自然資源管理中的生態產品價值實現機制探究

張 興

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

生態產品源于自然生態系統，是與人類休戚與共的生命共同體。黨的十八大報告中提出了“生態產品”概念，引起國內專家和學者的高度關注。生態產品價值實現作為生態文明建設新時代的重要內容，是國家核心競爭力的組成部分。2018年3月，依據國務院機構改革方案，我國組建了自然資源部，自然資源的管理體制與機制發生了重大變革。當前，各省（區、市）自然資源管理已步入深化改革發展的新階段，重構性機構改革已全面進入到位階段，管理業務脈絡架構也基本搭建完成，將統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，實現“山水林田湖草”生命共同體的整體管控和綜合治理。探索建立生態產品價值實現是建設生態文明的應有之義，也是新時代推進高質量發展的必然要求，更是建立自然資源管理新機制、履行好自然資源管理的職責所在。

1 探索自然資源管理中生態產品價值實現機制的現實必要性

1.1 生態產品概念內涵解析

2005年，聯合國首次向全球發布的《千年生態系統評估》詳細闡述了全球自然資源使用和生態退化的現狀，生態產品的概念也由此漸入大眾的視野。盡管目前對生態產品仍在概念上莫衷一是，尚沒形成一個統一規范的定義，但生態產品均來源于自然生態系統已是無可爭辯的事實。無論是天然生成的生態系統，還是經過人類加工改造的生態系統，實質上都是一種生態系統服務，提供滿足于人民健康和生命需要的產品。

生態產品是與物質產品、文化產品并列支撐人類生存與發展的三大類產品。生態產品是指生態系統通過生物生產和與人類生產共同作用，為人類提供最終福祉產品的服務，既包括從自然系統中生產出的具有生態功能的產品，如新鮮空氣、清潔水源、宜人氣候、舒適環境等；也包含對自然生態系統功能產品進行產業化開發加工后衍生形成的、滿足人類需要的產品[1]，如潔凈水源、森林康養、溫泉養生、避暑休閑等。生態產品價值是指一定區域內生態系統服務量化為社會福祉和經濟可持續發展提供的終端產品與服務價值的總額。

1.2 新時代對生態產品價值實現提出了更高要求

人類福祉不僅包括衣食住行等物質產品供給，良好的生態環境也是最普世的公共產品福祉。黨的十八大以來，黨和國家把生態文明建設擺在推進經濟社會可持續發展，提升國家治理能力現代化的突出位置，積極開展了開創性、長遠性的生態產品價值實現機制建設工作，出臺了一系列指導性文件并組織實施生態產品價值實現試點，揭開了生態文明建設的新篇章并彰顯了至關重要的作用。2010年12月，國務院印發的《全國主體功能區規劃》在國家頂層設計層面提出了“生態產品”概念并對生態產品進行了定義界定。2012年11月，黨的十八大報告首次把生態文明納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，在設立的“大力推進生態文明建設”專章中進一步提出“增強生態產品生產能力”。2015年9月，《生態文明體制改革總體方案》提出：“樹立自然價值和自然資本的理念，自然生態是有價值的，保護自然就是增值自然價值和自然資本的過程，就是保護和發展生產力，就應得到合理回報和經濟補償”。2017年10月，《中共中央國務院關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》首次提出“生態產品價值實現”“要建立健全生態產品價值實現機制，挖掘生態產品市場價值”“科學評估生態產品價值，培育生態產品交易市場”并“選擇浙江、江西、貴州、青海等省份具備條件的地區，開展生態產品價值實現機制試點”。2017年10月，黨的十九大報告明確提出“既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境的需要”。2018年4月，習近平在深入推動長江經濟帶發展座談會上強調指出：“要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態價值實現路徑”。2018年5月，習近平在全國生態環境保護會議上強調，生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題，“要加快建立健全‘以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系’”。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》，提出了建立生態產品價值的實現機制，為企業、群眾提供更多更好的生態產品、綠色產品的制度，并在貴州、浙江、江西和青海四個長江經濟帶沿線省份先行先試，率先開展生態產品市場化試點工作。立足新的發展周期階段、健全生態產品價值實現機制、探索優質生態產品供給是新時代生態文明建設作出的重要政策安排，更是新時代生態文明建設的應有之義和制度安排的關鍵所在。

