新時代背景下健全行政裁決制度的思考

劉明遠[中共中央黨校（國家行政學院）]

近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》），這是中央層面第一次就行政裁決工作專門作出部署，對充分發揮行政裁決在化解社會矛盾糾紛中的“分流閥”作用具有重要意義。行政裁決與行政調解、行政復議、行政訴訟等，都是我國行政法律制度的重要組成部分，是化解社會矛盾糾紛的重要渠道和方式。但是，由于目前我國行政裁決存在法律規定分散、制度設計不完善、人們對行政裁決的理解不足等諸多問題，行政裁決制度的有效性及其適用的可操作性受限，行政裁決的作用尚未充分發揮。在中國特色社會主義新時代，健全行政裁決法律制度、加強行政裁決工作，是加快推進依法行政、全面建設法治政府的重要方面，是完善社會矛盾糾紛多元化解機制、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

一、準確認識行政裁決在社會矛盾糾紛化解中的性質定位

《意見》明確指出，行政裁決是指行政機關根據當事人申請，根據法律法規授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為，這是中央文件第一次對行政裁決的內涵、外延予以明確的界定。進入新世紀以來，行政法學界對于行政裁決的研究相對薄弱，特別是對行政裁決的含義、性質以及制度發展的方向并沒有完全統一的認識。有的學者提出，“行政裁決是指行政機關依具體程序對特定當事人作出具有法律效力決定的行為”①馬懷德：《行政裁決辨析》，《法學研究》，1990年第6期。；也有的學者認為，“行政裁決是行政主體依照法律授權，作為中間人對特定的民事糾紛作出決定的行為”②胡建淼：《行政法學》，法律出版社2015年第4版，第409頁。；還有的學者提出，“行政裁決是指行政機關依法裁決與行政管理活動相關的民事糾紛行政行為”③姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2011年第5版。。同時，在地方立法層面，《湖南省行政程序規定》第109條也對行政裁決作了初步界定：“本規定所稱行政裁決，是指行政機關根據法律、法規的授權，處理公民、法人或者其他組織相互之間發生的與其行政職權密切相關的民事糾紛的活動?！薄兑庖姟穼π姓脹Q的界定基本涵蓋了上述對行政裁決的內涵和外延認識，并作了進一步明確，從這個界定可以看出，行政裁決具有以下特點。

第二，行政裁決具有行政性。行政裁決的主體是法律法規授權的行政機關，不同于作出民事仲裁的民間仲裁機構和受理民事訴訟案件的法院，是行政機關依法行使職權“處理平等主體之間的一些民事和經濟糾紛”④羅豪才：《中國司法審查制度》，北京大學出版社1993年第1版，第223頁。。

第三，行政裁決具有準司法性。行政裁決機關行使裁決權應當以事實為根據、以法律為準繩，以中間裁判者身份，對平等主體之間的糾紛進行公正裁判，不受其他外部因素的影響，不偏袒任何一方當事人，帶有一定的“司法性”⑤王小紅：《行政裁決制度研究》，知識產權出版社2011年第1版，第54頁。。

第四，行政裁決具有特定性。行政裁決的受理范圍是與行政管理活動密切相關的民事糾紛，主要集中在自然資源權屬爭議、知識產權侵權糾紛和補償爭議、政府采購活動爭議等方面，合同糾紛等一般民事爭議不屬于行政裁決的受理范圍。

第五，行政裁決具有非終局性。當事人不服行政裁決的，可依法向法院提起訴訟，不同于民事仲裁的一裁終局、民事訴訟的兩審終審，人民法院可依法對行政裁決行為進行監督，確保當事人的合法權益不因為行政裁決受到損害。

