精準扶貧背景下村級扶貧困境的化解途徑論析
——基于S省的調查

扶貧領域，即扶貧事業或者活動的范圍，從時間上涵蓋了從新中國建立以來的生產自救式扶貧開始到現在；從空間上覆蓋了新中國的所有貧困村、貧困戶；從層面上涉及了中央到地方農村各級黨委政府的重視并參與。而村級扶貧領域則涉及扶貧事業或活動只在村級范圍內。隨著精準扶貧的一路高歌猛進，顯著的扶貧成效離不開村級扶貧領域的突出貢獻。然而，村級扶貧領域的腐敗、內生動力不足等問題開始凸顯。能否有效破除村級扶貧領域的問題，一定程度上決定了扶貧進程和效益。

一、村級扶貧領域存在的問題

S省Y市隸屬烏蒙山片區，深度貧困地區較多。隨著脫貧攻堅戰的推進，市委市政府承諾在2019年帶領全市所有縣區脫貧摘帽。這具有相當大的挑戰。筆者專門調查了Y市所轄的5個貧困縣部分鄉村，存在扶貧資源分配不均衡、幫扶力量整體合力和作用發揮不夠、基層干部群眾內生動力激發不夠、脫貧攻堅政策落實不到位等問題，導致脫貧攻堅形勢依然嚴峻。

（一）扶貧資源分配不均衡

1. 非貧困村與貧困村發展不平衡。各區縣在短時間內集中了大量人力、物力、財力，投放到貧困村，客觀上壓縮了非貧困村獲得資源的空間，個別非貧困村成為了扶貧項目投資的死角，導致非貧困村的脫貧攻堅工作步伐緩慢。

2. 貧困戶與臨界戶之間矛盾凸顯。以X鄉為例，2014年建檔立卡貧困戶家庭人均純收入2736元為標準，收入在2736元上下浮動的貧困臨界戶約占2%-3%。這部分人一方面對自己未能享受與貧困戶同樣的政策產生不滿，另一方面區縣黨委政府在每年的貧困人口動態調整上習慣于只做減法、不做加法，對邊緣戶的處理僅通過特殊困難救助、安排幫扶項目等方式進行臨時救助，使臨界戶成為被扶貧政策遺漏的人，導致其與貧困戶矛盾加劇。

3. 預脫貧戶與已脫貧戶之間問題突出。對于2014-2016年脫貧的貧困戶，由于脫貧標準、驗收程序、后扶措施等方面的政策并不明朗，導致前幾年的脫貧戶在易地搬遷、產業扶持、醫療救助等方面享受到的實惠與預脫貧戶相差較大，加上后續幫扶資金有限，讓部分已脫貧戶產生了攀比心理和不滿情緒。

（二）幫扶力量整體合力和作用發揮不夠

1. 幫扶統籌聯動機制缺乏。各貧困村幫扶力量普遍存在各自為陣、統籌不夠的問題。第一書記作為駐村幫扶工作的主體力量，承擔了駐村幫扶的絕大部分工作，而駐村工作隊、幫扶單位、聯系領導、農技員幫扶力量分散，缺乏統籌的機構和平臺，各力量之間溝通協調不到位，扶貧整合效應難以顯現，效果不能實現最大化。

2. 幫扶責任落實不到位。據調查，有21%的幫扶責任人未根據貧困戶實際狀況，為貧困戶有針對性地制定脫貧規劃并落實幫扶措施。少數鄉鎮未按要求落實駐村工作隊隊員全脫產駐村，將駐村工作隊員滯留在鄉鎮承擔鄉鎮工作；有的駐村工作隊隊員未及時到村開展幫扶工作，部分鄉鎮選派人員，到位情況較差。

3. 幫扶考核機制不健全。目前對“五個一”幫扶力量的考核機制并不健全，每年僅對第一書記有專門考核，對其他力量的考核形式多于內容；考核方式仍停留在資料的查閱上，并未對工作實績進行有效研判。此外，依據“屬地管理”原則，縣上對省級、市級幫扶單位和幫扶人員進行監管時往往面臨權限尷尬，存在“不能管”、“不敢管”等難題，客觀上削弱了幫扶工作的實效。

（三）基層干部群眾內生動力激發不夠

1. 基層脫貧攻堅人力資源保障不足。少數鄉鎮主要領導的素質達不到當前脫貧攻堅工作的要求，在扶貧工作上謀劃不足、辦法不多、創新不夠。如個別鄉鎮黨委會從未專題研究過貧困村產業發展。有的邊遠鄉鎮脫貧攻堅基礎薄弱，人才隊伍建設滯后，干部流動過快，年輕干部被縣級部門抽調現象比較普遍，造成脫貧攻堅人力資源保障不足，影響脫貧攻堅的進程。

