人民調解在市場法治化營商環境建設中的作用探究
——以上海市黃浦區豫園市場為例

劉 東（華東政法大學法律學院）

馬 俊（上海市黃浦區司法局豫園司法所）

黨的十八屆三中全會強調要“創新社會治理體制”，黨的十八屆四中全會提出要“推進基層治理法治化”，黨的十九大明確指出“打造共建共治共享的社會治理格局”。加強和創新基層社會治理，化解基層社會糾紛矛盾，實現基層社會和諧有序，已成為當前黨和國家迫切關注、亟需解決的問題和任務。

上海市黃浦區豫園小商品市場是從原先的福佑路馬路市場，伴隨改革開放的深入推進其從馬路市場進室內經營，后來逐漸集聚規模成市，發展成為現如今規模達25個小商品市場的市場群。為了維護豫園市場良好的經營環境，黃浦區司法局、豫園街道于2009年創新成立豫園小商品市場人民調解工作室，以此為起點，在轄區25個小商品市場逐步建立人民調解工作站，實現了矛盾糾紛人民調解工作的全覆蓋。2012年，豫園市場人民調解委員會成立，進一步加強了人民調解工作的規范化建設。近年來，豫園市場人民調解工作根植豫園市場，切實貫徹“楓橋經驗”，依法調解各類糾紛，取得了重大成績，共調處各類消費糾紛7700余起，簽訂調解協議3400余份，涉及金額995萬元。

本文以豫園小商品市場為研究對象，針對人民調解在豫園市場法治化營商環境建設的作用開展專項課題調研，旨在學習貫徹“楓橋經驗”，順應上海推進依法治理和矛盾糾紛多元化解的新要求，圍繞優化豫園市場營商環境的目標，系統總結豫園市場人民調解工作的經驗做法，深入分析豫園市場人民調解工作存在的問題短板，重構豫園市場人民調解工作，充分發揮人民調解在化解豫園市場各類糾紛的積極作用，助推法治化營商環境建設發展。

一、現狀分析

（一）豫園市場人民調解工作的特點

一是糾紛數量多，消費占比高。2009年以來，共調處糾紛7700余起，涉及質量、價格、服務等諸多方面，其中消費類糾紛占比達85%以上。二是市場分布廣、糾紛偶發強。諸多市場均有各類糾紛，部分市場受困于經營業態，導致消費糾紛多發，其中絕大多數消費糾紛多為偶發。三是爭議金額分化，調解難度增高。豫園市場平均每件消費糾紛的爭議金額在1200元左右，爭議金額兩級分化明顯。一方面，小商品市場日常用品消費糾紛爭議金額普遍較小，另一方面，小商品市場中相當部分的文玩、玉器、珠寶、婚慶用品的消費糾紛爭議金額普遍較大，形成了高低兩級分化的態勢。消費者維權意識的增強，對糾紛調解工作提出了更高要求。四是堅持當場調解，調解成功率高。糾紛調解中，針對實際情況，靈活運用有效的調解方式，堅持普通糾紛當場調解、復雜糾紛聯動調解，糾紛調解的成功率達95%以上，有力維護了穩定的市場秩序和經營環境。

（二）豫園市場人民調解工作的短板

一是人民調解工作同改革創新要求“不同步”。面對新形勢下依法治理和糾紛多元化解的新要求，豫園市場人民調解工作守成有余、創新不足，探索糾紛多元共治改革創新的步伐不夠同步。豫園市場人民調解組織組織化程度不夠高，沒有及時引入專業調解組織、消費者權益保護組織、律師專業組織和社會民間組織等，無法真正構建起多元共治的工作體系。同時，面對互聯網信息技術和電商的迅猛發展，豫園市場人民調解仍停留在線下實體店的糾紛調解和當場調解層面，針對互聯網電商消費糾紛的調處還處于空白階段，在探索運用微信調解、視頻調解等網絡新技術手段開展線上糾紛調處方面明顯滯后。

