關于國土綜合整治工作的思考

任 佳

（自然資源部國土整治中心，北京 100035）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作，提出了一系列新理念、新思想、新戰略。在大力推進生態文明建設、建設美麗中國的背景下，自然資源部被賦予“兩統一”的新職責，土地整治也逐漸向國土綜合整治轉型發展，開啟了新的探索發展道路。

1 推進國土綜合整治的背景

1.1 推進國土綜合整治是國土空間開發失序導致的現實需求

國土空間是人類賴以生存和發展的寶貴資源，是生態文明建設的空間載體。改革開放以來，我國現代化建設全面展開，國土空間發生了深刻變化，有力支撐了經濟快速發展和社會進步，但是，長期不受約束的開發活動也導致了國土生態系統的破壞、國土空間開發失衡失序、資源環境約束趨緊等突出問題。部分地區生態功能不斷退化，森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化問題突出，生物多樣性降低，生態災害頻發。國土空間開發存在經濟布局與人口、資源分布不協調，城鎮、農業、生態空間結構性矛盾凸顯，部分地區國土開發強度與資源環境承載能力不匹配等問題，國土空間開發格局亟需優化，國土空間開發的質量也亟需提高。

當前，我國正處于全面建成小康社會決勝階段，世情國情繼續發生深刻變化，經濟發展進入新常態，國土空間開發利用面臨的嚴峻挑戰，要求必須全面推進國土綜合整治，在尊重自然、順應自然、保護自然的理念指導下，優化國土空間開發格局，改善生態環境、增加生態產品供給，滿足人民日益增長的優美生態環境需要。

1.2 推進國土綜合整治是黨中央的重要戰略部署

黨的十八大以來，黨中央多次要求部署開展國土綜合整治工作。中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》要求編制實施全國國土規劃綱要，加快推進國土綜合整治。《全國國土規劃綱要（2016～2030年）》要求分區域加快推進國土綜合整治，以主要城市化地區、農村地區、重點生態功能區、礦產資源開發集中區及海岸帶（即“四區一帶”）和海島地區為重點開展國土綜合整治。開展城市低效用地再開發和人居環境綜合整治，優化城鄉格局，促進節約集約用地，改善人居環境；農村地區實施田水路林村綜合整治和高標準農田建設工程，提高耕地質量，持續推進農村人居環境治理，改善農村生產生活條件等。《鄉村振興戰略規劃（2018～2022年）》規定加快國土綜合整治，實施農村綜合整治重大行動。《全國土地整治規劃（2016～2020年）》要求大力開展土地綜合整治，部署了10項土地綜合整治重大工程等。

國土綜合整治已上升為國家層面的戰略部署，全面推進國土綜合整治，提高國土開發利用質量和效益，已然是統籌推進現代化建設、生態文明建設、鄉村振興和城鄉融合的綜合平臺和重要抓手[1]。

1.3 推進國土綜合整治是自然資源部履行既定職責的內在要求

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確，由自然資源部“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”。全面推進國土綜合整治是貫徹落實這一重要戰略部署的重要平臺和實現路徑，是統籌推進山水林田湖草系統治理，實現人與自然和諧共生的總平臺、總抓手[2]。

根據“兩統一”職能定位，圍繞生態文明建設總要求，自然資源部要結合機構改革后的業務格局和經濟社會發展新態勢，充分發揮國土綜合整治平臺和抓手作用，穩步推進國土生態保護修復。

2 國土綜合整治的概念內涵

根據黨中央關于生態文明建設的總體方略，面對統一推進國土空間生態修復的歷史重任，土地整治的內涵外延發生了新的變化，向更高層次的國土綜合整治轉型發展。

2.1 從土地整治到國土綜合整治

《土地整治術語》中規定[3]，土地整治是指為滿足人類生產、生活和生態功能需要，依據土地整治規劃及相關規劃，對未利用、低效和限制利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動，是土地開發、土地整理、土地復墾、土地修復的統稱。土地整治發展至今，其內涵和外延不斷深化和拓展，實施規模不斷擴大，對經濟社會發展的支撐保障作用日益顯化，在新農村建設、農業發展、扶貧開發、城鄉統籌發展等方面發揮了重要的作用。

