寧德市不動產存量登記數據整合經驗

賴桂玲

（福建省寧德市自然資源局不動產登記中心，福建 352100 ）

2015年不動產統一登記制度剛落地，國土資源部就下發了《關于做好不動產登記信息管理基礎平臺建設工作的通知》（國土資發〔2015〕103號），要求地方在2016年基本完成各級不動產登記數據整合建庫。2018年10月14日，自然資源部辦公廳印發了《關于加快推進不動產登記存量數據整合匯交工作的函》，指出“部分市縣存量數據整合匯交工作進展緩慢問題突出，全國仍有202個市縣尚未完成城鎮地區不動產登記存量現勢數據整合匯交工作，已匯交的部分市縣整合數據也存在質量問題，要求各地全面夯實數據基礎，滿足信息共享應用需求，進一步推進存量數據整合匯交相關工作，不斷提高不動產登記便民利民服務能力”。是什么原因影響地方存量數據整合進度？整合成果還存在什么問題？日常使用成果應注意什么？筆者認為考慮到整合工作中作業技術單位對基礎資料、地方登記歷史問題不熟悉及成果需長期維護的因素，這些問題最終應該是整合成果使用的登記機構考慮的問題。

實施不動產統一登記前，房地長期分散登記，造成原數據存放分散、登記標準不一、登記手段多樣、信息化程度差異較大等問題。不動產存量數據不僅有大量的屬性信息（權利人及權利信息、登記過程信息、檔案信息等），而且有復雜的空間圖形信息（地籍區、地籍子區、宗地、地形、房產分層分戶圖等）[1]，在數據整合過程中不僅要確保數據庫成果的規范、準確和繼承性，同時還要保持登記信息的完整性和連續穩定性，對整合工作提出了很高的技術要求，整合工作量巨大[2]，完全依靠技術作業單位無法短期內理清存量登記數據、妥善處理登記歷史遺留問題。整合工作是階段性的，但整合成果的應用卻是長期的，服務于日常登記與管理查詢，特別是對外查詢服務的準確性，關系到權利人的不動產權屬風險和經濟風險，而分散登記造成的歷史遺留問題是不可能在數據整合期間全部解決的，如需要日常更正登記或房地權利缺項需要補辦等業務。因此，不動產登記機構全程參與及驗收數據整合結果尤為重要，并需做好存在問題的跟蹤解決工作，這關系到整合后不動產權利人的財產安全與登記權屬數據的公信力，更關系到后期國家以不動產整合數據為基礎制定的政策的可實施性。本文基于登記機構視角，分析研究不動產（房地）存量數據整合工作，依據國家規范標準，統籌考慮地方歷史遺留問題，提出登記機構主動參與數據整合側重內容、質量檢查、解決典型問題及準確跟蹤存在問題的方法，為不動產準確登記及高效高質量對外提供查詢服務保駕護航，期望能為類似地方不動產存量數據整合及成果驗收提供一定的借鑒。

1 寧德市中心城區存量房地登記數據基本情況

1.1 總體分布情況

存量登記資料是不動產數據整合的基礎，關系著不動產存量數據整合的工作內容、經費預算、技術思路及處理歷史遺留問題可行性解決辦法等，做好存量登記資料的分析工作最為關鍵。不動產統一登記前，寧德市本級房產登記核定分布在兩個部門，登記轄區原則上以行政界線分開，但存在互相交叉登記的地方，不存在重復登記的情況，登記范圍集中在中心城區，鄉鎮僅少量企事業單位房屋有登記，登記檔案按登記機構分別存放；土地登記核定盡管為同一個部門，但受理發證分布在五個部門，登記檔案按受理發證機構分別存放，造成房地登記檔案存放的分散性。

1.2 房屋數據情況

1.2.1 房屋紙質檔案情況

經摸底調查，寧德市本級房產紙質檔案存放分布如下：市房管中心計85000卷，紙質檔案以房屋單元為基本單位歸總，已全部電子化并實現檔案系統動態可查；東僑房管局計35000卷，紙質檔案房屋單元為基本單位歸總，已電子化32000卷，還有近3000卷未電子化，電子化部分實現檔案系統動態可查，目前紙質檔案與電子化檔案已完成移交。