二是人民調解服務供給同市場需求“不匹配”。統計豫園市場內各類糾紛數據顯示，商品消費糾紛占比85.29%，企業勞資糾紛占比8.82%，入駐商家與物業公司經營糾紛占比4.41%。面對糾紛，相當比例的糾紛當事人，希望能夠通過專業、公正的人民調解來調解處置糾紛，認為第三方參與調解客觀公正、調解成本低、調解成功率高。但現實情況是，豫園市場人民調解工作主要針對小商品市場的商品消費糾紛，調解職能和服務功能相對單一，對于勞資糾紛等糾紛的調處亟需引入其他專業調解組織進行調處，豫園市場調委會糾紛調解的內容和范圍亟待進一步拓展，使得糾紛調解服務供給與市場現實需求進一步匹配。

三是人民調解隊伍能力同市場需求“不適應”。豫園市場人民調解隊伍的現狀是1名專職人民調解員加36名兼職人民調解員，基本上每位兼職調解員都要服務數百家商戶，面對面廣、量大、難度高的糾紛調解工作，處于滿負荷的工作狀態。兼職調解員受困于文化素養、法律知識、職業背景等原因，法律專業化程度不高，調解業務能力參差不齊，導致面對一些疑難復雜、專業性強的糾紛，調解員往往是心有余而力不足，影響了糾紛調解質量。

四是相當比例市場主體對人民調解“不了解”。根據問卷調查數據顯示，47.85%的市場經營主體對人民調解工作不了解，45.93%的市場經營主體對人民調解協議書的法律效率存疑，63.51%的消費者對豫園市場人民調解委員會不了解，導致糾紛發生時，消費者和經營者往往采取雙方協商的辦法而非運用人民調解這一途徑來解決問題，弱化了豫園市場人民調解工作的功能。同時，這一情況表明，豫園市場亟待加強對《消費者權益保護法》《人民調解法》等消費者權益保護、人民調解相關法律法規和豫園市場人民調解組織、工作的宣傳。

此外，豫園市場人民調解工作還存在調解工作室、調解工作站辦公條件差、調解中消費者從保障個人隱私出發不愿提供個人真實信息給調解工作和協議書制作帶來困難、協議書未經審核不能及時蓋章導致協議書法律效率弱化、對調解員的工作保障激勵不夠完善等客觀問題。客觀上制約了豫園市場人民調解工作的做大、做強、做實和作用的進一步發揮。

二、樣本經驗

實踐中，豫園市場人民調解工作因地制宜，探索創新，建立了一支熱心調解工作的兼職調解隊伍，摸索出了一套切合實際的糾紛調解有效模式，完善了一系列具有市場調解工作特色的工作機制，取得了“小糾紛不出工作站、大糾紛不出工作室、疑難糾紛不出市場”的工作成效，有效維護了豫園市場穩定的經營秩序。

（一）成功經驗一：建立縱橫聯動、全域覆蓋的調解組織架構

區司法局、豫園街道立足“以塊為主，條塊結合”，建立了區司法局、豫園街道牽頭抓總，相關職能部門縱橫聯動，調解工作全市場覆蓋的組織架構。實踐中，橫向有司法行政、公安、市場監管、街道四部門聯動，縱向有區聯合人民調解委員會、市場調委會、調解工作室、調解工作站四級聯調。縱橫聯動、覆蓋市場的組織架構，實現了司法行政、公安、市場監管等政府職能部門行政管理力量和行政執法資源的有效整合，形成了豫園市場糾紛一線調處、聯動調處的整體合力，保障了豫園市場人民調解工作落地見效。

（二）成功經驗二：完善因地制宜、實用有效的調解工作機制

區司法局、豫園街道堅持從豫園市場人民調解工作實際出發，創新完善長效工作機制，提升豫園市場人民調解工作規范化水平。一是建立聯席會議機制。司法行政、市場監管、公安、市場管理等部門定期召開聯席會議，分析研究豫園市場人民調解工作面臨的新情況，統籌謀劃推進豫園市場人民調解工作。二是建立糾紛聯調機制。在堅持一線調解的基礎上，針對豫園市場發生的疑難復雜糾紛，實施區聯合人民調解委員會、市場調委會、調解工作室和相關職能部門的有效聯動，加強對疑難復雜糾紛的調處。三是建立信息聯通機制。以街道司法所為紐帶，上情下達，信息互通，定期匯總分析調解工作情況，研判糾紛變化類型，強化對豫園市場人民調解工作的動態管理。四是建立調解協議書閱評機制。把規范調解協議書制作作為推進依法調解、提升調解工作整體水平的重要抓手，加強調解協議書登記、制作、存檔的全過程管理，區司法局和街道司法所不定期對調解協議書進行閱評，不斷提高調解協議書制作的質量水平。五是建立人民調解員培訓機制。定期開展人民調解工作理論輔導、實務培訓、案例分析、學習考察，增強調解隊伍的法治意識，提升調解隊伍的糾紛調處能力。