1.3 新時代自然資源管理需構建生態產品價值機制

生態產品價值實現是我國生態文明建設在理念上的重大變革，是應對新時期主要矛盾的重要基礎。社會在矛盾中前進，不同的階段人的需求會有所不同，新時代我國社會主義的生產目的，不僅要滿足人民群眾的物質需要和精神需要，而且要創造更多的優質生態環境。黨的十九大報告首次提出中國已邁入特色社會主義“新時代”這一重大政治判斷，精準標定了我國發展所處的新的歷史方位和時代坐標。當前，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，人們由過去對物質產品“量”的需求轉向對物質產品“質”的需求。隨著人們生活質量要求的不斷提高，除了要求優質高質量的物質產品外，對美好生活的較高層次的生態產品需求正日益多樣化。當前和今后一個時期將是提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期。

優美生態環境既是高質量發展的結果，也是高質量發展的標準，同時又是影響高質量發展的內在有效變量。新時代我國經濟由高速增長階段向高質量發展階段轉化的歷史特點，賦予了生態產品價值高質量發展的新內涵。自然資源是生態文明建設的重要載體，自然資源系統應堅持與時代同步伐，把握新時代的使命與責任，紓解生態產品價值實現中的體制機制障礙。隨著自然資源管理機構的合并和職能調整，管理理念也隨之發生了變化，擘畫了自然資源“看護人”從要素管理為主轉向綜合管理為主的新方向。因此，站在中國特色社會主義全面發展、中華民族永續發展的高度，把握人民日益增長的美好生活需要及高質量發展兩個維度的核心內涵，加快探索生態產品價值實現的路徑，是現行自然資源管理體制機制的邏輯基礎，是做好新時代自然資源管理工作的最高遵循。

2 新時代生態產品價值實現的相關難點分析

2.1 優質生態產品有效供給能力明顯不足

自然的物質生產是社會的物質生產的基礎，自然生態產品是大自然向人類提供的恩賜，也是最公平的公共產品。在現代經濟社會中，在沒有外部政策限制的條件下，通常是以追求收益最大化為目標導向，政策選擇單向度的“人或自然”或“人無自然”而不是“人和自然”，囿于獲取短期經濟增長，呈現生態產品受損與城鄉收入差距雙增加的“生態陷阱”。目前，資源環境的直接使用者生態無成本或低成本“外部化”，更多由非資源環境使用者承擔生態“易碎品”的損失，讓優質生態產品生產能力越發不足。

改革開放40年來，我國與發達國家最大的差距就是生態產品，盡管我國經濟發展取得了舉世矚目的成績，物質產品生產能力不斷增強，但經濟增長中的生態產品消耗也在日益增加，生態承載能力已達到或接近“天花板”，實現經濟和生態產品“雙增長”“雙富?！币廊蝗沃氐肋h。在“生態產品價值論”還沒有完全被人們接受的情況下，如何轉變人們的傳統思維方式，不僅是一個理論問題，還是需要解決的資源性資產計價、管理以及深化自然資源行政管理體制改革等現實問題。

