刑事執行檢察踐行治本安全觀的認識與思考
——以監獄巡回檢察為視角

● 劉秀仿 /文

一、什么是治本安全觀，為什么要提出治本安全觀

張軍檢察長在司法部工作時有個著名比喻：“監獄不是動物園，不能夠滿足于罪犯關得下、跑不了，死不了，罪犯遲早要放出去，如果罪犯刑滿釋放以后就危害社會，這不能叫安全，將罪犯改造成守法公民，向社會輸送‘合格產品’，降低重新犯罪率，以監獄安全促進社會安全，才是‘治本’安全”。他同時指出：“監獄工作現狀與新時代新要求存在諸多不適應：思想觀念停留在對底線安全的工作要求和滿足感上，缺乏對治本安全的思考和謀劃……”。可見，治本安全觀就是把監獄的罪犯改造成為守法公民，使其釋放后不再重新犯罪，促進全社會的安全和諧穩定，它要求在確保監獄安全底線的基礎上，提高罪犯教育改造質量，真正發揮刑罰的功能。

第一，治本安全觀的提出有著深刻的政治背景。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央對我國總體安全有著較為深刻的認識。“亞洲安全觀”和“全球安全觀”等系列安全觀的提出，都折射出我國作為“人類命運共同體”的一員，必須關注亞洲以至世界的安全。我國不斷推進平安中國、法治中國建設，嚴厲打擊、嚴密防范各類違法犯罪活動，力爭為世界安全做出中國貢獻。監獄是社會的組成部分，而罪犯刑滿釋放后遵紀守法，不再危害社會也是整個社會安全的重要組成部分。治本安全觀的提出與我們政法干警的職責相一致。習近平總書記把政法干警比喻為“國家的刀把子”，對政法工作提出了“履行好維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業的主要任務”的要求。因此作為政法干警有責任有義務將罪犯改造成為守法公民。

第二，治本安全觀的提出與我國監獄的安全現狀相適應，監獄有條件做到從底線安全到治本安全的轉變。從2003年開始，司法部在監獄系統提出了“全額保障、監企分開、收支分開，規范運行”的監獄體制改革思路。經過十幾年改革，監獄的基礎設施以及信息化建設有了較大發展。2016年全國監獄在押罪犯165萬，僅脫逃罪犯一名并很快捕回，監獄安全穩定創造了新中國監獄歷史最好水平，中國監獄已成為世界各國監獄中最安全的監獄之一［1］，實現了“收得下、管得住、跑不了”的底線安全。

第三，治本安全觀的提出與我國居高不下的重新犯罪率有較大關系。自1990年到現在，我國許多省份的重新犯罪率已上升到20%，“二進宮”、“三進宮”甚至“六進宮”、“七進宮”都有。這種逐步攀升的重新犯罪率，不禁讓人反問：新中國成立初期，我國教育、改造并轉化了一大批堅持反動立場、與共產黨為敵、反社會主義制度的國民黨戰犯、特務等，使他們成為擁護社會主義制度的新人，但改革開放40年來，罪犯中絕大多數都是刑事犯、年輕犯，是勞動人民、工人家庭成長起來的，從理論上講，犯罪立場應該容易得到轉化，犯罪思想容易得到轉變，犯罪心理意識容易得到矯正，但重新犯罪率為什么不降反增［2］。

第四，治本安全觀的提出與我國法律、政策相一致。我國監獄法第二條、第三條規定：“監獄是國家的刑罰執行機關”、“被判處死刑緩期二年執行、無期徒刑、有期徒刑的罪犯，在監獄內執行刑罰”、“監獄對罪犯實行懲罰和改造相結合、教育和勞動相結合的原則，將罪犯改造成為守法公民”。自1991年起，我國綜治委確定的目標就是“打防結合，標本兼治、重在治本”。

二、刑事執行檢察工作是實現治本安全不可或缺的重要組成部分，但其工作方式需要重新思考、重新認識

刑事執行檢察是從監所檢察發展而來，是檢察機關的一項傳統而又嶄新的業務。從犯罪嫌疑人一進入看守所再到監獄，直至最后刑滿釋放，監管場所的一切執法活動都有刑事執行檢察部門的監督，因此張軍檢察長指出：“刑事執行檢察工作是落實總體國家安全觀不可或缺的重要組成部分，要高度重視刑事執行檢察工作”。但實事求是地講，經過多年的發展，派駐檢察面臨諸多變化和困惑。

第一，建國初期，我國的監獄基本建在邊遠荒涼的工礦區、農墾區、林區，幾乎與世隔絕隔絕，加之強調勞動改造罪犯，罪犯常年在室外勞動，而監獄執法觀念和管理方面較為落后，超時超體力等侵犯其合法權益的事情時有發生，改造與抗改造的矛盾多發而尖銳。在這種法制化、人性化程度較低的情況下，出于人權保護考慮，設置派駐檢察室，成立派出檢察院。2003年以后，隨著我國監獄布局的調整，監獄基本“從大山走進城市（或交通發達沿線），從分散走向集中，管理越來越精細，越來越規范”［3］，四川監獄40年的發展是全國監獄發展的縮影，40年間，罪犯的權益也不斷得到保障完善。