（三）成功經驗三：探索把握環節、注重細節的調解工作方法

在豫園市場人民調解工作中，除了靈活運用糾紛排查、“背靠背”、“面對面”調解法、換位思考調解法等，通過長期的實踐探索，總結出一套適應于市場糾紛特點的“三乘三”調解法。“三乘三”調解法的核心要義，就是注重把握糾紛調解的三個環節，注重把握糾紛調解每個環節的三個細節。第一環節為發現受理案件，要求人民調解員當好三種人，即發現、排查、受理糾紛的“有心人”；應對突發事件，調處糾紛的“用心人”；構建和諧社會，關心當事人的“貼心人”。第二環節調查核實案件，要求人民調解員遵循三項原則，即堅持重調查研究，不偏聽偏信的原則；堅持重客觀事實，不先入為主的原則；堅持重實事求是，不刻板教條的原則。第三環節調處化解糾紛，要求“三理”和“三情”有機結合，“三理”是指德理、法理、情理，“三情”是指親情、友情、真情。“三乘三”調解法通俗易懂，便于操作，在豫園市場調處各類矛盾糾紛中發揮了積極作用。

（四）成功經驗四：建立熱心調解、志愿奉獻的兼職調解隊伍

黃浦區司法局通過市場選派、招募自薦等途徑，在豫園市場組建了一支熱心調解工作、甘于志愿奉獻的兼職調解隊伍。日常工作中，區司法局和豫園街道要求市場的兼職調解員以協議書的形式固化調解成果，規范工作流程，保障當事人權益。豫園市場調委會每年召開工作總結表彰會，對市場調解工作中涌現出的優秀人民調解員給予適當的物質獎勵和精神獎勵，提高調解員的工作積極性。通過各種激勵措施，開展培訓交流，培養了調解員的團隊精神和工作熱情，使其更好地投入到各類糾紛的調處工作中，為豫園市場的平穩有序發展作出積極貢獻。

三、對策措施

上海市委、市政府為進一步做好全市人民調解工作，充分發揮新時代人民調解維護社會和諧穩定的基礎性作用，由市委政法委、市高級人民法院、市司法局等七部門聯合印發《關于加強人民調解員隊伍建設的實施意見》，明確提出加強人民調解員隊伍建設的30項主要措施。為深入貫徹黨的十九大精神和市委、市政府要求，在豫園市場進入提檔升級、轉型發展的推進期，區司法局和豫園街道堅持從豫園市場人民調解工作實際出發，強化糾紛的依法治理和多元化解，維護豫園市場穩定，推動豫園市場法治化發展，努力打造黃浦區市場人民調解工作的法治樣本。

（一）樹立人民調解工作理念

一是黨建引領。人民調解工作是黨領導下的社會主義法治建設和維護社會和諧穩定的重要工作，豫園市場人民調解工作必須始終堅持黨對人民調解工作的堅強領導。在豫園小商品市場黨建工作框架內，以豫園小商品市場黨建服務站為依托，建立豫園市場人民調解黨的工作小組，工作成員由豫園市場黨建工作人員、街道司法所工作人員、兼職調解員中的共產黨員共同組成，加強黨對人民調解工作的領導，保障黨關于人民調解的要求在豫園市場人民調解的工作過程中得到貫徹落實。

二是多元共治。新形勢下，做好豫園市場人民調解工作，暢通糾紛多元化解途徑，完善糾紛多元化解機制是必由之路。在繼續保持以往縱橫聯動有效做法的基礎上，必須強化豫園市場人民調解委員會的中樞紐帶平臺作用，積極引入專業調解組織、社會各方力量等，高效整合政府職能部門、專業調解組織、社會各方力量，推動糾紛調解的協作配合、優勢互補、有機銜接，形成糾紛多元化解的工作合力，走出矛盾糾紛多元化解的新路。