2.2 生態產品價值缺乏精準的評估方法

一是沒有明確的產權界定。生態產品是整個社會的財富。長期以來，特定的生態空間的森林、草原、濕地、湖泊、海洋、氣候等生態系統是天然的公共資源，由于具有彌散性、流動性，跨區域特征明顯，無法清晰界定產權，受益主體也難以標識，影響了生態產品價值實現的積極性。二是生態補償預算口徑不一。生態資源資產核算是資源有償使用、生態補償的重要依據，對生態產品生產區域更多采取分散式的、被動式的、補貼式的補償模式，很大程度上不同的管理部門各司其職，割裂了生態系統原有的完整性特征，全國“一盤棋”統一的價值補償體系尚未形成，補償機制層面上還有待規范和協調。三是生態產品價值難以評估。因生態產品的特性決定了生態產品價值難以準確定量化，加之目前我國對生態產品的交易價值的研究剛起步[2]，生態產品交易管理條例、相關配套細則、交易總量設定和配額分配方案等仍不完善。四是生態資源的價格不能體現資源價值。生態產品除了自身所具有的天然價值外，還具有經過人類加工而形成的人工價值，更具有代際補償價值、外部補償價值。而目前生態環境和自然資源具有公共物品的外部屬性邊界模糊，沒有確切的規范技術標準確定其價格，價格機制僅僅只會考慮到生態產品的人工價值和部分天然價值，生態資源資產下降的代際補償價值和外部補償價值欠缺考慮。

2.3 生態產品價值實現的區位差異明顯

生態產品作為一種特殊的生產要素，生態資源稟賦條件好的地區大部分處于“資源豐富、生態脆弱”的耦合境地，資源重點開發區與生態功能區在地理方位上重疊。森林、草原、濕地等生態產品均屬于不可移動的、不可替代的自然資源生態要素產品，在空間分布上呈現明顯的集聚性和不均衡性。當前，資源稟賦條件好的區域應處理好資源開發、經濟發展和環境保護的關系，這也是制約我國生態產品價值實現的難點。在傳統思想上時常難以形成生態產品價值由市場實現的條件，盡管國家積極推行生態補償機制，但因生態產品價值補償標準較低、范圍偏小，難以彌補當地群眾享有同等發展權受限制的機會損失。

2.4 生態產品交易市場規則有待健全

生態產品是我們和我們的子孫后代共同享有的公共利益，其價值體現在有效性和稀缺性上，有效性是資源滿足人類需求的效用，而稀缺性則是其經濟價值體現的重要衡量尺度[3]。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“正確處理政府與市場的關系，發揮好市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用”。在新的歷史條件下我國生態產品價值實現機制和模式正在積極探索之中。2017年國務院頒布實施的《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》開展生態產品價值實現機制試點以來，試點省份緊緊圍繞生態產品價值評估核算、交易市場、資本化運作、政策制度供給體系等方面進行了有益探索，取得了大量實踐經驗，但目前我國生態產品實現價值機制設置、市場準入和各利益主體分配方式以及管理辦法等生態產品市場建設規制不夠規范，還有待隨市場化進程，制定完備合理的政策路徑。從行業管理目標實現角度，給予關注和支持是十分必要和緊迫的，盡管《全國主體功能區規劃》對“生態產品”概念作出了定義和描述，但后續針對“生態產品價值實現”沒有出臺具體的配套政策措施，缺少相關政策頂層設計的指導性意見，生態產品交易技術標準不規范，操作起來還有不小的難度。

2.5 生態文明建設資源開發中生態修復責任主體有待明晰

在經濟社會發展中，一旦生態服務系統受損后牽涉到生態問題，隨之而來衍生的各類生態問題、破壞乃至于災難，基本上都是不可逆的，甚至是永久的。這也是人所皆知的硬道理。在生態產品的開發利用過程中，作為各地生態責任主體的政府，急需明確生態產品修復治理責任。如目前仍在低迷中徘徊的礦業經濟，礦山企業資金鏈緊張和礦山效益滑落等趨勢可能會直接影響礦區周邊生態服務系統修復治理的成效，礦山周邊生態服務產品保護何去何從，是當前自然資源管理中亟待深入研究的問題。企業礦山從作業伊始直至閉坑后的生態修復工作，未按礦山開發利用實施方案增加生態產品修復資金投入，“背棄”治理中的綠色契約，忽視礦山企業理所當然應承擔的企業責任和社會責任[4]。當前生態修復的部署基本上是按照政府的規劃開展，政府作為社會管理者，在公共治理主體責任中，有時既“吹哨”又“踢球”。政府和企業的市場主體地位模糊，造成后續監管工作上的尷尬與被動，厘清生態責任邊界是自然資源開發領域亟待加以研究破解的問題。