1.2.2 房屋登記屬性數據情況

市房管中心于2002年開始應用登記系統進行登記、管理和對外出具房屋證明，并逐漸將之前手工登記的房產權屬（約兩萬條）屬信字段錄入系統。2006年以后登記系統開始建樓盤表，直至不動產統一登機前，房屋登記系統功能不斷升級且未更換，房屋登記數據也在不斷完善，有完整的權屬歷史關系鏈和準確的產權狀態，可以作為不動產數據整合基準數據。

東僑房管局于2002年行使房屋登記職能，不存在手工登記階段，2006年以后登記系統開始建樓盤表，于2007年更換了一次房屋登記系統。不動產統一登記前，一直應用登記系統登記發證及對外出具房屋證明服務，可以作為不動產數據整合基準數據。

1.3 土地數據情況

1.3.1 土地紙質檔案情況

經摸底調查，市本級土地紙質檔案存放分布如下：中心城區及鄉鎮國有土地檔案共計約13萬卷，其中市國土局檔案室計45000卷；市土地交易登記中心計20000卷，東僑國土局土地登記窗口計36000卷，東僑國土局地籍股計500卷，蕉城分局計30000卷，基本實現檔案電子化；鄉鎮集體建設用地使用權及宅基地使用權登記檔案基本存放在鄉鎮所，整合建庫為農村地籍調查任務，不在本次項目工作范圍內。

1.3.2 土地登記屬性數據情況

土地登記部門在2002年以前采用手工登記模式填發土地證，2002年至2007年在審核后采用文檔套打土地證，土地證書上記載的內容特別是證號存在與檔案不一致的問題。2007年開始應用登記系統審核并生成證號，解決了土地證號重復和土地證內容與檔案審核資料不一致的問題，但登記系統僅有錄入屬信字段功能，沒有檔案掃描和圖形管理功能，有抵押登記但沒有注銷抵押登記業務，抵押數據按表格臺賬管理，且在2011年土地登記系統升級后數據庫中數據全部丟失。2014年10月啟用地籍信息化系統，以2011年啟用的土地登記系統數據為基礎，對中心城區所有土地檔案進行信息化建庫，含檔案電子化、錄入必要的屬信字段、梳理建立歷史關系及宗地落宗編號等內容，但因經費短缺、時間緊急、登記資料質量差等問題，導致宗地落宗準確度差、歷史權屬關系不完整、權屬數據錄入存在錯誤及狀態錯誤等問題，僅作為新系統登記的基本數據參考，不提供對外查詢服務。新系統功能較為齊全，基本達到不動產登記現有要求，圖、屬、庫齊全一致。綜上，不動產數據整合時要求地籍數據庫宗地圖形數據必須核實正確后才能使用，土地權屬數據和狀態必須核實土地掃描檔案以及表格臺賬，必要時核實現勢房屋權利。

1.4 圖形數據情況

寧德市本級房屋登記一直以來都沒有房屋用地資料，僅有的房屋分戶圖也不存在矢量數據；土地登記宗地圖測量在2007年前都是采用自由獨立坐標，2007年至2012年采用54坐標系，2012年后才采用80坐標系，2014年地籍信息化建庫圖形數據時能收集到的相對準確的宗地圖比較少，圖形數據中大部分宗地圖都是采用大比例尺地形圖展繪上圖，商品房類宗地圖界線和位置基本能滿足不動產單元編制要求，但自建房類小宗地圖的界線和權屬位置基本不能用。經統計，市本級中心城區宗地約有12000宗，其中10000多宗是自建房獨用宗地，基本沒有宗地圖，外業調查測量工作量大，2000多宗單位宗地符合精度要求的宗地圖也只有一小半，多為后期開發的商品房宗地。

2 寧德市中心城區存量房地登記數據整合思路

2.1 目標要求及總體思路

存量數據整合作業流程主要包括宗地整理、自然幢整理、邏輯幢及樓盤表整理、整合關聯、產權登記簿信息整理、數據入庫[3]。本次整合以不動產登記需求和對外查詢服務為方向，以房屋登記數據為基礎，以日常權調入庫和存量整合兩種方式結合，擬先開展中心城區房地數據及中心城區外國有土地上的房地現勢屬性數據整合，目標要求是將所有中心城區現勢房地權屬數據都整合到不動產數據庫中，先滿足日常登記及查詢管理要求。具體實施過程按先易后難、先商品房后自建房、先登記頻率高單元后登記頻率低單元、先帶查封抵押限制單元后無限制狀態單元等原則逐個宗地（小區）推進，整合完成一宗地數據、檢查一宗地、導入啟用一宗地，保持整合成果的現勢性。