行政裁決這種居間裁判的性質定位與西方國家一些裁決理論也具有共同性。在美國，聯邦最高法院的判例認為：“行政機關的行政裁決權屬于行政權力或者‘準司法’職權，行政裁決行為是一種‘準司法’的行政行為”⑥[美]伯納德·施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》，群眾出版社1986年第1版，第56頁。。1932年，英國在《部長權利委員會報告》中，將行政機關的決定分為：“行政性”“準司法性”和“司法性”。其中明確指出“準司法性”和“司法性”的主要區別在于行政機關是按照政策還是法律規定解決爭議⑦[英]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯著，楊偉東譯：《法律與行政》，商務印刷館2004年第1版，第84頁。；1957年，弗蘭克斯委員會首次承認行政裁決為司法行為，2001年《理蓋特委員會報告》中，英國議會最終確定了行政裁決的司法性。

二、深刻把握健全行政裁決制度、加強行政裁決工作的重要意義

進入中國特色社會主義新時代，我國社會主要矛盾發生了深刻變化，人民群眾在民主、法治、公平、正義方面的要求日益增長，在這一大背景下，推動健全行政裁決制度、加強行政裁決工作具有重要的理論價值和現實意義。

第一，有利于更好保護爭議雙方當事人的合法權益。行政裁決針對的是與行政管理密切相關的事項，這需要熟悉行政管理且有專門技術、知識的人員才能解決，如果直接訴諸法院不利于及時有效地解決這些爭議。行政機關在裁決民事糾紛時，通過確認侵權行為的違法性，判斷違法行為和損害結果的因果關系，從而使民事侵權行為得到證實。根據爭議的事實和法律依據，行政裁判機關可以保證客觀、準確、及時、有效地解決爭議，依法保護爭議當事人的合法權益。

第二，有利于更好推動減輕人民法院的訴訟負擔。行政裁決這一非訴途徑的開辟和發展，能夠降低當事人訴訟成本，提高社會綜合效益，發揮化解民事糾紛的“分流閥”作用。當然，行政機關的裁決不能取代法院的審判功能，而是解決糾紛的訴外法律機制。行政機關裁決與行政管理有關的民事糾紛，給權益受損的當事人提供一種更為及時、迅捷的權益救濟途徑。當然，如果當事人拒絕接受行政裁決，他仍然可以向法院起訴并尋求最終司法補救。

第三，有利于更好完善多元化糾紛解決機制。與民事訴訟、仲裁相比，行政機關在解決特定民事爭議方面具有效率高、成本低、專業性強、程序簡便等特點。而且，行政機關在裁決糾紛案件過程中，可以對特定類型民事爭議進行分類和歸納，積累經驗并形成一套完整的行政裁決程序，努力做到事先有預防、事中有監管、事后及時處理，積極預防同類案件爭議糾紛的發生。行政裁決制度的不斷健全，有利于加快構建行政裁決、調解、仲裁、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。

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三、客觀分析制約行政裁決制度拓展的主要問題

自二十世紀80年代以來，行政裁決制度在我國矛盾糾紛化解中的不足不斷顯露，影響并制約了行政裁決作用的有效發揮。

第一，行政裁決的范圍不清。目前，關于行政裁決制度適用的范圍，只零星散見在一些法律法規條文中。如《中華人民共和國森林法》（1998年）第17條、《中華人民共和國土地管理法》（2004年）第16條、《中華人民共和國專利法》（2008年）第57條等有關于行政裁決的范圍和事項的規定。行政裁決適用范圍過窄，使得大量案件不能通過行政裁決程序解決。糾紛當事人只能選擇訴訟或其他途徑維護自己的合法權益，導致行政裁決及時、有效的特點難以發揮，法院的受案壓力急劇增加，爭議各方當事人維權時間較長 。

第二，行政裁決機構分散。法國的行政法院、英國的行政裁判所都是相對集中的行政爭議解決機構。盡管我國也存在專利復審和商標評審委員會等相對獨立的可以適用裁決的機構，但很多行政裁決仍然是由分散的行政機關的內設機構自行實施。由于行政裁決人員在法律上缺乏任職資格，且尚未實現專業化、職業化，難以確保裁決結果不受主觀偏見和領導者意見的影響，難以保證中立公正的裁決，很大程度上影響了行政裁決的公信力。

