綠色礦山建設中的企業責任

馬 燦

（中國海洋大學，山東 266100）

礦產資源的開發利用會造成生態環境的破壞，傳統高污染的礦業發展模式不符合我國推行的綠色發展理念，因此我國提出建設綠色礦山并積極推行以實現礦業的可持續發展。綠色礦山是符合生態文明建設要求的礦業發展新模式，以保護生態環境、降低資源消耗、追求可循環經濟為目標，將綠色生態的理念與實踐貫穿于礦產資源開發利用的全過程。其在減少破壞的同時能夠實現礦產資源的高效利用，必將是未來礦業堅定不移的發展方向。就目前而言，我國的綠色礦山理念雖提出不久，但發展進程緩慢，難以達到預期目標。究其原因，作為綠色礦山發展主體的礦山企業難辭其咎。企業的積極性不足，在綠色礦山建設中的參與性不夠，使得目前綠色礦山的建設主要由政策艱難推動，難以真正發展壯大。本文擬對綠色礦山發展中的企業責任問題進行探討，以促進我國綠色礦山的發展。

1 綠色礦山及其在我國的發展

礦產資源是人類社會發展的重要資源之一，在人類社會的發展進程中起著至關重要的作用。當今社會經濟發展日益迅速，對礦產資源的需求也更加迫切。然而作為不可再生資源，礦產資源面臨著日益枯竭的問題，且礦產資源開發帶來的生態環境破壞問題日漸嚴重，制約著礦業經濟的發展，亟待進行相應的改進。目前我國的礦山環境不容樂觀，具體表現在地表毀壞、地下水環境污染等方面，嚴重阻礙了生態文明的進程。綠色發展是我國目前追求的目標，在礦業領域追求綠色發展，需要大力推行綠色礦山建設，其為生態文明建設中的礦業提供了一個可持續發展的路徑。綠色礦山是指礦產資源開發全過程，既要嚴格實施科學有序地開采，又要對礦區及周邊環境的擾動控制在環境可控制的范圍之內。它著力于科學、有序、合理的開發利用礦山資源的過程中，對其必然產生的污染、礦山地質災害、生態破壞失衡，最大限度地予以恢復治理或轉化創新。[1]綠色礦山建設是一項復雜的系統工程,是在新形勢下對礦產資源科學合理開發管理和礦業發展道路的全新思維。[2]發展綠色礦山符合生態文明建設的要求，是實現“綠水青山就是金山銀山”理念的路徑。因此，發展綠色礦山是實現我國生態環境改善以及礦業可持續發展的需要，也是實現生態文明的需要。

總體來說我國對綠色礦山的發展比較重視，相應建設也在持續推進中。綠色礦山自提出至今的十幾年間，逐漸得到認可和支持。2000年，在《走綠色礦業之路——西部大開發礦產資源發展戰略思考》中，時任國土資源部副部長壽嘉華首次提出“綠色礦業”的概念，形成了綠色礦山概念的雛形。[3]2007年國土資源部部長徐紹史在中國國際礦業大會召開之時，與會提出了發展綠色礦業的倡議。2008年11月，中國礦業循環經濟論壇舉行，中國礦業聯合會與11家大型礦山企業倡導發起簽訂了《綠色礦山公約》。2009年，《全國礦產資源規劃(2008～2015) 年)》提出到2020年基本建立綠色礦山格局的發展目標。2010年8月13日，《國土資源部關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》發布，并隨文附帶了《國家級綠色礦山基本條件》，這是第一份以官方文件的形式對 “綠色礦山”建設提出的明確要求。2016年《全國礦產資源規劃（2016～2020年）》發布，對礦產資源勘查開發等進行了總體部署安排。2017年5月，《關于加快建設綠色礦山的實施意見》出臺，其中要求加大對綠色礦山的政策支持力度，加快綠色礦山的建設進程，力爭到2020年，形成符合生態文明建設要求的礦業發展新模式。2018年10月1日，自然資源部發布的《非金屬礦行業綠色礦山建設規范》等9項行業標準正式實施，對非金屬礦區的發展做出了規定。