考慮到實際存在的每個不動產單元都有唯一權屬，采用技術路線如下：一是編制不動產單元號（外業實地調查完成宗落地、幢落宗、樓盤表掛幢，確保權利落地）；二是分別將存量房、地權屬數據按不動產數據庫標準格式逐個導入不動產單元號（以房地原數據庫、原登記系統顯示信息為準，必要時對照紙質檔案）；三是將已有的掃描檔案進行圖形掛接并進入屬性庫；四是階段成果數據庫以宗地為單位導入日常登記應用系統并更新啟用。

2.2 具體實施技術路線

2.2.1 商品房類技術路線

以土地承包經營權1:2000比例尺的航攝影像為相對位置參照底圖，以土地分攤小證宗地圖中地籍要素（主要有宗地界址點線、面積、使用權類型、使用年限、宗地內包含的房屋幢等）設定宗地，將已有的矢量宗地圖上圖或展繪，生成宗地及幢圖層，編制宗地號，并通過土地檔案查找核實宗地原土地總證權屬及狀態并關聯；將房管數據中已有的房屋樓盤表及房屋自然狀況信息關聯到對應幢圖層上，生成不動產單元號，并通過房屋檔案中的房產分戶圖核實樓盤表的完整性；將房管數據中房屋樓盤表對應的房屋登記現勢數據按照對應關系導入生成的房屋不動產單元號屬信結構表，重點核實缺失房屋登記現勢數據的不動產單元號是否確實未發證；以房屋權利人身份證明、房屋坐落為關聯字段匹配地籍數據庫中土地分攤小證權屬數據，利用原土地檔案材料中的房產權證復印件、土地審批表中記載的房產權證號以及上下樓層相似單元土地分攤面積等核實對應關系及地籍數據庫中土地權屬字段的準確性，并整合土地登記臺賬管理中的抵押數據后，導入房屋對應的不動產單元號屬性結構表；編制宗地圖和房產分戶圖關聯宗地及不動產單元號，支持不動產登記系統直接打印到不動產權證書上。

2.2.2 自建房類技術路線

寧德市本級老城區基本為商品房開發階段前的自建房，含單位、群眾集資建房及個人自建房。前者類似商品房模式開發按成套發放房產證，具體技術路線在核實宗地位置后參照商品房類；后者為獨宗獨幢，按幢發放房產證。由于老城區建房發證較早、規劃較亂、交易頻率低等因素，導致缺失準確的矢量宗地圖，需要現場調查核實土地權屬坐落。參照地籍外業調查技術路線，以街坊為單位，依托國土所及社區工作人員的配合，調查已登記土地實地位置，進行實測或者依據大比例尺航攝影像展繪上圖，生成宗地及幢圖層，編制宗地號。要充分發揮熟悉本地情況的“老地籍”的專家作用，提高數據整合工作的效率，確保宗地權屬位置正確無誤[4]。針對獨宗獨幢類，通過土地檔案及抵押管理臺賬查找核實宗地土地證權屬及狀態并關聯；以土地權利人身份證明、坐落為關聯字段匹配房屋數據庫中的房屋權屬數據，利用原房屋檔案材料中的土地證復印件、房屋審批表中記載的土地產權證號等核實對應關系，編制不動產單元號，將房屋登記數據導入對應的不動產單元號屬性結構表。

2.2.3 純土地類技術路線

純土地類不動產按照已有資料宗地權屬位置內業可判性，分為兩類，內業上可判斷的參照商品房類，完成宗地落圖并整合土地權屬數據；內業無法判斷的參照自建房類，經過外業調查后落圖并整合土地權屬數據。