第二，在監察體制改革后，監委對獄警和檢察官做到了違法違紀全覆蓋，雖然刑訴法修改后保留了檢察機關的十四種罪名偵查權，但實事求是地講，在當前政法機關執法越來越規范的情況下，實踐中這種罪名應該不會太多。

第三，經過多年的發展，派駐檢察確實沉淀了一些問題和困難。首先從派駐時間看，獄警是24小時輪班值守，我們是八小時工作制，還要扣除路途時間和在機關學習培訓時間，真正有效工作時間極為有限；其次從檢察內容上，由于有效工作時間不足，常規的日、周、月檢察內容不能真正開展，各種“志、賬、表”基本事后補填。雖然近年來花費了大量的財力，加強了檢察室的“兩網一線”建設，有些地方還建了遠程視頻會議等系統，但真正使用或會使用的不多，實踐中發揮作用有限。第三從人員配備上看，2013年新刑事訴訟法實施后，刑執部門職責增加許多，但人員沒有增加，原有人員“老弱病殘”狀況也沒有從根本上轉變。第四從案件辦理情況看，目前執檢子系統共有19類案件，但由于人員不足，加之年齡老化等問題，導致在辦理過程中，還不能做到面對面詢問或者深入調查核實，辦案實質化程度遠遠不足，這與上級領導反復強調的“從辦事模式”向“辦事和辦案模式并重”轉變的理念不相符，與當前司法責任制改革強調的親歷性原則更為不符。以上情況，在領導的歷次講話中均有提及，包括張軍檢察長2018年7月28日在深圳講話時指出：“目前，各級檢察機關刑事執行檢察部門的人員配備不夠強”。

因此，派駐檢察的制度設計初衷是好的，但實踐中由于沒有較好地實行輪崗交流等工作制度，其并沒有很好地發揮作用或發揮作用不充分，相反，一些派駐檢察人員由于長期在一個檢察室派駐，形成熟人效應，不敢監督、不愿監督，甚至被同化的現象時有發生。從近年來發生的監管場所職務犯罪案件看，有些隱藏較深的貪污、受賄等檢察官沒有發現還情有可原，但像2009年“躲貓貓”事件、2014年黑龍江訥河監獄罪犯獄內使用手機詐騙、敲詐勒索案件以及延壽縣看守所三名在押人員殺死獄警脫逃事件等，檢察室沒有發現或者發現后監督不到位的問題值得反思。更有甚者，2018年8月山西省紀委網站公布的山西“黑社會”老大任愛軍（綽號小四毛）違法減刑案件中，省院的原監所處長以及其間調監服刑的四個監獄的派駐檢察室主任或處（科）長，分別“違法為涉黑罪犯減刑提供幫助，充當黑惡勢力的保護傘，或者應調查而未調查，不履行法律監督職責或監督不利、或收受禮品接受宴請，造成特別惡劣的社會影響”。

三、轉變觀念，實行巡回檢察工作制度

張軍同志到高檢院工作后，對刑事執行檢察工作非常重視，他的一系列講話打開了我們的工作思路。他指出：“沒有執行就是不完整的辦案，沒有到位的執行，總體國家安全就不能稱其為總體。作為監督刑事執行情況的專門機關，必須牢固樹立新時代中國特色社會主義思想特別是法治思想、政治思想，牢固樹立總體國家安全觀”。在湖北、山東、黑龍江、深圳調研時都提到了巡回檢察的問題，指出：“目前的派駐檢察室，是駐好還是巡好？駐的時間長了，是不是容易被同化？如果確實有任務，可以采取巡回的方式，這樣既能節約人力物力，強力推進工作，也能收縮拳頭、優化監督力量，監督是不是更有效”。為此，高檢院在2018年5月31日召開監獄巡回檢察試點新聞發布會，在全國部分省市開展試點。2018年8月27日又專門召開巡回試點座談會，擴大試點范圍，加大試點力度。在試點工作取得成效的基礎上，2018年10月26日，新修訂的《人民檢察院組織法》將巡回檢察上升為法定檢察方式。由此可以看出，張軍檢察長確實站在了國家總體安全觀的高度，站在了將罪犯改造成為守法公民的高度來看待刑事執行檢察，同時也是為了提升檢察機關整體監督實效，把刑事執行檢察打造成檢察機關的核心業務部門，使其煥發出新的活力。作為刑事執行檢察人，我們應該對此感到欣慰，積極設計好巡回檢察制度。結合實踐，我有些初步設想。

