減稅降費背景下保持地方財政可持續(xù)的思路與對策

唐曉旺

（河南省社會科學(xué)院，鄭州450002）

1 減稅降費背景下地方財政收支狀況分析

1.1 財政收入增速下滑明顯

減稅降費政策最直接的影響就是財政減收，地方可支配財力下降。以河南為例，2019年前三季度，河南全省財政總收入、一般公共預(yù)算收入，與上年同期相比較，增速均呈現(xiàn)下降的態(tài)勢。前三季度，全省財政總收入增速同比下降10.1%，一般公共預(yù)算收入增速同比下降5.8%，稅收收入增速同比回落11.3個百分點。分稅種看，國內(nèi)增值稅增長5.7%，同比回落10.4個百分點；企業(yè)所得稅增長0.3%，同比回落15個百分點；個人所得稅同比下降30.3%，財政收入下降非常明顯。

1.2 財政支出剛性增長壓力大

財政支出尤其是民生支出具有剛性增長的特征，盡管財政收入增長大幅下滑，但是財政減支的空間卻很小。以河南為例，2019年前三季度，全省一般公共預(yù)算支出同比增長10.8%，同比增速下降0.6%，表明財政支出剛性增長的特征。在財政支出中，民生支出占比較大，通常占總支出的近八成。前三季度，全省民生支出同比增長10.3%。在收入下降較大的情況下，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等民生支出的剛性增長，成為危及地方財政可持續(xù)的重要因素。

1.3 財政收支緊張矛盾突出

受一系列減收增支因素疊加的影響，當(dāng)前地方財政收支矛盾十分突出，存在著財政“雙缺口”。以河南為例，2019年前三季度，全省一般公共預(yù)算收入3133 億元，一般公共預(yù)算支出8319.6 億元，財政缺口是5186.6 億元。在現(xiàn)行財政體制下，這一缺口主要有中央財政轉(zhuǎn)移支付彌補。從增長速度上看，一般公共預(yù)算收入同比增長7.4%，一般公共預(yù)算支出同比增長10.8%，可以看出一個明顯的增速缺口，達到3.4%。

2 減稅降費對地方財政可持續(xù)發(fā)展的影響

2.1 地方政府宏觀調(diào)控的能力下降

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟下行壓力增大，中央提出了一系列減稅降費的政策。隨著降低增值稅稅率、擴大企業(yè)所得稅減免范圍、增加個人所得稅抵扣等政策的實施，地方財政收入增速持續(xù)放緩。與此同時，環(huán)境保護和民生保障等支出需求不斷增加，地方政府收支矛盾凸顯，財政可持續(xù)性面臨著巨大挑戰(zhàn)。政府財政收入的下降，將會影響政府基建投資。

2.2 地方對中央財政的依賴性增加

近年來，我國財稅體制改革不到位，中央與地方在財權(quán)與事權(quán)上存在不協(xié)調(diào)問題，地方財政承擔(dān)著過重的壓力。從減稅降費本身看，很多減的都是地方的收入，地方受到的壓力更大。因此，財政的可持續(xù)性問題不在中央而在地方，財政可持續(xù)性問題的實質(zhì)主要是地方財政的可持續(xù)性問題。隨著地方財力的減少，地方對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度將會增加，這一狀況對于國家治理體系現(xiàn)代化是不利的。

2.3 地方有可能重回土地財政老路

地方政府面對財政收支困局，最現(xiàn)實的思路是開源節(jié)流，增收節(jié)支。然而，由于近年來財政體制改革的深入，原來的一些財政增收的辦法難以為繼。目前，地方政府債券的發(fā)行受到中央的嚴(yán)格管制，難以成為地方財政收入的主要來源。同時，由于地方國有企業(yè)比重已經(jīng)很小，國有資本經(jīng)營收入數(shù)額較小，依靠增加國有企業(yè)利潤上繳解決財政緊張問題，恐怕車水杯薪[1]。

3 推進地方財政可持續(xù)發(fā)展的對策與建議

3.1 改革創(chuàng)新財稅管理體制

事實上，減稅降費的壓力不在于中央，而主要來自于地方，財政可持續(xù)問題主要在地方政府。由于調(diào)整改革中央與地方財權(quán)與事權(quán)關(guān)系的主動權(quán)在中央手里，因此，需要在國家層面，推進財稅體制的根本性改革。未來一個時期，改革創(chuàng)新財稅管理體制的總體思路是：保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機制，后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，鼓勵地方在經(jīng)濟發(fā)展中培育和拓展稅源，從根本上解決地方財源不足的問題。

3.2 提升財政支出結(jié)構(gòu)和效率

面對當(dāng)前地方財政收支矛盾突出的問題，中央要求地方政府開源節(jié)流，壓縮一般性支出和“三公”經(jīng)費，優(yōu)化財政支出方向。一是要大力壓縮“三公”經(jīng)費。進一步推進地方機構(gòu)改革，實行“精兵簡政”，降低行政運行成本。二是優(yōu)化民生支出結(jié)構(gòu)。合理安排支出結(jié)構(gòu)和支出順序，控制民生支出過快增長。三是加強全面預(yù)算績效管理。對所有財政支出都進行績效預(yù)算、績效評價和績效考核。四是優(yōu)化財政資金的使用方式。積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，大力發(fā)展PPP，撬動社會資本參與民生項目建設(shè)。

3.3 建立健全地方稅制體系

本次減稅降費來說，減稅主要是減的增值稅和個人所得稅。事實上，在地方稅體系中，還應(yīng)有更多的稅種，積極培育其他稅種，成為地方財政“開源”重要途徑。一是資源稅。要擴大資源稅范圍，將更多資源納入征稅范圍。二是房地產(chǎn)稅。積極研究物業(yè)稅立法，考慮在物業(yè)持有環(huán)節(jié)征收。三是遺產(chǎn)稅。加快遺產(chǎn)稅立法，研究建立我國遺產(chǎn)贈與稅制度。此外，要加快研究實施社保費改稅制度，逐步完善地方稅體系，增強地方財政可持續(xù)發(fā)展能力。

3.4 擴大地方政府債券發(fā)行規(guī)模

地方財政收入來源除了稅收和中央對地方的轉(zhuǎn)移支付外，還包括發(fā)行地方政府債券。根據(jù)全國財政決算數(shù)據(jù)，截至2018年末，我國地方政府債務(wù)余額18.46 萬億元，地方政府債務(wù)率為77%，低于IMF 提出的政府債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間（90%～150%），表明我國地方政府仍有一定的舉債空間。面對當(dāng)前地方政府收支矛盾，地方政府要爭取擴大政府債券發(fā)行規(guī)模，有效增加財政收入來源。