2.3 成果核查及入庫方式

目前，不動產登記數據整合質量主要由自然資源部研發的質量檢查軟件進行控制，但受限于軟件設定，導致部分錯誤及必填信息未能反饋，而數據潤在應付質檢軟件現象，存在影響日常登記及查詢質量問題[5]。考慮到現有不動產登記系統為空庫運行模式、存量數據整合時間跨度長等問題，為滿足日常登記的準確性和查詢質量要求，以及避免存量數據整合后到入庫啟用之間的現勢銜接問題，本次項目以宗地為單位進行整合，同時也以宗地為單位進行入庫，按邊整邊核查邊入庫的模式進行。具體實施如下：一是要求技術作業單位在質檢后以宗地為單位導出擬入庫數據質檢表格，應包含宗地權屬信息及宗地內所有擬入庫不動產單元的不動產單元號、房屋土地分攤面積、房地權利人及身份證明、房屋土地用途、土地使用年限、抵押查封現勢狀態等重要權屬屬信字段，并在每個不動產單元記錄末添加備注欄記載存在的問題及建議處理方式；二是要求登記機構業務小組在當日內完成核查該宗地日常權調具體不動產單元已入庫矢量數據（宗地落圖、幢落宗、樓盤表關聯、具體單元對應的樓盤表所在層等）的準確性，通過比對房屋樓盤表、宗地圖、房屋分戶圖等核實擬入庫不動產單元的完整性，通過房屋土地登記數據、檔案及抵押臺賬核實質檢表格中擬入庫存量數據屬信字段的準確性，討論分析存在問題處理方式的可行性；三是要求技術作業單位在登記機構核查后整改完整并于當日下班時間入庫，做好與檢查期間日常權調方式補錄權屬數據之間的銜接關系；四是要求登記機構業務小組在某宗地入庫后，通過不動產登記系統再次核查該宗地內不動產單元的完整性，重點比對原房管土地查封和抵押數據是否有丟失，并將質檢表格以及檢查記錄存檔留待日后查詢。

3 寧德市中心城區存量房地登記數據整合工作主要存在的問題及建議

3.1 宗地設定模式的問題及建議

整理宗地權屬數據時發現，歷史上由于土地登記的局限性以及分期征地等原因，存在如下宗地設定問題：一是一個小區（土地分攤小證貼圖為一宗地）權屬來源包含好幾塊宗地，且分別按宗地辦理土地證，有的各宗地還存在使用年限不一致等問題，且辦理土地分攤小證之前原宗地未合并登記；二是一個小區（土地分攤小證貼圖為一宗地）權屬來源僅為一塊宗地的部分，剩余面積土地證僅在附記欄備注剩余面積并未辦理分割變更登記，后期繼續對宗地總證辦理抵押與查封登記，涉及土地產權重復問題，造成查封不動產處分困難；三是原開放式小區按幢設置宗地，小區內空地按共有面積備注；四是國有單位土地內房改房宗地設置問題。

筆者認為已辦理的土地分攤小證及宗地貼圖上包含的宗地面積、土地分攤面積、宗地四至及年限等都是有法律權屬效力的，且涉及權利人較多，權利交易頻繁且穩定不變等特點，建議宗地地籍要素的設定應參照土地分攤小證貼圖，土地總證的權屬演變可按事實進行關聯。

3.2 數據庫標準字段值與歷史登記的問題及建議

整理房屋土地登記數據時發現很多字段如房屋用途、性質、土地用途等與不動產數據庫標準字段不一致，日常登記及對外查詢提供服務時登記機構試著直接按標準字段予以規范入庫，但存在權利人反映影響其不動產權的使用效力，要求保持原樣，登記機構也考慮到擅自規范入庫權屬數據字段，特別是房屋用途和土地用途對不動產價值有影響，故繼續保留原不標準字段入庫，造成已入庫不動產數據不規范、匯交困難等問題。

經分析，土地登記部門自2010年時點以后對所有宗地用途設定已經規范，但2010年前頒發的土地證土地用途及對應年限基本不規范；房屋登記用途多樣性造成原因按照行政部門審批流程分析如下：第一，規劃部門依據《城市建設用地分類》批準項目用途，分類用途允許存在配套，如《規條條件通知》批準為二類居住用地（R2），允許配套幼托、商業、體育等用途，第二，土地部門依據批準的二類居住用地確定出讓用途為城鎮住宅用地并予以登記；第三,建設部門針對建設方報送的單體方案只把握整體項目是否超出已批準的規劃用途，對擬建房屋具體用途由申請人填報，沒有標準規范，如土地用途為城鎮住宅用地的經濟適用房項目批準底層房屋用途為商業用房以及幼兒園等；第四，房管登記部門直接按照建設部門批準的具體房屋用途予以登記，造成已登記的房屋用途五花八門，且涉及已登記產權數據量巨大。

