自然資源資產修復及可持續性保護的市場模式探索

李 樂

（東營市自然資源局土地綜合整治服務中心，山東 257091）

十八大以來黨和政府對于生態保護工作的關注日益具體化，要求到2020年要初步建立起涵蓋產權制度、空間規劃，以及自然資源資產有償使用、修復與治理、產品交易等的生態文明體制。農田生態系統作為人為干擾程度較高的生態系統類型，其生態產品成為除糧食作物、經濟作物之外重要的輸出產品類型。在《生態文明體制改革總體方案》中，耕地并行于森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流等資源類型，成為自然資源資產修復機制的重要內容，耕地占補制度也成為生態用地占補的重要方式[1]。按照中央總體要求，生態文明體制改革與政治、經濟體制改革統籌推進，具有共同的時間節點。自然資源資產修復較之1998年修訂《土地管理法》形成的耕地占補制度，具有市場性、產權性、社會性等特點。當前，黨和政府對于生態文明體制改革的大政方針和主要思路已經明確，如何承接好頂層設計、對接市場運作、銜接既有模式成為自然資源系統目前的重要議題。為此，本研究針對改革目標，結合耕地占補平衡制度及現有自然資源資產管護措施，深入探索自然資源資產修復補償需要關注的關鍵內容，以期在建立市場化、多元化自然資源資產修復機制的同時，合理界定公益行為與營利行為的關系。

1 存在的主要問題

1.1 管護機制不合理

我國雖然重視耕地占補平衡工作，但因受制于部門管理，原國土系統的土地整治項目的后期管護割裂了項目維護與農業主管部門的農業生產經營及耕地資源可持續使用的關系。重建設、輕管護成為土地整治項目建設后面臨的主要問題。部分省市制定的后期管護基本秉持“誰使用、誰管護，誰受益、誰負責”的原則，缺少系統的項目后期管護機制和穩定的資金來源：管護主體主要是村委會或鄉鎮政府；主要的資金渠道包括土地整治項目結余資金、承包戶自籌資金、水利設施有償使用收益等，缺少專門的政府資金列支。與耕地占補不同的是，森林、草原、濕地等資源的主管部門承擔了治理、修復、經營等一系列工作，責任主體與資金來源均屬于政府職能范疇，管護機制具有制度保障，避免了部門多頭管理對自然資源系統管理的制約。而且我國針對這些資源的保護除了退耕還林、退耕還草、退耕還濕以及防風治沙等非空間硬性控制指標外，更多的是對現狀資源的維護與保育，地區內缺少類似為增加耕地指標而過度擴張的現象，避免了因水源、水文地質、護養等外部因素制約造成新增加資源的不可持續性存在與使用。目前森林、草原、濕地資源的管理以國有土地為主，較多以保護區的方式實施資源保護和修復工作。受當地管轄權、社會經濟發展、個體產權等因素制約，保護區的劃定并不能完全覆蓋當地所有自然資源資產，致使保護區外部自然資源資產缺少合理維護。而且受集體土地所有制影響，政府對于集體土地內部的濕地、林地、草地等自然資源資產較多通過資金補償、引導合理利用等方式進行控制，管制效果相對較弱。《生態文明體制改革總體方案》在理論上構建了依據自然資源資產分類口徑統籌設計國土空間規劃、山水林田湖草綜合整治、國家公園體系等管理模式，而且提出劃清國有土地和集體土地之間的邊界、由中央和地方政府分級代理行使所有權以強化所有權主體對于全民所有制的統領力度。在實際工作中，更需明確政府部門對于集體土地的空間管制權、所有權購買權（征收權）、生態產品補償權以降低所有制對生態文明建設的影響。