三是依法規范。人民調解工作的前提是雙方自愿，核心是依法規范調解。豫園市場人民調解工作要以法律為準繩，以實事為依據，厘清爭議焦點，分清責任是非，充分尊重當事人的意見建議，以最便捷、最合適的方法，注重法理情的結合，把依法規范貫穿于人民調解工作全過程，促成雙方當事人就爭議內容達成和解。

（二）聚焦人民調解工作目標

當前，豫園市場正處于提檔升級、轉型發展的關鍵推進期，市場集聚，游客消費者眾多，交易活躍，導致市場經營和消費過程的各類糾紛數量居高不下，糾紛調處復雜程度加劇。必須注重“市場全域覆蓋”“快調普通糾紛”“善調疑難糾紛”，有效實現“小糾紛不出工作站、大糾紛不出工作室、疑難糾紛不出市場”的工作目標，把豫園市場人民調解工作打造成為黃浦區貫徹“楓橋經驗”、多元化解糾紛、優化豫園市場營商環境的生動實踐。

一是市場全域覆蓋。堅持“人民調解工作圍繞市場轉”，市場調整建設到哪里，人民調解工作同步建設到哪里，確保人民調解工作市場全域覆蓋，不留空白點。

二是快調普通糾紛。堅持“人民調解工作圍繞消費糾紛轉”，針對豫園市場普通消費糾紛占比高，以及普通消費糾紛一方當事人為國內外游客占比較高的客觀現實，人民調解工作應及時介入，快速有效調處各類消費糾紛，防止普通糾紛沒有得到妥善調處而激化升級。

三是善調疑難糾紛。堅持“人民調解工作圍繞疑難糾紛轉”，針對一線調解難以當場解決的各類疑難糾紛，引入其他調解組織和專業調解組織，聯動調處各類疑難糾紛。

（三）構建人民調解工作網絡

適應新形勢的需要，著力構建“1+2+X”的豫園市場人民調解工作網絡，形成一個豫園市場人民調解委員會（豫園市場人民調解工作室）統籌協調，2個市場調解片區起承轉合，X個市場人民調解工作站一線調解的運作順暢、聯動支撐的豫園市場人民調解工作網絡，推動豫園市場人民調解工作向縱深發展。

第一，加強豫園市場人民調解委員會建設。一是加強黨的領導。豫園市場調委會在區司法局黨組和豫園街道黨工委的領導下，主動融入豫園市場黨建工作大局，統籌謀劃、扎實推進豫園市場人民調解工作。二是調整充實調委會。在原有區司法、公安、市場監管、街道的基礎上，把區消費者協會、專業調解組織、法律服務行業、社會公益組織、豫園市場有代表性的市場主體等充實進人民調解委員會，真正形成區司法局、豫園街道牽頭負責，各職能部門協調聯動，社會各方力量共同參與的豫園市場矛盾糾紛多元化解的工作局面。三是強化工作職能。一方面，要強化豫園市場調委會的糾紛調處職能，統籌協調推進市場糾紛的多元化解，維護市場穩定經營秩序和良好形象；另一方面，要強化豫園市場人民調解委員會的法律服務職能，引入專業調解組織、法律服務行業等，面向市場廣大經營主體和廣大消費者，提供形式多樣、內容豐富的普法宣傳和法律服務，推進豫園市場法治化建設發展。四是建立市場調解工作室。在豫園市場內，選擇合適場地（100平方米左右），建立豫園市場人民調解工作室，配備專職人民調解員，作為豫園市場人民調解委員會的日常工作機構，履行好調解工作統籌推進、疑難糾紛聯動調處、普法宣傳法律服務等綜合職能。

第二，加強豫園市場調解工作片區建設。一是拓展工作領域，加強豫園商城調解片區人民調解工作。在豫園商城集團的大力配合下，以豫園商城調解片區建設為切入點，推動人民調解工作向豫園商城拓展延伸，真正實現豫園市場人民調解工作的全覆蓋。在豫園商城內的重點商家中組建兼職調解員隊伍，及時調處豫園商城內商家經營發展過程中產生的各類糾紛，為豫園商城打造世界知名、國際一流的“上海購物”“上海文化”品牌營造和諧穩定的環境。二是立足鞏固提升，加強豫園小商品市場片區人民調解工作。以豫園小商品市場調解片區建設為著力點，推動人民調解工作在小商品市場的鞏固提升，發揮人民調解在調處糾紛方面的積極作用，加強片區內人民調解工作的互動交流，不斷提升小商品市場人民調解工作的規范化水平。