第一，巡回檢察的內容。《監獄法》一共78條，包括刑罰執行、獄政管理、教育改造等幾大部分。圍繞上述原則性法條，司法部或單獨發文或聯合發文制定了各項規章，而各個省級司法廳（局）又制定了相應的文件，各個監獄則結合實際情況制定本監獄的規范性文件。巡回檢察的內容就是上述法條、規章和規范性文件的落實情況。如針對教育改造問題，《監獄法》第六章有專門規定，司法部制定了《監獄教育改造工作規定》，我們巡回檢察時就應該檢察監獄是否因人施教、分類管理；是否采取集體教育與個別教育相結合、獄內教育與社會教育相結合的方法等。再如，關于罪犯減刑假釋工作，《刑法》、《刑訴法》和《監獄法》有專門規定，最高法也有司法解釋，省級法院、檢察院、監獄等單位會聯合發文做具體規范，我們檢察該項工作時，就要從實體和程序上檢察這些規定的落實情況。再如，司法部現在提出“五大改造”要求，我們就要圍繞“以政治改造為統領，統籌推進監管改造、教育改造、文化改造、勞動改造”五大改造新格局的落實情況，開展巡回檢察。

第二，巡回檢察的方式和程序。在方式上，可以采取常規巡回、專項巡回和機動巡回三種方式。常規巡回就是最基本的巡回方式，每次五天或十天，原則上兩到三個月要有一次完整的、深入的常規巡回檢察。專項巡回就是針對常規巡回發現的問題開展檢察，三五個人集中一周，甚至兩三天都可以。“機動巡回”就是突然殺個“回馬槍”，就此前全面、基本、常規的巡回檢察發現的問題，突然地回來檢察一下，看看原來反饋的內容是否整改、整改到什么程度、整改的效果。除了以上三種方式外，考慮到省轄地域大的實際情況，省院專門成立交叉巡回檢察組，每年對全省范圍所有監獄開展交叉巡回檢察，避免了平級檢察，特別是只有一、兩個監獄的地區，一個月去一次，不到幾個月都成熟人了，搞一段時間巡回檢察，又搞成類似派駐檢察了，從而失去了巡回檢察改革的意義。二是確定巡回檢察的方式方法或采取的措施，如通過聽取監獄匯報、查閱資料、開啟檢察信箱、實地查看相關場所、與民警、服刑人員談話、召開座談會等方式。三是工作啟動前，與監獄主動溝通協調，爭取理解并全力支持配合。四是在整個巡回過程中，所有參加巡回人員都要全程做好工作記錄。五是確定專人撰寫報告，列明基本情況、發現的問題、處理措施、有關意見或者建議等。

第三，巡回隊伍的組建。在試點階段是執檢部門同志參加，將來全國推開后，檢察機關其他業務部門同志，如民行、技術、法警等都可以參與進來，使刑罰執行和監管活動監督成為整個檢察機關的工作，而不僅僅是一個部門的工作，進而提升檢察機關整體監督效能。對于一些較為專業的如伙食衛生、防病防疫、消防安全等檢察，要邀請食品衛生、建筑消防方面的專家共同參與巡回，體現專業性。總之要多用“外腦”，使我們的檢察更加專業，也更有利于發現問題、解決問題。

第四，監督方式的選擇。針對巡回中發現的問題，要歸納匯總，區分不同情況分別處理。對于輕微違法情況和工作漏洞，當場提出口頭糾正意見；對嚴重違法情況或者存在可能導致執法不公或者重大事故等苗頭性、傾向性問題，作為監督案件辦理。在案件辦理過程中，要根據“雙贏多贏共贏”的理念，注意方式方法，不能為了監督而監督，更應該考慮采取深層次的、長遠的機制性監督方式。如，類案或綜合監督報告，分別向監獄、省監獄管理局、省司法廳反饋，同時，向每個監獄反饋整改的要求也要通報司法廳，讓司法廳督促落實。以此類推，其他不同級別檢察機關的巡回檢察也是一樣，都要采取這種綜合的監督報告的方式，分別報送，并持續監督整改，直至取得實實在在的監督效果，促使對方建立長效工作機制。

第五，關于實行巡回檢察后，派駐檢察室如何地位的問題。我認為，可以將檢察室作為巡回檢察的落腳點和聯絡點，作為檢察機關與監獄的橋梁和紐帶，負責一些程序性工作，如開啟檢察官信箱，收集、登記罪犯控告、舉報、申訴材料；列席監獄獄情分析會、減刑假釋暫予監外執行評審會和其他工作會議；了解、掌握監獄工作情況或者開展其他行政性的工作。在人員安排上不一定非要員額檢察官，各單位可以結合實際情況自行調配。人數不應該多，只要有一人就可以，否則，不能集中優勢兵力開展巡回檢察和具體案件的辦理，也不便于厘清派駐與巡回的職責界限。

注釋：

［1］李豫黔：《中國刑事執行新論》，法律出版社2017年版，第3頁。

［2］鄭祥等3人：《重新犯罪的有效控制和研究》，載《犯罪與改造研究》2018年第4期。

［3］參見：《四川監獄40年奮斗的步履驚艷時光》，載司法部微信公眾號，訪問日期2018年10月19日。