行調查核實，有關單位應當配合。上述規定對檢察機關調查核實的方式與手段并未作出具體規定。實踐中，檢察機關在公益損害調查中可以采取調閱、復制有關行政執法卷宗等七種調查核實方式；但不可采取查封、扣押、凍結及限制人身自由的手段和措施。這些調查手段缺乏程序性保障措施和強制力，在查明案件事實、明確監管職責以及公益保護效果上仍存在一些障礙。

實踐證明，在利益博弈較為尖銳的行政公益訴訟中，檢察機關難以通過現有的調查核實手段有效破解行政機關及違法行為人不予配合的難題，造成辦案中常常發生以下調查取證障礙：一是行政機關相關工作人員、行政相對人、利害關系人、證人等不配合。例如我們在辦理某公園用地是否被改做其他用途時，行政機關表示相關材料需經區委區政府審批同意才能提供，導致檢察機關的調查工作陷入被動，相關事實也難以查明。再如，我們在辦理洗車行業涉嫌存在違法用水、非法排污等行為時，在辦案現場經營者公然調侃檢察人員，拒不提供任何材料，對于詢問通知書亦置之不理。二是有些違法行為人在受到檢察機關調查后，采取轉移設施和經營場所等逃避處罰手段，檢察機關的調查反倒因驚動違法行為人造成行政機關找不到違法行為人無法進行查處。三是技術保障不足造成取證困難。以環境污染類案件為例，其具有復雜的成因，產生的危害潛伏期較長，給調查取證帶來的難度較大。再如廢氣與污水排放問題，此類污染受天氣、時間等因素影響存在易變性，證據固定上存在不穩定性。因此，證據的搜集與固定是目前遇到的最大阻力，同時調查內容的專業性強造成取證成本高。由于生態資源等鑒定具有較強的技術要求，檢察機關自身缺乏調查技術手段，調查取證過程中需要委托第三方專業評估和鑒定，產生周期長、成本高的問題。也正是由于上述技術性問題，我院辦理的環境污染類案件多為生活垃圾等固體廢物露天堆放等無需鑒定即可初步判定存在環境污染行為的案件，對于排放污水、廢氣是否超標造成環境污染的案件尚未實現突破。

（三）調查核實權的行使不規范

實踐中，特別是在開展公益訴訟工作初期，由于缺乏調查取證規范，同時行政機關對檢察機關提起公益訴訟工作不甚了解，個別存在抵觸情緒。為了消除行政機關的不理解和抵觸，工作中檢察機關常常通過領導帶隊座談的方式介紹該項工作職能并了解案件情況，固定案件事實的形式多數是會議紀要、座談記錄及行政機關提供的相關證據復印件。因絕大多數案件并未進入訴訟程序，對檢察機關調查取證的程序和內容也很少引發外界關注和質疑，這種缺乏外部監督的環境無形中造成個別辦案人員忽視調查取證的規范性，實際調查中并沒有向行政機關制作并提供《調查取證通知書》和《調取證據清單》，調取的復印件也并未說明證據出處、提供人等信息，以《工作記錄》代替《詢問筆錄》，一旦進入訴訟程序，檢察機關在證據展示環節將會十分被動。因此，在開展行政公益訴訟調查取證工作時，由于被調查單位及有關人員身份的特殊性，加之調查手段的單一和缺乏強制性，在獲取證據的方式、形式上仍存在很多不規范的問題，其證明力自然也受到很大影響。

三、 行政公益訴訟中調查核實權行使的規范與完善路徑

(一)應遵循的基本原則

1.堅持公益原則。調查核實權的行使應當與公權力監督屬性及公益屬性相適應，不應當超越監督職能，為集體組織、個人等私主體調查取證，即調查核實的事項應當與判斷公共利益是否受到損害及行政機關是否依法履職有關。

2.依法規范原則。雖然檢察機關提起公益訴訟，重點關注的是社會公共利益，但也不能忽視個體的合法利益訴求。所以，檢察機關在調查取證時要嚴格按照法律規定的程序開展，盡量不影響涉案單位的正常經營與合法權利，最大限度地減少調查取證工作對行政機關及有關人員帶來的負面影響，做到取證方式和證據內容都符合法律規定。

（二）加強人員配置與專業化建設

一是加強行政公益訴訟檢察人員配備，補充人員。檢察機關應當提高對行政檢察工作的重視程度，將行政檢察工作作為檢察工作新的著力點。公益訴訟屬于新增業務，工作難度和強度都較大，應該根據行政公益訴訟工作特點配齊、配強行政公益訴訟檢察人員，尤其是基層檢察院作為辦理行政公益訴訟的主要辦案單位更要加強人員配備。[3]

二是加強隊伍專業培訓。由于環境保護、國土資源等領域專業性強，應注重加強對上述領域專業知識的學習，通過邀請專門執法人員、相關專家授課、實地調研等多種方式，提升公益訴訟檢察人員知識儲備。

（三）進一步規范調查取證程序和可操作性

細化檢察機關調查核實權的操作規程，進一步細化完善調查核實方式,圍繞立案標準、違法事實、損害后果、法定職責及涉及的相關證據和案情進行調查核實,使調查核實手段具有可操作性。上級院定期開展案件質量評查，重點對文書制作、調查取證手續、證據形式等進行規范性評審，加強內部約束。

（四）完善調查核實權行使的保障措施

1.明確規定懲戒措施。對不配合檢察機關調查核實的行為人，在法律法規中明確規定其負有的配合調查取證義務及違反此義務的懲罰措施。例如，對于不配合調查國家機關工作人員，可視情節輕重，移送有關主管部門給予黨政處分；對拒不配合檢察機關調查的違法行為人可以酌情列入社會征信系統，將惡意篡改證據、捏造事實的行為人列為失信人。[4]

2.賦予采取查封、扣押、凍結等強制措施的權力。[5]檢察機關在公益訴訟案件調查核實過程中，如果沒有采取上述強制措施的權力，將使調查核實困難重重，同時也為違法行為人轉移設備、逃避處罰留下可乘之機。因此，有關法律應賦予檢察機關查封、扣押、凍結等必要的調查手段，以保障調查取證工作的順利進行。當然，為防止權力被濫用，上述措施在采取過程中要設置嚴密的審查程序。

3.提升技術保障措施。以市級或省級檢察院為主體，統籌建立環境資源損害鑒定力量和設施，聘用專門會計審計人員為各基層院提供技術支撐。或者聘請環境保護、國土資源監管、食品藥品安全監管等領域具有專門知識的人，建立專家庫，指導辦案人員解決專業問題，為開展公益訴訟提供專業咨詢支持。

注釋：

[1]參見姜濤：《檢察機關提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考》，載《政法論壇》2015年11月第33卷第6期。

[2]參見江必新主編：《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年8月第1版，第73頁。

[3]參見張貴才、董芹江：《公益訴訟調查核實程序有待完善》，載《檢察日報》2016年9月18日。

[4]參見曹軍：《論民事公益訴訟中檢察機關的調查取證權》，載《探求》2017年第6期。

[5]參見朱媛媛：《如何保障檢察機關在公益訴訟中的調查權》，載《江蘇法制報》2017年11月29日。