第三，加強豫園市場人民調解工作站建設。一是加強硬件建設。在每個市場建立具有統一標識的人民調解工作室，調解室內調解員信息、調解原則、調解流程等內容上墻公示，調解室為調解員開展調解工作配備必要設備，營造良好環境。二是加強職能建設。配強兼職調解員，市場應選派具備一定法律素養，熱心調解工作，有工作經驗的人員擔任兼職調解員，具體做好市場內糾紛的排查調處工作。增強法治宣傳服務職能，立足市場經營定位，依托人民調解工作室，引入各方專業力量，深入開展普法宣傳，提供法律咨詢服務。

（四）完善人民調解工作機制

建立健全人民調解工作機制，對推進豫園市場的法治市場建設和糾紛多元化解、維護市場和諧穩定，具有長期性、規范性、基礎性作用。

第一，完善聯席會議機制。豫園市場人民調解委員會每半年召開聯席會議，強化工作統籌、信息溝通、資源整合，梳理人民調解工作情況，研判調解中的新情況、新問題，謀劃加強人民調解工作的新措施，推進豫園市場人民調解的各項重點工作。

第二，完善多元調解機制。由豫園市場人民調解工作室牽頭，嘗試建立若干個專題糾紛調解工作團組，對勞資糾紛、經營糾紛等開展組團調解，拓展豫園市場人民調解的工作領域，提高解決專題糾紛的能力。積極探索政府購買專業法律服務的方式，走出豫園市場矛盾糾紛專業化調解和社會化調解的新路。

第三，完善宣傳服務機制。一是加強豫園市場人民調解工作宣傳。在市場內進出口通道統一設置醒目的豫園市場調解工作室、豫園市場調解工作站標識，在市場經營場所設置市場調解工作的二維碼標識，便于廣大經營商戶和消費者掃碼了解市場調解工作的職能、場所和人員等情況，便于糾紛發生后當事雙方都能及時找到市場調解組織進行糾紛調處。二是加強豫園市場法治宣傳。深入推進法治宣傳進市場，發揮市場調解工作室和市場調解工作站的法治宣傳平臺作用，向廣大經營商戶和消費者大力宣傳知識產權法、商品質量法、消費者權益保護法、人民調解法等，提升市場經營商戶和消費者的法治意識。在有條件的市場內建立法治宣傳陣地，開展形式多樣的法治宣傳活動，為推進市場法治化發展營造良好氛圍。三是拓展豫園市場法律服務領域。針對豫園市場實際，定期開展知識產權保護法、公司法、勞動法等法律法規專題講座和咨詢服務活動，打牢豫園市場廣大經營者學法、守法的良好基礎。探索建立黃浦區豫園市場大學生法律援助社會實踐點，由政法院校組織法律專業學生定期到豫園市場提供法律咨詢服務、參與糾紛調解工作、開展普法宣傳活動等，形成高校與市場的良性互動。

第四，完善保障激勵機制。一是設置專項工作經費。目前，豫園市場人民調解工作沒有設置專項工作經費，建議由豫園街道設置豫園市場人民調解工作專項經費，保障調解工作的深入推進。區司法局也應根據工作實際需要，對豫園市場調解工作經費給予必要支持。二是增配專職工作人員。建議增配專職工作人員2名，由區司法局選派人員或由街道自行招募，相關人員費用由區司法局保障。同時，街道安排1名專職社工負責豫園市場調解工作，進一步充實工作力量。三是提高調解工作補貼。建議合理提高調解工作補貼，對于口頭成功調解糾紛的給予相應調解工作補貼。倡導規范調解、協議調解，對于成功調解并制作協議書的給予相應調解工作補貼。四是聘請市場法律顧問。借鑒居委聘請法律顧問的有效做法，簽約1個律師事務所，作為豫園市場人民調解委員會的法律顧問。律師事務所對豫園市場人民調解工作給予綜合法律服務支持，選派律師參與糾紛聯動調解，走進市場定期開展接待咨詢、法律宣傳等，不斷提升專業調解和法律宣傳服務能級。