中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》強調國土是生態文明建設的空間載體，加快推進國土綜合整治。《全國土地整治規劃（2016～2020年）》提出，按照生態文明建設要求，實施山水林田湖綜合整治，加強生態環境保護和修復，大力建設生態國土。黨的十九大報告指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。在當前生態文明建設加快推進背景下，推動土地整治向國土綜合整治轉型升級，是促進山水林田湖生態保護修復，優化國土空間開發格局，建設生態中國、美麗中國的重要舉措和必要路徑[4]，應當進一步擴充內涵、提檔升級，實現從農田到國土、從農村到城市、從生產到生態的拓展轉變[5]。

2.2 國土綜合整治的概念內涵

《土地整治術語》明確[3]，“國土綜合整治”的內涵是針對國土空間開發利用中產生的問題，遵循“山水林田湖草生命共同體”理念，綜合采取工程、技術、生物等多種措施，修復國土空間功能，提升國土空間質量，促進國土空間有序開發的活動，是統籌山水林田湖草系統治理、建設美麗生態國土的總平臺。有的專家認為[6]，國土綜合整治是指人類采取綜合措施對低效利用、不合理利用國土進行綜合性治理，對已經遭受破壞或潛在受到破壞的國土進行修復性治理，以提高國土利用效率和效益的地理建設活動。也有專家認為[7]，國土綜合整治是指人類采取綜合措施對某一空間范圍內的自然資源通過整治、開發、修復、治理和保護等一系列手段，以達到提升國土資源利用效率和質量、保障國土資源可持續利用和改善生態環境目的的過程。

筆者認為，新時期，國土綜合整治要以習近平生態文明思想為統領，堅持尊重自然、順應自然、保護自然的理念和節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，綜合采取多種措施，推進國土空間山水林田湖草全要素的整體保護、系統修復、綜合治理，從而優化國土空間格局、提高資源利用效率、改善生態環境質量、提升國土空間品質。

3 國土綜合整治的主要任務

3.1 科學編制國土綜合整治規劃

科學編制國土綜合整治規劃，把國土綜合整治與生態文明建設、鄉村振興、區域協調、脫貧攻堅等國家戰略有機結合，探索以“國土綜合整治+”帶動城鄉融合發展、區域轉型發展新模式。統籌國土綜合整治格局、區域定位、整治措施等，統籌生產、生活、生態空間安排，構建生態系統源頭保護的網絡體系。合理安排土地綜合整治示范村鎮和重大工程建設，落實最嚴格的節約用地制度和環境保護制度，創新資源節約利用新途徑、新模式，全面實施建設用地總量控制和減量化管理以及生態保護修復，全面加強國土綜合整治，扎實推進資源全面節約和環境保護。

3.2 因地制宜推進土地綜合整治示范村鎮建設

按照《鄉村振興戰略規劃（2018～2022年）》要求統籌開展農村地區建設用地整理和土地復墾，優化農村土地利用格局，提高農村土地利用效率。圍繞京津翼、長江經濟帶協同發展、“一帶一路”等國家重大戰略實施和重點區域，在東部和部分中西部經濟發達區域，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，依據相關政策要求，堅持“全域規劃、全域設計、全域整治”原則，立足多目標多功能定位，通過全域統籌和整合整治，實現鄉村地區生態空間重塑、生產空間重構、生活空間重建。

針對各地區所處的不同發展階段和典型特征，探索出各具特色的村鎮土地綜合整治方式。堅持試點先行、循序漸進的原則，綜合考慮地理、民俗、發展水平和農民關切，探索產業發展型、生態保護型、城郊集約型、文化傳承型、環境整治型等模式，科學確定村鎮整治目標任務，把握好整治力度、建設深度、推進速度、財力承受度以及農民接受度，以點帶面，形成一批可復制、可推廣的成功實施模式，推動全國土地綜合整治示范村鎮建設。