3 探索自然資源生態產品價值實現的機制路徑

3.1 創造生態產品價值實現的技術條件

實現生態產品價值的基礎前提是對自然資源資產的定量統計，客觀地評估當期自然資源資產實物量和價值的變化，準確把握經濟主體對自然資源資產的占有、使用、消耗恢復和增值活動情況，全面反映經濟發展的資源環境代價和生態效益。為實現此目標，一是編制土地資源、森林資源、生物資源、水資源、礦產資源等自然資源資產負債表，將不同種類的自然資源對生態系統服務功能發揮的貢獻進行統一衡量，度量為無差別、可交換的標準單位，精準考量各類自然資源的生態服務價值，摸清生態資源資產的家底就是在綠水青山和金山銀山之間架起衡量的橋梁。二是完善生態產品數據信息管理系統，逐步構建度量生態產品的核算體系。利用健全生態產品大數據信息監管體系，開展生態產品損益動態監測機制和信息平臺建設。開展生態資源資產核算并將其納入國民經濟統計核算體系，按照國家要求研究制定符合實際的生態產品配額管理和分配制度、交易制度，將自然資源要素全部納入監測系統，進一步做好生態因子測算和質量管控，推動自然資源要素生態產品價值的實現，提升自然資源管理的能力和水平。

3.2 加強生態產品價值實現的科學評估維度

生態產品價值實現是以生態產品價值評估為基礎。生態產品是稀缺性資源要素，作為資源，生態產品功能的發揮，都應找到計量無形生態產品價值的方式方法。然而，天然形成的生態產品，受外在形式表現制約而難以計量，需把生態產品使用價值（生態系統價值）轉化為能夠折算計量的資產。開展生態產品的資源本底評估，以生態產品交易價值為核算基礎，把原來不易折算價值的生態產品進行科學評估，逐步形成不同生態系統類型、不同生態服務功能的時空動態價值評估方法，建立森林、河流、濕地、草原、湖泊等生態產品的價值評估體系。

按照我國《企業會計準則》的定義，“資產是擁有或者控制的能以貨幣計量的經濟資源”。隨著我國市場化體制改革的不斷深化，亟待深化自然資源生態產品價值計量與經營等理論研究，構建由生態資源價值、生態產品價值、生態服務價值構成的生態價值評估指標體系，使得生態資源逐漸成為產業資本投資并進行資本化運作的經濟資產。生態資源資產核算是建立健全自然資源資產產權制度、資產監管體制、空間規劃體系等制度的前提，也是資源有償使用、生態補償的重要依據。