1.2 社會開放性不高

《土地管理法》第三十一條有關建設占用需補充所占耕地質量、數量相當的耕地，沒有條件或者開墾不符合要求的，需繳納耕地開墾費的規定與《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》類似，都強調了責任主體的補償義務[2]。然而在實踐當中，受土地整治項目立項、管理、驗收等具體管理辦法制約，建設占用主體只能繳納耕地開墾費，難以采取開墾相應數量、質量耕地的方式進行耕地補充，造成法律政策與具體管理層面存在偏差，耕地占補成為了單純的政府行為。尤其是土地整治機構業主地位的明確，使項目管理者、建設者與存在實際需求的土地所有者、使用者邊界混亂。后期受政府財政壓力及社會參與理念的影響，推進“以獎代補”“以補代投”等土地整治模式，更多反映的是政府主導下的項目規劃設計與建設情況，缺少與建設占用主體客觀需求及實際土地產權主體意愿的充分銜接。隨著耕地占補平衡指標易地交易政策的不斷放開，地方政府更加看重其拓展財政來源的作用，在耕地質量等別、項目設計等多方面缺少綜合考慮，致使耕地開墾費與指標交易價格偏差過大，降低了耕地占補制度的農業經營可行性。除海洋、水流外，森林、草原、濕地、荒漠等的生態產品主要體現在土地承載的植被、動物等自然資源資產構成的生態系統。對于這些生態用地的補償主要體現在根據不同的標準換算出的土地面積和生態恢復程度，包括數量與質量兩個方面。《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》對于生態用地補償的原則界定為“誰破壞、誰補償”[3]。與《土地管理法》中繳納開墾費的顯著差異在于，該意見承接了《土地復墾條例》等的有關精神，明確規定只有在責任人滅失的情況下，才由地方各級政府按照事權開展修復工作。政府對生態用地補償的重心集中在對原始狀態的認定以及修復程度的評估，將實施修復工作的主體推向了社會層面。這促使對于生態用地占補模式必須摒除以往“政府內循環”的狹隘思路，轉向建立合理的修復標準和工作流程，以監督責任人的自然資源資產修復工作落實情況。

1.3 產權激勵不可行

《土地管理法實施條例》第十七條規定，開發國有“四荒地”從事種植業、林業、畜牧業或者漁業的，可確定給開發單位或個人長期使用。但在缺少政府預先立項的前提下，個人開發形成的新增耕地難以進行驗收、入庫等后續工作。而且政府對于此類未確定國有土地使用權的耕地缺少合理的開發準入、產權登記、經營許可等配套制度。個體開發后也會因制度缺失而缺少長期、穩定的運營、投資。《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》也提出了“誰修復、誰受益”的原則，規定采取賦予一定期限自然資源資產使用權的產權激勵方式，鼓勵社會群體參與自然資源資產修復工作。目前，社會群體在我國自然植被貧瘠地區進行植樹造林，首先通過政府發包等方式獲得土地使用權，再實施改造修復工作，不僅促進了當地生態環境改善，也增加了個人收益。在社會群體未明確獲取自然資源資產使用權的前提下，先修復、后使用的產權激勵模式的最大問題就是產權歸屬的不確定性所導致的潛在投入產出風險。另外，自然資源資產修復對象的種類繁多，其內部物種各具特性，不同自然資源資產承受人類活動程度與頻率的差異性較大，產權激勵措施難以應用于所有的修復對象，存在部分自然資源資產需在人類活動影響較小的情況下才能持續性生存的現實情況。而且產權激勵措施與《生態文明體制改革總體方案》提出的市場模式下社會群體承接政府購買服務的約定服務相沖突，模糊了社會群體參與自然資源資產修復的受益方式。

2 框架體系

2.1 優化資源使用管理制度

十八大報告確立了“節約優先、保護優先、自然恢復”的自然資源資產使用保護方針。這要求生態文明體制建設首先要明確經濟、社會和生態三種產品形態的存在、恢復與人類活動之間的相互關系[4]。經濟產品的主要作用在于實現個體或特定群體的利益追求；社會產品在于確保國家和地區范圍內的財富均衡、基礎福利共享；生態產品則是所有生物都賴以生存的最基本條件。在現實當中，這三種產品形態經常交叉存在，具體反映在主導用途確定的不同地塊，同時附帶其他形態的產品類型，如城鎮區域存在風景園林用地、農田系統具有人類活動干擾下的生態服務價值，森林、草原、濕地、海洋、水流等本身或其內部也具有木材、林果、礦產、能源等營利性產品輸出。這些產品形態交叉區域也是當前國內外推行濕地銀行、森林碳匯、耕地占補等自然資源資產有償使用、占補的重點區域。受地形地貌、水文地質、土壤肥力、種質資源、動植物生活習性等多因素影響，更多自然資源資產需禁止或限制過多其他類型產品的進入，否則一旦破壞難以恢復。因此，必須通過建立科學合理的國土空間規劃管制體系，禁止或限制社會經濟發展活動向重要自然資源資產分布區域過度延伸及不同自然資源資產類型之間過度轉換。在城鎮社會經濟發展集中區要構建綠色、低耗、環保的內部土地利用空間格局和集約度等有關標準制度，促進公共交通導向發展、緊湊型發展、環境兼容性發展。同時，結合農田耕種區、林業砍伐區、漁業捕撈區等人類活動頻繁區域的各自特點，在建立分門別類的自然資源資產負債表和污染控制配額的基礎上，構建政府主控的初始自然資源資產使用配額、排污配額、碳排放配額、肥料使用配額等控制性配額、約束性配額的分配制度；不突破當地各類自然資源資產及污染總量控制的最大限度范圍內的市場交易制度，形成政府管制、市場調節的融合機制，將自然資源資產的動態保護、調控與持續利用等優先于修復治理工作，以此控制后期的自然資源資產污染、損毀、破壞、難以恢復等問題。