在綠色礦山相關政策文件出臺的同時，綠色礦山試點暴露出存在的問題。2016年，國土資源部評估了國家綠色礦山試點單位第一批和第二批綠色礦山的建設情況。其中，中東部地區以河北為例，12家試點單位只有9家達到國家級綠色礦山基本條件，達標率為75%；西部地區達標率遠遠低于中東部地區，西部地區綠色礦山建設進度也較為緩慢。[4]由此可以看出，我國綠色礦山的發展還存在著很多阻礙，盡管國家出臺了大量文件支持綠色礦山的建設，但政策落實的重點在企業。礦山企業若能積極改進自身條件，適應綠色礦山發展的要求，則可將國家相應的優惠政策落實到位，實現預期的發展目標。但礦山企業不能自覺參與，不能承擔其應負的責任，導致綠色礦山的建設難以持續推進，因而解決礦山企業主動承擔責任的問題就是解決綠色礦山發展的問題。

2 我國綠色礦山建設中的關鍵問題

目前我國綠色礦山的創建速度相對于我國10萬多座礦山來說明顯偏慢，數量明顯偏少，距離全面建設和整體推進，還有較大差距。[5]就目前的發展現狀而言，難以實現預期目標。雖然國家已經出臺了各種政策對其予以支持，但仍然發展緩慢。究其原因，礦山企業的主動參與不足，不能積極承擔起應負的責任。綠色礦山的建設需要各方主體共同努力，不能僅僅依靠政府對其提供支持，作為綠色礦山的主要參與者，企業應當承擔起責任。礦產資源的開發和利用具有高消耗和高污染性，相應的礦山企業也具有特殊性，其經營活動可能會對生態環境造成惡劣影響。因此在發展礦業時，若要實現以環境友好的方式進行經濟活動，必須使企業承擔起綠色發展的責任。發展綠色礦山，需要綜合社會的力量發展環境友好型礦業，保護礦業環境，應當也只能以礦山企業為核心。政府雖然有環境管理的職權和責任，但其負責的環境領域之大、以及其他職能之多使其不能專注于礦山環境的管理。在礦山的運作中，企業是發展進程的實際決策者和執行者，同時也是責任的承擔者。作為影響礦山環境的主體以及環境破壞的主要制造者，礦山企業對綠色礦山的建設責無旁貸，其在綠色礦山建設中必然要作為核心力量。因此，在綠色礦山建設中，礦山企業積極承擔責任是其中的關鍵環節。只有企業真正做到減少對環境的破壞，以環境友好的方式運行，自覺參與到綠色礦山的建設中，才能真正地建好綠色礦山，實現礦產資源開發利用中經濟與環境的協調發展。

應當明確，本文所述企業責任既包括企業應當承擔的社會責任，又包括消極的法律責任。即礦山企業應當承擔的責任不僅僅包括常規意義上的消極責任，還包括積極責任。運用傳統的法律理念會將企業責任定義為企業違反了法律法規的規定所應承受的懲罰。而作為環境法的相關制度建設注重預防手段的運用，在企業責任方面體現為注重企業的積極責任，即在產生懲罰性后果之前承擔起責任，于企業而言可免除懲罰，于生態環境而言則可以減少破壞。環境法學中，預防原則為環境法基本原則，在對資源進行開發利用時必須對預防原則加以重視。事前預防比事后治理效果更佳，對生態環境的保護作用更大。如果礦山企業能夠意識到綠色發展對自身的重要性，則對其積極參與綠色礦山建設大有裨益，并且能夠減少對生態環境的破壞。因而下文嘗試對礦山企業主動承擔責任的優點進行梳理，從而激勵企業樹立責任意識，自覺參與綠色礦山建設。但如果難以從內部改變企業行為，則需要借助外部力量予以推動。企業作為追求經濟利益的主體主要為自身利益進行社會活動，如果承擔責任的行為會使其經濟利益受損，且在沒有任何強制的情況下，作為理性主體企業不會主動去承擔對己不利的責任。即在企業認為承擔責任會為自身帶來不利后果的情況下，試圖讓企業通過自我督促進而為保護環境損害自身經濟利益是難以實現的。同樣如果企業可以采取產生正外部性的行為但沒有任何激勵，其不會積極做出對外部環境有益的行為。