3.3 構建生態產品價值實現的保障機制

一是建立生態產品相關的法律法規制度。開展生態產品保護立法與政策研究，加快把生態產品價值在生態文明體制改革方面可復制、可推廣的經驗，盡快上升到法律法規層面，制定出臺生態產品交易管理辦法等相關法律、法規和政策，提高生態產品違法違規的成本，以嚴格的制度和嚴密的法治推進生態產品價值實現和價值增值。二是完善產業經濟政策和市場化機制。積極培育市場交易體系，完善市場交易規則，明確生態產品交易屬性和價值功能，按照“綠水青山”就是“金山銀山”的理念，把綠水青山當作“第四產業”來經營，發揮市場在生態產品配置中的決定性作用，提升生態產品的供給效率，強化生態產品生產的供給能力。三是構建公共自然資源生態產品的價格機制。探索生態產品入市規則，實行完全成本核算定價方法，將自然資源要素成本、環境治理及生態修復成本等納入自然資源要素價格構成，集約精準配置公共生態產品，促使“邊際成本”內部化，顯化生態產品價值在市場上穩定增值的變現[5]，最終實現經濟發展與生態保護的激勵相融。四是健全生態產品保護責任考核機制。建立起多層次、全方位的“督政”體系，生態產品納入國民經濟統計體系后不僅要考核GDP，還應考核以生態系統生產總值（GEP）為核心的政績，將合理設置可衡量的生態服務價值相關指標納入干部年度考核評價，把自然資源資產離任審計結果作為領導干部任期內績效考核的重要依據。五是落實國土空間規劃用途管制體系。按照《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》明確提出的“適當增加生活空間、生態用地，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態空間”的要求，充分考慮生態產品的可持續供給，堅持預留、分期配置的原則，把國土空間生態產品生產的品質和結構簡化為數量，發揮好國土空間規劃和生態修復在實現生態產品價值中的關鍵性作用，科學謀劃自然生態空間分區，把增強生態產品生產能力作為國土空間開發的重要抓手。六是配備專職技術人員。專業人員配備也是生態產品價值實現的一個重要的關鍵環節，生態產品價值實現機制應充分考慮把地方基層的專業技術承接能力緊密結合起來，完善體制機制建設，加強人員編制和財力保障長效機制，切實解決好生態產品價值實現過程中的“中梗阻”問題。

3.4 建立健全市場配置為主體的生態補償體系

對因保護生態產品而影響經濟發展的重點生態功能區、環境脆弱區，應提升轉移支付力度。根據森林、河流、濕地、草原等生態紅線區的評估價值，建立健全自然資源有償使用、生態補償等制度及重點生態保護區補償標準的動態調節長效機制[6]，加快構建生態產品價值“補償”評價機制，推進自然資源要素保護。生態資源資產作為自然資源資產的核心組成部分，按生態系統要素開展生態資源資產清查核算，摸清森林、濕地、草地、湖泊等資源生態存量資產及生態服務產品等流量資產的狀況，明晰自然資源要素產權的貢獻和損害界定，建立生態資源產權保護機制，以生態資源資產統籌“山水林田湖草”生命共同體。

3.5 完善自然資源開發利用中的生態監管

現在生態平衡已經成為國家、民族乃至全人類的核心利益，生態文明的建設也已成為我們國家的基本國策?！坝^俗在野”，良好的生態環境是中國特色社會主義新時代人民日益增長的美好生活需要的重要一部分，這對新時代發展理念提出了更高的要求。自然資源開發利用涉及的環境和修復問題，應依照“先責任后權利”“先保護后開發”的原則，加碼自然資源使用者在生態修復治理方面責無旁貸的主體責任與義務，設定生態修復治理“必修課”的底線思維，擰緊“誰開發，誰負責，誰破壞，誰治理”責任“發條”。政府在生態修復治理中既要強化監督，去政府投入杠桿化，讓開發企業承擔起理應負擔的生態修復治理責任，理順政府與市場的關系，促進行政監管的社會性與生態系統的自然性深度契合，行穩致遠推進生態修復治理機制的建立。

3.6 理順部門間的生態產品保護責任機制

黨的十八屆三中全會明確提出要“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”，這是健全自然資源資產產權制度的一項重大改革，也是生態文明建設的根本和要害所在?！盀橛性搭^活水來”，建立生態產品價值實現機制是一項龐雜的系統工程，需牽住“牛鼻子”，處理好不同職能部門間的關系，厘清綜合監管和專項監管主體權責，破除部門監管環節的“隔斷門”“中梗阻”，精準聚焦綜合監管責任的最佳契合點和最大公約數，切實打通生態服務產品的監管體制改革的“神經末梢”。按照國家自然資源資產管理體制改革的總體要求，從深化體制改革層面捋順部門間的關系，明確生態資產監管職能邊界，盡快實現部門間點和面權利相配置的無縫對接，增強監管制度的協調性與穩定性。