3.3 分類實施國土綜合整治重大工程

按照《全國土地整治規劃（2016～2020年）》部署，根據扶貧攻堅、生態文明建設等不同時期國家發展戰略需求以及不同區域經濟發展實際情況，在貧困地區、革命老區、邊疆地區、民族地區等繼續支持地方深入推進重大工程建設，在重點生態功能區實施山水林田湖草生態系統修復工程，在礦產集中開發區實施礦山生態修復工程，在海岸海域實施海洋生態修復工程，形成點、線、面相結合的生態修復工程布局。

3.4 加強監測監管

按照中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》和《全國國土規劃綱要（2016～2030年）》有關要求，完善自然資源監管體系，以實行綜合調查評價制度、加強動態監測為基礎，建立資源環境承載能力監測預警機制，對資源環境承載能力減弱的區域實行限制性開發。健全國土資源調查評價和動態監測體制機制，建立國土空間變化監測體系，完善調查監測指標和網絡，對國土規劃實施情況進行全面監測和評估。圍繞提高山水林田湖草自然資源全要素、全覆蓋、全天候調查監測的新目標，完善國土整治監測監管系統，及時報備國土整治項目的審批、實施、竣工驗收和后評價等信息，實現國土綜合整治活動全程動態監管。

4 國土綜合整治的工作基礎

4.1 完善標準規范體系

經過多年的標準化建設，土地整治領域已經形成包括調查、規劃、可行性研究、設計、預算、施工、監理、驗收和評價等內容的技術標準體系，在規范土地整治項目實施管理和土地整治事業健康發展方面發揮了重要作用。但是，隨著土地整治向國土綜合整治轉變，目前的標準體系已不能滿足國土整治事業發展需要。下一步，要系統梳理、分析、整合現行標準，開展標準制修訂工作，補充完善融合生態建設方面的國土綜合整治的規劃設計、施工驗收和后期管護等技術標準，構建完善國土綜合整治標準技術體系。

4.2 強化政策保障措施

2000年以來，自然資源部（國土資源部）與其他部委就土地整治下發了多項文件，對土地整治項目申報、審批、實施管理、資金管理、土地整治規劃以及土地權屬管理等內容分別進行了規定，并不斷修改完善，逐步構建了土地整治的制度體系。土地整治經過多年發展，已基本形成以《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地復墾規定》和一系列制度文件等為基礎的法律法規政策體系。但是，仍不能滿足經濟社會快速發展的需要。下一步，要進一步加強國土綜合整治和生態修復法律法規建設，建立健全相關法律法規體系。推動建立體現國土綜合整治生態建設要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，強化國土綜合整治的生態保護監管能力。建立完善國土綜合整治中的生態補償機制，構建國土綜合整治對生態系統影響的監測預警體系[7]。探索建立多元融合的投資機制，設立國土綜合整治和生態修復基金，吸引信貸資金、發行土地債券，引導社會資本參與。創新產業政策，通過聯合經營、參股經營以及分配激勵機制等多種產業政策，激勵社會資本積極參與國土綜合整治。

4.3 加強人才隊伍建設

在過去的十幾年，我國成立了各級土地整治機構2000多家，形成了總量十數萬的土地整治從業隊伍，為土地整治事業發展提供了支撐與保障。經過多年努力，土地整治工程技術列入《中華人民共和國職業分類大典（2015版）》，土地整治工程專業列入高等國民教育本科招生目錄，為土地整治人才隊伍建設和學科建設奠定了基礎。下一步，要結合國土綜合整治的新要求，進一步建設有完整理論與方法體系、在國際上有一定影響力的高水平學科，采取多種方式培養國土綜合整治專業技術人才，為國土綜合整治事業健康持續發展提供專業支撐和人才保障[8]。