2. 部分村干部脫貧攻堅原動力不夠。隨著工作壓力和問責力度逐漸增加，部分村干部認為付出與收獲不對等，從而產生畏難情緒和應付心態，工作的干勁、韌勁有所下降。部分貧困村干部配備不齊，已辭職或打算辭職的現象比較普遍。

3. 貧困群眾自身發展動力不足。部分貧困戶缺乏自主脫貧意識，認為扶貧就是國家給錢給物，產生依賴思想。有的貧困戶不愿脫貧，“等靠要”思想較為嚴重；一些貧困群眾怕承擔風險，不愿參與產業扶貧項目。

（四）脫貧攻堅政策落實不到位

1. 政策執行有偏差。部分區縣在執行扶貧政策的過程中，由于理解上的偏差和自身利益的考慮，政策執行與政策標準之間出現了偏差，降低了貧困群眾的獲得感。如T縣出于增加就診率和經濟效益的考慮，限制縣域內醫院逐級轉診手續辦理的權限，降低了縣外就診的貧困戶住院報銷的比例。

2. 政策要求缺乏連貫性。一些扶貧政策制定出臺后，執行的要求和標準時而發生變化。增加了基層政策執行的難度和風險。

3. 政策的延續性差。調研發現，因住房保障政策差距較大而引發不少問題。如2016年之前實行的住房政策主要是危房改造，補助資金戶均最高2萬元，但2016年之后對貧困戶統一實行易地扶貧搬遷，補助標準提升到人均2萬元。2016年之前已實施危房改造的貧困戶產生不公平感，非貧困戶實施危房改造也會比照貧困戶易地搬遷政策來提高要求，給農村危房改造工作造成了極大的阻力。

（五）扶貧領域腐敗風險依然存在

1. 扶貧項目流程把關不嚴。扶貧項目從申報到竣工要經過立項、招投標、驗收、后續監管等多個環節，每個環節都有嚴格的規定。但在一些地方在流程上把關不嚴，還存在圍標、串標，中標后將項目變賣或分包給他人實施，自己從中賺取差價等問題。

2. 扶貧資金使用管理不規范。一些鄉鎮扶貧辦監管扶貧資金不到位，存在項目申報資料審核不嚴，項目實施過程監督責任缺失，項目驗收走過場等，很難發現虛報冒領等情況，造成扶貧資金的浪費。部分貧困村產業扶持基金使用率較低，或用于其他非扶貧產業發展。

3. 典型案件令人警醒。在深化扶貧領域腐敗和作風問題專項治理中，全市紀檢監察機關從嚴查處了一批優親厚友、吃拿卡要、虛報冒領、履職不力等突出問題，值得廣大基層干部警醒。

二、化解村級扶貧困境的幾點建議

村級扶貧領域的問題雖多，但經過深入分析，化解的辦法更多。通過從五個方面協調推進，可助推其高質量完成脫貧攻堅任務。

（一）樹立統籌思維，兼顧各方均衡

1. 樹立共同富裕思維。注重已脫貧戶與當年預脫貧戶、貧困戶與邊緣戶、貧困村與非貧困村、貧困村貧困戶與插花貧困戶的統籌均衡推進。

2. 通過同步發展產業促進全面增收。每個鄉鎮、每個村在發展產業增收上應因地制宜，制定總體大局性的產業發展規劃，引導貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶都積極發展產業。鼓勵扶持非貧困戶擴大再生產、發展特色增收產業，加快增收致富步伐，充分發揮帶動貧困戶的示范引領作用，助力脫貧攻堅。

3. 注重關聯政策之間、階段政策之間的均衡性。為進一步扶持非貧困戶“造血”， 有效彌合非貧困戶與貧困戶的扶持政策鴻溝和政策差異。要完善財政補助扶持政策，以保障實施年度扶貧項目計劃為重點，精確瞄準貧困人口和非貧困人口，著力發展特色產業和主導產品。持續加勁發力，對已脫貧對象開展“回頭看”、“回頭幫”，注重政策扶持的延續性，確保貧困戶脫貧后幫扶力量和力度不減，直至2020年。

（二）強化統籌協調，匯聚幫扶合力

1. 完善機構充實力量。建議成立幫扶工作領導小組，由扶貧移民局、脫貧攻堅辦、組織部門分別牽頭負責，整合相關資源和人才力量，發揮更大作用。進一步健全貧困村幫扶工作機制，實行清單管理，建立項目清單、問題清單、責任清單，定期情況匯總、分類分析，讓五個一幫扶力量真正實現優勢互補、資源共享，形成幫扶合力。