2.2 明確責任主體、建立基金模式

基金模式是美國、歐洲等發達國家和地區在歷史遺留的污染地（brown field）治理、生態環境修復方面采用的主要方式，實現了政府制定標準、市場有序運作的有效銜接。隨著市場模式逐漸成為生態文明體制建設的重要手段，我國政府對于歷史遺留或無法確定義務人的自然資源資產修復工作也應改變以往具體承擔的方式，宜通過將項目建設推向社會，轉向制定不同類型的整治項目可實施范圍、管理流程、整治標準、規范后期地類使用等工作，規避以往建設、管理、驗收等缺少合理制約的體制問題。自然資源資產修復基金的來源既可以是政府收取的自然資源資產有償使用、占用的稅費，也可以是社會群體基于投資目的眾籌形成的多元化投資。在按照各級機構職能整合的基礎上，對于相同或類似自然資源資產的整治或修復，由社會群體依據自身需求或政府要求申請相關資金，可避免以往由不同部門整治機構具體承擔耕地整治而存在重復投資、標準不統一、社會難以參與等問題。對于不同內容的自然資源資產整治或修復，也可根據實際需求構建專題式、模塊式基金類型：針對破壞因素單一且僅體現生態產品的自然資源資產，可直接建立專題性基金，對申請者予以補助；針對破壞因素多元化且僅體現生態產品的自然資源資產，可根據影響因素的類型分別設置不同的基金，如各類重金屬污染治理基金、土壤質量改良基金、水質恢復基金等，提高修復基金使用的精準性和模塊化；對于存在社會性、營利性產品輸出的自然資源資產，如耕地、森林、濕地、水域等，則可分別納入農業、林業、旅游業、漁業等發展領域的產業基金，通過政府財政轉移支付提高單位產品補助和公共服務設施建設水平，增加這些領域市場機制發展的利潤獲取空間，以此激勵產業發展主體為擴大產業規模、發展綠色產品而對相關自然資源資產的可持續利用或維護加大投入力度；城鎮、農村居民點等建設用地范圍內現狀或規劃商業、工業、住宅用地的自然資源資產修復可主要集中于土壤污染治理基金設立或納入開發建設成本，內部綠化可由開發商或經營者嚴格按照空間規劃中綠地率、綠化率等相關標準自行完善。

對于自然資源資產破壞、污染義務人明確的恢復治理工作，應嚴格按照《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》當中“誰破壞、誰補償”的原則，將相關費用直接與義務人生產經營當中資源獲取、運營成本綁定。新上項目、現有項目規模擴建及臨時用地等原因造成現有濕地、耕地、林地、草地等自然資源資產數量減少、質量降低的，可結合土地有償供給、二級市場發展、農村集體經營性建設用地入市，在項目用地申請、交易環節增設資源補充、修復內容。通過建立自然資源資產修復當中義務人與土地產權主體、國土空間規劃及保育措施的直接聯系，避免政府在主導修復工作中的財政負擔及管理成本過高、內容繁瑣等問題。另外，進一步理順責任主體與實施主體之間的市場關系，確保義務人可根據發展計劃、產業構成等因素獨立實施或委托專業修復機構實施修復工作。這不僅可以實現義務人在落實修復義務的基礎上將有限的人力、設備等資源集中在產業發展中，而且可以推動專業性修復的市場化競爭及規范化建設，最大限度地推動自然資源資產修復的市場化、多元化發展。