在此理論下需要外部力量對企業行為進行規制，獎勵其積極承擔責任的行為，而對其消極行為進行相應的懲罰，從而督促企業主動承擔責任選擇積極行為。相應的機制設計如果能夠使企業實現自身利益的行為與實現社會利益相一致，使得企業能夠在實現自身利益的同時達到保護生態環境的目的，實為生態環境保護的高效機制。因此，綠色礦山建設存在的關鍵性問題即是礦山企業主動參與不足，不能主動承擔責任之后，若要企業積極擔責不僅要從企業自身入手，使企業意識到其對自身的重要性，更重要的是設計使得企業自愿履行自身責任的相關機制。因而在綠色礦山的建設中設計一套督促企業積極承擔責任的制度尤為重要。

3 礦山企業主動承擔責任的意義及實現方式

若要企業積極承擔責任，必須使企業感受到履行責任是有利于自身的選擇，而設計相應機制的重點在于可以使礦山企業意識到所履行責任的行為均為利己行為，最終在承擔社會責任的同時實現自身利益。具體而言，礦山企業的發展涉及各方各面的利益，相應的機制設計應當從不同角度入手，使礦山企業主動參與綠色礦山建設。符合綠色礦山要求的礦山企業應當是資源利用效率高、生態恢復工作良好、能夠實現社區和諧等目標的企業。

3.1 礦山企業主動承擔責任對自身的意義

積極達成綠色礦山的目標，對企業自身的發展十分有利。在生態文明建設的大背景下，在建設“金山銀山”的發展路徑下，企業應當意識到傳統的高污染、高消耗運行方式的不可持續性。企業若想在競爭中長期居于有利地位，僅僅依靠固有優勢是不夠的，為了持續生存發展，必須順應時代發展潮流。礦山企業的發展離不開礦產資源的支撐，更離不開外部的制度規范。若要提高自身競爭力從而能夠在市場中不被淘汰，必須考慮生態環境因素的影響。日益惡化的環境形勢影響了政府的政策設計，綠色環保理念也在潛移默化之中影響了消費者的理念，追求經濟利益不應是企業的唯一目標，必須考慮環境利益和社會利益的因素，走可持續發展的道路。因此，企業為實現持續發展，必須為接受綠色的發展技術與管理方式做準備，積極轉變生存方式，發展綠色管理模式，使得企業從改善環境行為、承擔社會責任中獲得可觀的收益，進而將其內化為自覺行為，提升企業的綠色競爭力。國家建設綠色礦山的大趨勢為礦山企業提供了正確的道路引導，作為礦山企業的管理層應當認識到該行業發展的前景，盡到自身的社會責任。因此，積極履行責任，參與綠色礦山建設是礦山企業最利己的選擇。