2. 完善統籌協調機制。各幫扶力量要主動協調貧困村對接縣鄉產業發展、基礎設施等規劃，統籌整合扶貧項目資源平臺，健全完善政策咨詢對接制度，定期組織貧困村幫扶力量與相關部門開展對接，及時解決面臨的困難和問題。

3. 健全考評考核體系。結合幫扶項目、幫扶資金、幫扶成效等幾個重要環節和關鍵點，對幫扶責任人幫扶情況進行定期監測和量化考核。將監測和考核結果作為定點幫扶單位和幫扶干部職工年度績效考評和干部提級任用的重要依據。對部分幫扶單位或幫扶責任人確實不能有效滿足貧困村或貧困戶減貧需求的情況，可研究制定聯合幫扶工作制度。

（三）促進干群融合，激發內生動力

1. 實施能力提升工程，加強干部脫貧攻堅政策和能力培訓力度，鼓勵基層干部開展自主進修提升學歷、完善知識結構，更好滿足脫貧攻堅人才需求。同時，應明令禁止在脫貧攻堅期限內隨意提拔和抽調干部，防止干部流失流動，保持干部隊伍穩定。

2. 強化干部激勵保障，建立村干部工資正常增長機制，進一步提高村干部的工資待遇，提升村干部脫貧攻堅工作的積極性和榮譽感。

3. 加強對“懶人”的扶志轉化。對四肢健全但不愿通過勤勞致富，處于貧困線以下的農村懶人，探索實施“歇幫”機制，制定負面清單，激發自主脫貧責任感；對普通貧困戶，可以通過量化勞動量、實施積分管理制度、以獎代補、以購代捐（銷）等多種方式，充分調動貧困戶脫貧奔小康的積極性、主動性。同時，重視文化引領。脫貧攻堅不能只富“口袋”，更要富“腦袋”。特別是注重群眾精神層面、文化層面、倫理層面的需求，充分挖掘各鄉村具有濃郁本土特色、優秀傳統的鄉村民俗文化、村落文化、孝道文化、感恩文化、鄉村遺址遺跡文化，尋找鄉村文化文脈之“根”；要開展優秀家訓、家規、家風的傳承和送優秀文化到鄉村等文化主題活動；要開展鄉與鄉、村與村的優秀文化互融互通活動，讓鄉村文化“豐富”起來、“生動”起來。

（四）注重政策研究，落實政策要求

1. 緊密對接上級政策要求。市脫貧攻堅領導小組要密切關注省委省政府對摘帽貧困縣、擬退出貧困村和今年預脫貧戶在政策要求、驗收標準等方面的調整動向及變化，主動謀劃對接，及時制定應對措施，以增強政策執行的延續性和穩定性，減少因盲目執行帶來的虛耗和返工。

2. 重視政策研究。建議成立脫貧攻堅政策研究室，深入開展脫貧攻堅苗頭傾向性問題和前瞻性戰略問題的調查研究，不斷完善細化政策舉措。針對危房改造和易地扶貧搬遷政策的差異，要進一步統籌整合財政扶貧專項資金，提高危房改造補助標準，縮小與易地搬遷政策的差距。要委托黨校、社科聯、本地高校等本土權威科研機構，對扶貧領域突出問題組建專家團隊開展集中攻關，及時分析政策制定和執行過程中出現的偏差和問題，提出更多更有針對性的攻堅舉措，為全市快速推進脫貧攻堅保駕護航。

3. 強化政策宣傳。鎮鄉要進一步加大政策宣傳力度，提升貧困群眾對政策的認知度、熟悉度、理解度和支持度。特別要讓他們充分理解扶貧不是“救濟”，貧困戶是按“五評法”、按程序評議產生的。要講清楚扶貧政策的強制性和權威性，降低群眾不合理預期和非正當要求，減少基層政策執行的阻力，提升政策執行的效果。

（五）強化正風肅紀，堅持標本兼治

1. 強化教育培訓，樹牢規矩意識。要扭住認識誤區強化教育，通過深入剖析發生在扶貧資金、“三資”管理等領域的“微腐敗”典型案例，用身邊事教育身邊人，讓基層干部引以為戒，堅守底線。

2. 加強協作聯動，拓寬線索來源。注重從陽光問廉、網絡問政、市長信箱等平臺收集信息，積極挖掘“微腐敗”問題線索。加強與檢察、公安、信訪、財政、農業、審計等部門的協作，對“微腐敗”形成圍追堵截之勢，凝聚監督合力。

3. 扎緊制度籠子，確保權利陽光行使。推行基層“微權力”清單運行監督制度，詳細公開權力運行流程及環節，更好發揮群眾監督作用；常態化開展村務公開檢查督查，通過會議、村務公開等多種形式倒逼村級扶貧及相關制度規范有序運行，推動基層權力陽光行使。