2.3 拓展產權激勵實現途徑

產權激勵的對象在于社會群體，目的在于增加涉及污染治理、自然資源資產修復的整治工作融資渠道，減緩財政壓力，推進整治行為的市場化。產權激勵必須具備經濟可行性、獲取穩定性才能具有現實可操作性。為保持和提升現狀自然資源資產的內部結構和物種質量，對沙漠、公益林等的保育與管理可結合自然資源資產有償使用改革趨勢，將購買服務與承包、抵押等市場行為融合，實現社會承包群體在利用承包的自然資源資產獲取收益并維護的同時，也承擔一定規模的其他自然資源資產的保育工作。這種附帶性公益工作也可以由承包戶轉讓給其他社會群體進行以提高社會參與程度，但相關環節、資料等必須向主管部門告知或備案，避免環節錯位造成社會群體利益損失或管護工作中止。因土壤污染、企業破產等因素造成空閑或低效利用的現狀建設用地，應在充分銜接國土空間規劃確定的規劃用途基礎上，制定不同的激勵或綁定措施。對于后期用途為商業、工業或住宅的地塊，可分別采取設立基金或納入企業建設范疇等方式。企業承擔的費用可通過建立相關環節的稅費減免、土地使用權優先購買等方式，以政府手段抵消企業收支不均衡；也可以通過提高建筑密度、容積率等形成的市場增利予以返還。現狀為建設用地，后期規劃用途為耕地、林地、草地等生態用地的地塊，可采用與優化現狀自然資源資產管護改革中的增加承包權義務綁定的方式實現。將單一性基金模式限定于責任主體難以明確、使用權難以落實等有限區域，緩解政府建立修復基金的壓力[5-7]。

同時，根據自然資源資產的特殊性、獨有性等特點，在完善購買服務機制的基礎上，利用地面巡查、遙感監測、年度變更等即時性和持續性空間數據建立績效考核與責任追蹤機制，建立社會性的責任終身制與市場準入征信體系。自然資源資產修復要嚴格區分植被恢復、污染治理之間的辯證關系。建設占用現有自然資源資產需對占用的資源進行補充，同時其開發建設區域、進行資源補充區域均可能因存在污染面臨增加污染治理的資金、勞動力投入。因此，有必要明確形成各類問題的原因并明確具體責任者，才能形成誰破壞、誰治理、誰投資的良性循環。另外，基金模式應注重對補貼內容的監管，強調是一定規模以上項目或項目當中關鍵部分的補貼，更多的投入由使用者在后期使用當中形成的收益予以平衡，避免政府投入的大包大攬。

3 關鍵節點

3.1 建立項目管理市場機制

依托土地復墾有關的條例、實施辦法、編制規程、質量標準等框架體系，結合現有耕地、林地、草原、濕地、水域等修復工程管理辦法，增加對社會舉辦項目的審核、認定、監管、懲治等環節的約束。在確保自然資源資產修復措施必要性與可行性的基礎上，結合國土空間規劃、管制制度及各類用地污染控制標準，有效實現修復后的各類用地的安全使用以及用途改變與資金投入兼容的目的。管理機構要根據現狀或者未來規劃對所需達到的生態標準，明確修復標準，確保修復的水平和內容符合社會整體需求。社會主體可根據管理機構提供的相關信息制定修復方案，參與市場競爭。管理機構要結合空間數據加強對項目變化情況的了解，以此整體掌握社會主體在項目實施中的具體工作內容和投入成本，同時建立項目跟蹤、記錄機制，暢通社會主體向管理機構實時匯報遇到的各種可能性問題的途徑，及時調整修復方案。涉及潛在污染問題的土地修復，管理機構應建立地塊污染、修復信息系統，確保后期土地通過市場轉讓給他人時知悉相關信息，避免使用方式不當造成后續污染及健康受損的問題。

3.2 完善市場公平競爭機制

基金模式推動修復主體由政府內部擴大到社會公眾。建立社會范圍的市場公平競爭機制是在減少行政干預市場行為的同時，保障市場規范運行的重要保障。嚴格資質、資產管理是保證工程質量的基本要求，必須加大打擊資質違法違規外借、掛靠行為的力度，提高職業資格管理與使用的正確導向。透明公開的招投標機制是切斷作為修復主體的政府或社會公眾與規劃設計企業、施工企業之間利益輸送的關鍵，需進一步規范招投標公共平臺建設，將重要性建設環節或規模資金以上的項目納入招投標領域，打擊圍標、串標，限制自由準入等不法行為，確保基金模式的市場化運行機制。政府機構應建立健全基金申請材料清單制度，將資質、資格、招投標文件等作為基金申請的要件，以此實現政府行為對市場行為的制約與規范。