3.2 企業積極參與綠色礦山建設的方式

具體到綠色礦山的建設要求上，在資源利用率方面，礦山企業提高資源的利用效率，不僅可以提升企業的競爭力，還可以順應綠色礦山發展大趨勢，得到技術支持，增強自身的可持續發展能力。反之，如果企業不改進自身技術，不重視資源的利用效率問題，長久下去其生產運營成本會增加，并且在國家發展綠色礦山的大趨勢下，最終會失去優勢。于企業內部而言，提高資源利用效率是提高競爭力的手段。未充分利用資源會產生機會成本造成資源浪費，礦業對自然資源的依賴性大，在當前礦產資源緊缺的條件下，能夠有效利用資源，才是獲得競爭力優勢的制勝法寶。資源利用效率提升，有利于減少污染物的排放，①例如采用海綿礦井節約技術，采用綠色屋頂、滲水坑、雨水塘等方式將雨水收集起來，而后經過沉淀過濾復用在各用水單位，該技術可有效緩解場地內澇，控制場地面源污染。從而減少對環境造成的破壞，企業用于治理污染的成本即可減少。在外部的條件上，國家政策提供了多項支持。國家對綠色礦山的建設提供了技術上以及政策上的支持，可以督促企業開發新技術以提高資源的利用率。國家強調在礦業的發展上，積極發展創新，實現節約資源高效利用的產業發展新模式，探索礦業經濟新的增長方式，加快綠色環保技術裝備以及工藝的更新換代。具體政策上，《非金屬礦行業綠色礦山建設規范》中礦產資源開發利用和資源綜合利用兩大章重點指出了選用什么樣的技術、裝備、工藝來推動礦產資源節約開發與資源綜合利用水平，以達到清潔生產和可持續發展的目的。

在生態修復方面，企業積極進行生態修復是綠色礦山建設的重要一環。礦業的發展必然伴隨著生態環境的破壞，傳統高污染的礦業發展模式不適應生態文明建設的要求，綠色礦山相較于傳統礦山最大的特點之一在于注重“綠色”，它強調減少對生態環境的破壞并且減輕對當地環境的不利影響。企業應當對生產經營過程中破壞的環境積極進行修復，實現采礦占地、復墾還地的良性發展。如果企業不能完成生態修復，會給自身帶來不利后果。例如，在企業進行生產活動之前應收取一定的礦山環境治理恢復保證金，若造成損害后果如造成水土流失等需要繳納水土保持補償費。對于土地毀損的，有土地復墾制度予以規制，若未能達到復墾要求則需繳納土地復墾費。若企業未能完成生態修復工作，造成嚴重后果的需要承擔相應的法律責任。因此，對于礦山企業來說，積極進行生態修復工作對自身的發展至關重要。

在社區和諧方面，礦山企業積極實現社區和諧，不僅可以減少發展阻礙，而且可以提升礦山企業自身的社會地位，贏得良好的聲譽。礦山企業的活動可能會對所在社區造成不利影響，社區居民普遍對礦業企業也持抗拒態度，此種矛盾下難以實現社會的和諧發展，也對企業的生存造成不利。和諧的礦地關系不僅能更好地促進礦山企業的發展，也能改善周邊居民的生活，提升社會的整體福利，減少企業與社區居民的沖突以及潛在的協調成本。綠色礦山的建設要求企業在生產過程中，密切關注可能對社區和諧發展產生影響的行為并進行調整，與其所屬社區設立協商以及調節機制，對于損害生態環境的行為及時制止，共同建立和諧的社區關系。企業積極調和社區關系，既可為自身發展創造良好的條件，又可滿足綠色礦山建設要求，得到相應的扶持。總之，礦山企業自覺承擔責任，主動參與綠色礦山的建設，對自身的可持續發展大有裨益。

4 推動礦山企業主動承擔責任的建議

礦山企業自覺承擔責任對自身發展十分有利，但現實中仍有一部分礦山企業不愿或難以主動進行綠色礦山建設，究其原因有以下幾點：首先，規范性文件中對企業參與綠色礦山建設的規定大多僅為倡議性規定，并且缺乏說服力；因而使企業缺少發展動力；其次，一些規模較小的礦山企業沒有足夠的能力支撐其參與綠色礦山建設，目前的政策大多關注于對綠色礦山的獎勵，忽視了綠色礦山建設過程中的獎勵措施；再者，礦山企業建設過程中受社會力量的影響較弱，導致一些企業暗中產生環境破壞行為而難以被發覺；最后，法律責任規定不完善，執法不嚴格，導致一些礦山企業逃脫其應受的處罰，對綠色礦山的發展極其不利。這些問題的存在導致礦山企業難以主動承擔綠色礦山建設的責任，阻礙了綠色礦山的發展。因此，為解決這些問題，督促企業積極承擔綠色礦山的建設責任，本文提出以下完善建議。