筆者建議按照“舊證書不變不換，舊證書與不動產登記簿一致”的原則，一是以機構改革為契機，依職責由自然資源局規劃部門出具已登記房屋用途與標準用途的歸口關系，由自然資源局用地部門出具已登記土地用途與標準用途的歸口關系，授權不動產登記中心在日常登記中對涉及需要匯交的新增不動產登記用途等按標準歸口予以規范；二是存量數據日常配號及批量整合入庫等完整保留原產權數據，留待日常變更再予以規范，確保不動產登記前后無縫銜接。

3.3 原地籍數據庫與紙質檔案不一致的問題及建議

按照《物權法》第十七條規定“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準”，結合本地房屋登記數據實際分析情況，2002年開始房屋登記依據登記系統審核打證且未更換系統能確保登記數據（含《物權法》實施后的房屋登記簿）與房屋產權證一致，所以若2002年后房屋登記數據（含《物權法》實施后的房屋登記簿）與房屋紙質檔案不一致的，認定為登記錯誤，應繼續按照房屋登記數據進行整合，并在數據庫備注登記錯誤提醒日常更正登記；2002年前通過數據建庫錄入且后期未發證登記的房屋登記數據，若與房屋登記紙質檔案和房產權證不一致的，認定為建庫錯誤，直接予以更正整合數據并備注。

結合本地土地登記數據實際分析情況，2011年開始土地登記依據登記系統審核打證能確保登記數據與土地證一致（但抵押注銷登記在2014年更換登記系統前依然為臺賬管理），且2014年地籍數據建庫以2011年啟用的土地登記系統數據為基礎，所以若2011年后土地登記數據與土地紙質檔案不一致的，認定為登記錯誤，應繼續按照土地登記數據進行整合，并在數據庫備注登記錯誤提醒日常更正登記；2011年前已登記土地產權于2014年通過數據建庫錄入且后期未發證登記的土地登記數據，若與土地登記紙質檔案和土地證不一致的，認定為建庫錯誤，直接予以更正整合數據并備注。

3.4 原登記資料缺失權利人身份證號的問題及建議

不動產權利人身份證號是不動產數據整合的一個重要字段，也是日常不動產管理及對外查詢的重要關聯字段，更是信息化手段查詢及大數據比對的唯一字段。但寧德市本級在數據整合時發現原房地登記資料（含登記結果及登記檔案）中存在大量一代身份證號，如果按照一代身份證直接入庫，將會影響不動產登記信息化查詢。

筆者建議此類問題應導出權利人及對應的一代身份證，發函請求公安部門協助提供對應的二代身份證，在整合建庫時統一替換，針對公安部門反饋時存在登記數據權利人名字已成為曾用名的問題，不建議直接修改，應予以備注并在日常變更登記中予以變更。

3.5 同時有效的建設用地使用權與房屋產權入庫問題及建議

以商品房登記為例，按照不動產登記程序，首先是國有建設用地使用權登記，權利對應的不動產單元號定著物代碼為W,其次在房屋建成后申請房地一體登記，權利對應的不動產單元號定著物代碼為F，房地一體登記后不動產單元號定著物代碼為W的建設用地使用權狀態應成為歷史。但原房地分散登記造成以下問題：一是自建房或企業廠房等分別前后辦理國有建設用地使用權和房屋產權，后期未進行合并登記；二是企業以宗地為單位只辦理一個獨用國有建設用地使用權，但房屋登記按幢或按套給予辦理房屋產權；三是由于土地登記系統歷史上未辦理商品房國有建設用地使用權注銷登記業務，很多已開發完成的商品房同時存在土地分攤小證與開發商土地總證，導致土地權利重復的問題。

針對存量問題，筆者認為如果按規范對應不動產單元號分別整合產權，必然導致房地分離。建議一是按《物權法》“房地一體”原則，將獨立有效的建設用地使用權和房屋產權同時整合到房屋不動產單元號上；二是按照《不動產單元設定與代碼編制規則》“定著物設定規則”，獨用宗地多幢廠房的企業廠房只編制一個房屋不動產單元號，并將獨立有效的建設用地使用權和所有房屋產權同時整合到房屋不動產單元號上；三是商品房已開發完畢且實際已頒發土地分攤小證的，登記部門予以主動公告注銷原土地總證。