3.3 建立長期資金保障機制

首先，在加強對自然資源資產有償使用制度建設的基礎上，提高政府將相關收益用于自然資源資產修復、污染治理等方面的比例。相關資金可根據自然資源修復的綜合性、后期使用情況的收益性，進行有機整合和相互穿插，在生態文明體制建設的框架內優化資金使用、提高地方政府資金使用的靈活程度。其次，在建立碳排放、污染物排放總額控制的基礎上，利用合理范圍內的行政調控手段以及市場供需情況，增加碳排放、污染物排放權的交易價格，形成以市場反應價格變化、政府壟斷價格趨勢的總體構架，以此建立相關污染治理、自然資源資產修復基金補充標準的動態變化機制。最后，建立經濟產品、社會產品、生態產品轉換機制，在不考慮自然資源占用、環境污染的前提下，利用政府稅收機制形成以經濟發展促進糧食安全、資源環境保育機制，實現三種產品的持續性共存與互補。

3.4 細化土地用途管制分區

在嚴格落實國有土地所有權主體地位的同時，以法律形式明確政府基于公共利益對國有土地使用權、集體土地所有權行使的空間管制權，建立集體土地向國有土地的自由轉化機制。依據全域和地區自然資源資產負債情況，利用《土地利用現狀分類》及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管制基礎，編制宏觀管制、微觀調控的國土空間規劃，避免《縣級土地利用總體規劃編制規程》當中依據《土地管理法》“三大類”土地分類體系劃定土地利用分類所引起的管制分區概括、管制規則粗略等問題。在依據產權邊界形成的現狀和規劃圖斑內部梳理好覆被分類與利用分類的關系，形成產權主體明確、內部標準細化、使用行為規范的土地用途管制分區體系，突破保護區覆蓋面窄、集體土地管制主體不明等問題，為自然資源資產修復工作提供空間管制支撐。

4 結論與討論

自然資源資產修復僅是生態文明體制建設的局部內容。結合三輪規劃土地利用總體規劃對耕地保有量的設定可以看出，所謂的自然資源資產修復是在一定規劃期內為協調社會經濟發展產生的資源占用與規劃設定的保護性目標之間關系而實施的工程措施，具體反映為依據規劃期所損失生態產品折算出的土地面積或自然資源資產總量。持續性的生態文明體制應首先立足于生態產品對于所有生命形態的重要支撐，根據未來人口需求對生態產品的需求和不同類型自然資源資產產生的生態產品之間交互形成的自然資源負債情況建立空間管制制度，避免產業發展和城鎮建設對他們的過度侵占。結合生態系統對污染物吸收、轉化的能力與周期，以及區域范圍內人群及生物可承載水平，建立污染物排放量控制定額，為后期市場化的污染治理和污染物交易創造量化指標。同時，將污染排放管理置于政府控制、市場調節的機制當中，利用管制和調控措施將形成污染災害的可能性降到最低。在將自然資源資產修復范圍限定于自然資源資產受人類活動影響區域的基礎上，結合政府管理體制改革、市場經濟建設、產權制度創新等綜合性改革，將具體的污染治理、自然資源資產修復工作推向社會層面。

生態文明體制建設是我國當前治國理政的核心。生態系統不僅通過接觸或置身其中能夠獲得生態產品，而且通過地區、全球大氣循環和生態系統交互作用讓身居遠處的生命形態獲得產品。生態產品不同于經濟模式下形態、數量、產權明確的商品類型，在于其廣域范圍內地氣候調節、防風固沙、保持水土等宏觀效益。生態產品的維護與提升應更多立足于改變當前政府收取稅費向生態維護、修復領域的應用，降低社會經濟發展成本，推動社會范圍內經濟產品對生態、社會產品的轉換與平衡。提高自然資源資產的有償使用占用、推行政府購買社會服務雖然有助于增加生態文明體制建設的資金來源、減緩政府財政負擔，但容易形成公益性產品或資源過度商業化、管理主體過于營利化等問題。合理劃分自然資源資產有償使用的范圍與類型、優化和改革現有公益性事業單位職能，是規范不同類型產品合理實現的制度保障。另外，集體土地所有制作為在歷史上實現農村集體經濟組織經營管理行為的產權保障，在當前依然發揮著鄉村振興、產業融合的積極作用。如何從生態文明發展的角度將政府空間統籌規劃、用途管制與美麗鄉村建設有機結合，依然有賴于對集體土地產權制度改革的進一步深化及政府公權力涵蓋范圍的明確。