4.1 法律法規及政策完善方面

在法律法規層面，綠色礦山作為我國礦業發展的方向，應當有較為完善的法律法規予以規制。目前已出臺的《非金屬礦行業綠色礦山建設規范》從六方面，根據不同行業自身的特點做出了相應要求。[6]這是目前全球發布的第一個國家級綠色礦山建設行業標準，標志著我國綠色礦山建設進入了“有法可依”的新階段。該規范的出臺對我國綠色礦山的建設起到了積極的推動作用，但其關于企業參與的具體內容，多為倡導性的規定，在“企業管理和企業文化”中規定了企業應當怎么做，但未規定企業這樣做能夠帶來的利益，以及相應的法律后果，難以促使企業積極參與其中。因此，建議在具體的內容上，可以增加參與綠色礦山的企業可得利益以及企業責任的專門內容。例如，可以將企業資源利用率方面的內容作為一章，具體闡釋提高資源利用效率對企業的積極影響，以及相反給企業造成的消極后果。只有對企業的切身利益予以關注，方可使企業產生參與感。

對于綠色礦山試點的管理和規范而言，首先應當對入選綠色礦山的企業做好評估以及進一步的鼓勵措施。而目前處在綠色礦山建設早期，礦山企業只是分為“是綠色礦山”和“不是綠色礦山”。從長遠的發展前景上，應當對綠色礦山進行分級，督促企業積極向上發展，否則企業在達到綠色礦山標準后沒有動力進行進一步的改進。因而日后在進一步規劃時可對綠色礦山進行分級管理，而非采用“一刀切”的政策方式，從而促進企業不斷地升級改造，實現礦業的不斷優化升級。分級管理后，不同的層級會擁有不同的政策優惠以及發展優勢。至于如何分級，應該基于綠色礦山的建設指標，由優秀到良好進行分層，對每一層級進行統一指導和管理。在具體實施中，關鍵在于對綠色礦山企業進行定期的抽查和監督，以保障該分級體系的順利執行。

4.2 政策扶持方面

在政策扶持方面，應當注重礦山企業在向綠色礦山發展過程中的扶持，不能只為已建成的綠色礦山提供扶持。目前很多中小企業可能面臨技術上的困難，創新能力較弱。在政策出臺時應當兼顧弱勢企業建設綠色礦山的難處，加大技術扶持力度，或者為其提供改進技術的相關知識，減少其在建成綠色礦山道路中的阻礙。目前國家對符合綠色礦山要求的企業提供了多種便利，例如從實施扶持性綠色信貸等方面加大對綠色礦山的支持，采取行政審批以及權利配置向綠色礦山企業傾斜等措施。國家為綠色礦山提供的一系列優惠政策能夠激起礦山企業發展綠色礦山的熱情，但對于尚未達成綠色礦山標準但積極向綠色礦山靠攏的礦山企業沒有相應的政策措施予以支持。有些企業因自身能力不足而放棄參與發展綠色礦山進程，對于綠色礦山的整體建設十分不利。因此，筆者認為應當設置相應的扶持政策，使小中型企業能夠積極向綠色礦山靠攏。即使最終未能達到相應的標準，亦對礦山企業朝著環境友好的方向發展提供了良好的機遇，符合生態文明的建設要求。