（五）創新人民調解工作方法

根據豫園市場轉型發展、法治市場建設和糾紛多元調解的新要求，要注重問題導向、需求導向、效果導向的有機統一，積極探索創新有效的糾紛調解方法，堅持依法調解、規范調解、有效調解，不斷提升豫園市場人民調解工作水平。

一是活用口頭簡易調解。針對豫園市場內大量發生的糾紛事實清、爭議金額小、當事人不愿提供個人信息又急于調解解決的糾紛，市場調解工作站要堅持化早化小，靈活運用口頭簡易調解方式，當場理清案由，依法規范有效調處糾紛。調解工作完成后，認真登記調解工作情況。

二是規范書面協議調解。豫園市場調解工作站要積極引導糾紛雙方當事人通過書面協議調解方式化解各類糾紛，在依法規范有效調解的過程中，同步制作調解要素齊全、調解過程合規、調解實事清晰、調解結果雙方認同的調解協議書，提升人民調解工作的規范化，確保人民調解工作的嚴肅性。調解工作完成后，認真做好調解協議書的登記、歸檔等工作。

三是加強多方對接調解。“有困難，找民警”，不少糾紛當事人選擇撥打“110”尋求公安民警幫助來解決爭議糾紛，也有糾紛當事人找到工商部門、消費者權益保護部門進行投訴尋求解決問題。豫園派出所、工商部門、消費者協會等接到糾紛投訴后，加強與豫園市場調解組織的工作對接，及時把屬于豫園市場人民調解工作范疇內的糾紛移送豫園市場人民調解委員會進行聯動調解。

四是創新網絡平臺調解。探索運用網絡新技術開展人民調解工作，建立“豫園市場人民調解工作微信公眾號”，制作微信二維碼在豫園市場內醒目位置張貼，糾紛當事人手機掃碼即可訂閱微信公眾號，通過糾紛受理功能，尋求市場兼職調解員到現場進行調解，實現糾紛線上申請、線下調解。對于不能當場實現調解的糾紛，可在征得糾紛當事人同意的前提下，組建微信群，通過語音聊天方式進行調解，避免糾紛當事人往來奔波費時費力。

（六）加強人民調解工作隊伍建設

做好豫園市場人民調解工作，關鍵在于打造一支素質高、業務精、肯奉獻的專兼結合的人民調解員隊伍。區司法局、豫園街道、相關職能部門和豫園市場要聚焦壯大隊伍、提升能力、激發熱情，持續加強豫園市場調解人員隊伍建設。

第一，調整充實調解員隊伍。一是增配專職調解員。聘請公檢法司單位剛退休的工作人員擔任專職調解員，提高專職調解員的專業化水平。二是充實兼職調解員。在豫園各市場經營主體的關心支持下，對豫園市場兼職調解員進行調整充實，選派有經驗、有能力、有威信、樂奉獻的人員加入兼職調解員隊伍，更好實現豫園市場人民調解的傳承發展。

第二，提升調解員調解能力。一是學習調解法律法規。組織調解員認真學習與人民調解工作緊密相關的法律法規，提升法治觀念和法治素養，增強依法調解、規范調解的思想認識。二是開展調解實務培訓。開設專題講座，邀請專家學者、法律工作者、心理學工作者等，向調解員講授糾紛調解方法、心理疏導技巧，提高調解員調解技能。三是匯編典型調解案例。以調解協議書閱評交流工作為抓手，不斷提高調解協議書的制作質量，不斷提升調解工作規范化水平。定期匯編成功典型調解案例，加強以案釋法，展現豫園市場人民調解工作成果。

第三，激發調解員調解熱情。一是培育宣傳先進典型。注重在豫園市場人民調解工作實踐中發現優秀調解員，挖掘總結調解員善于調解、甘于奉獻的成功經驗和精神品質，加強對優秀調解員的宣傳，努力把優秀調解員培養成為豫園市場人民調解工作的領軍人物。二是增強調解職業認同。向兼職調解員配發人民調解員工作證件，增強兼職調解員的職業認同感，為兼職調解員更好地開展調解工作創造良好的條件。給人民調解員購買人身意外傷害保險，為調解員全身心投入調解工作提供安全保障。日常做好對調解員的工作關心和身心關懷，增強調解隊伍的凝聚力。