第三，行政裁決程序規定欠缺。我國行政法律制度對行政裁決程序沒有統一的規定。不同的行政機關適用不同的程序裁決案件。由于行政裁決缺乏法律程序，行政裁決的結果有時會受到爭議各方當事人的質疑。這種情況下，當事人可以對行政裁決的結果提起訴訟，通過司法渠道尋求權利救濟。但是，我國法律對行政裁決司法救濟的權限和程序、行政裁決責任承擔等方面均未作明確規定。

第四，行政裁決救濟制度不完善。行政裁決的法律救濟措施主要集中在民事訴訟和行政訴訟中，行政裁決是否適用行政復議，在行政法學界還有不同認識，有關法律規定也莫衷一是，缺乏清晰、統一的規定。在司法救濟方面，許多行政裁決可以通過行政訴訟或民事訴訟來進行，但如果當事人在裁決后重新提起民事訴訟，將對行政裁決的法律效力產生一定的負面影響。

四、積極推進我國行政裁決制度發展的意見建議

《意見》的頒布實施，為進一步完善我國行政裁決制度提供了重要依據。當前，對于健全行政裁決制度、加強行政裁決工作建議重點做好以下幾方面。

第一，通過立法明確行政裁決的事項范圍。建議抓緊研究制定《行政裁決法》，完善行政裁決制度體系。行政裁決本身是具有準司法性質的行政權力，明確除法律、行政法規、規章外的其他規范性法律文件不能對行政裁決作出規定。如果行政主體通過規范性文件將行政裁決權授予其他行政機關，很容易導致行政權力擴大化，從而使行政裁決的法律效力減損。為充分發揮行政機關的專業性、技術性優勢，行政裁決的受案范圍可以在稅收、環境侵權或勞動爭議等方面適當擴大。如果行政裁決的事項范圍明確，行政機關迅速、有效、公平、合理解決民事糾紛的優勢就能得到進一步發揮。

第二，建立完整統一的行政裁決程序。完善的行政裁決程序是提高行政裁決效率和權威性的基本要求，也是維護當事人合法權益的重要保障。首先，行政裁決程序應明確申請行政裁決的條件以及受理的期限，行政裁決人員應當在行政裁決程序實施以前對糾紛當事人的案件事實情況進行核查，分析當事人提供的證據材料，有效提高行政裁決社會公信力。其次，在行政裁決整個過程中，行政機關可以在雙方當事人平等和自愿的基礎上進行調解，調解達成一致意見的即可結案。行政機關應當告知當事人可以就涉及人身財產或者疑難的重大利益案件申請組織聽證。再次，行政裁決主體必須明示裁決的事實和法律依據，裁決結束時應當制作裁決書，同時也可以為法院進行司法審查提供依據。最后，裁決的執行應遵循當事人自由處分原則，由當事人申請執行，行政機關予以執行促進糾紛案件的及時解決。正當的行政裁決程序有利于提高裁決行為的透明度，使社會公眾從內心真正認同行政裁決，有利于行政裁決的推廣和進行。

第三，完善行政裁決與行政復議、行政訴訟的銜接機制。行政裁決涉及對當事人人身和財產權利的處置，應有對裁決權的法律監督。在美國，拒絕接受行政裁決的一方可以向司法機關申請司法審查；在英國，如果當事人不服行政裁判的，可以向上級裁判所進行上訴。因此，我國可以探索建立有效的行政裁決救濟制度，由當事人根據爭議的性質向法院提起不同的訴訟救濟：如果案件中的爭議主要是民事糾紛，則可以向法院提起民事訴訟；如果爭議主要涉及行政管理，則可以通過行政訴訟來解決；如果涉及民事和行政爭議兼有的案件，則可以通過行政附帶民事訴訟。

總之，新時代我們應當推動加快構建我國的行政裁決制度，加強行政裁決工作，完善多元化矛盾糾紛解決機制，充分發揮行政裁決制度在推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設中的積極作用。