4.3 公眾參與方面

公眾參與已經成為國家和社區管理/治理中的核心治理理念和方法。[7]在社會監督層面，目前綠色礦山建設中對公眾參與的重視度不夠，應當充分利用社會力量對綠色礦山的發展進行監督。政府應健全有關礦山企業的信息公開制度，建立良好的公眾監督機制，以便社區公眾進行監督，督促企業履行責任。礦山企業應當對所在社區的公眾負責，承擔其應盡的責任，而前提是居民擁有良好的得知企業相關信息的路徑。社區環境受礦山企業影響較大，如果企業沒有積極承擔責任，居民應當有良好的反映問題的渠道。如果沒有政策引導企業很難自覺將企業信息公之于眾，因而需要政府對此予以規定，實現對礦山企業進行公眾監督的渠道的暢通，最大限度地發揮社會力量的監督作用，如此也是實現社區和諧的重要途徑。在公眾參與的具體形式上，我國可以借鑒國外的相關規定，對礦山企業履行其應負的社會責任進行硬性規定。例如澳大利亞的社會許可證( Social License to Operate)制度規定,礦山在從事礦業活動時,不僅要滿足法律法規等正式規則的要求,還要與社區居民有良好的溝通,通過開展各種活動以獲得社區居民的支持。要求綠色礦山企業每年定期公開發布《礦山企業社會責任報告》,對礦山企業的工作實踐進行總結,真實反映礦山企業各方面的成果，接受社會公眾的監督。[8]強制公開可最大限度地保障社區公眾的知情權，至于公開的內容以及程度，可視具體情況而定，如此便可實現對礦山企業的監督。

4.4 法律責任方面

在法律責任方面，我國已有相關法律法規對礦山企業應該履行的基本社會責任有所規定，既有關于礦山企業應盡社會義務的規定，也有違反規定后應當承擔消極責任的規定。例如，《礦產資源法》第三十二條規定開采礦產資源，必須遵守有關環境保護的法律規定，防止污染環境；并在第六章詳細規定了消極的法律責任。但是，規定是否得到有效的執行是目前存在的主要問題，關鍵在于發現現存的問題并且解決問題。因此，應當加強環境執法的力度，督促礦山企業嚴格落實綠色礦山建設要求。針對目前某些綠色礦山試點不符合要求的情況，加強對其監督并督促改正，落實其法律責任。政策引導固然重要，法律責任的規制作用也不容忽視。應當采取一定的約束措施，進而形成一定的威懾，迫使礦山企業積極承擔責任。加強法律法規約束，落實相應的懲罰措施，對不順應綠色礦山發展趨勢、工藝落后的企業加大處罰力度，并規定嚴格的環境污染責任，使企業為免受不利后果而積極承擔責任。如果不積極履行責任會給企業帶來巨大的成本，企業作為理性人會選擇免受消極責任約束的路徑，從而使自身在利益衡量中積極發展成為符合綠色礦山標準的企業。現實中存在一類很大的問題，即在綠色礦山企業建設不合格的問題中，一些未達標的企業試圖通過做好表面工程蒙混過關從而享受政策優惠，使得綠色礦山的質量得不到保障。針對該種行為應當加大執法力度，加強對礦山企業的監督，從而及時發現問題，并且發現之后予以嚴厲打擊，保障真正符合標準的綠色礦山的權益。通過一系列的內外部措施，督促礦山企業認識到積極承擔責任的重要性，從而使企業參與到綠色礦山的建設中，解決目前綠色礦山存在的發展瓶頸問題。

5 結語

礦業雖然會對生態環境造成不利影響，但作為國民經濟的重要行業，必須保障其正常發展，因此發展綠色礦業至關重要。綠色礦山的建設是新時期建設生態文明下發展礦業的正確道路，可以促使經濟發展與生態環境協調發展。綠色礦山的建設必然要求礦山企業積極履行其所承擔的責任，自覺改善生產技術，參與到綠色礦山的建設中。為此應當設計一套促使其積極承擔責任的機制，其中除自身發展理念的轉變之外，還需要依賴政策在各方面予以引導，發揮社會各方面力量，從而使企業在綠色礦山建設進程中起到積極的推動作用。作為綠色礦山發展的關鍵，企業必須履行其責任。明確企業積極承擔責任在我國綠色礦山建設中的重要性之后，應該加以引導和推動，從而解決綠色礦山發展緩慢的問題，促進綠色礦山在我國健康快速發展。