提升基層黨組織黨內法規執行力的思考

楊 曼

（中共南通市通州區委黨校,江蘇 南通 226300）

黨的十八大之后，黨內法規體系建設步入快車道，形成了以黨章為根本，以黨內法規為主干，以“黨的組織、黨的領導、黨的自身建設和黨的監督”為主要框架的黨內法規體系。雖然黨內法規體系逐漸成熟，但基層黨組織黨內法規執行力建設“永遠在路上”。

一、基層黨組織提高黨內法規的執行力的意義

習近平總書記指出：“如果黨規黨紀成了擺設，就會形成‘破窗效應’，使黨的章程、原則、制度、喪失嚴肅性和權威性，黨就會淪為各取所需、自行其是的‘私人俱樂部’”。[1]（P134）基層黨組織作為黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，黨的全部工作和戰斗力的基礎，尤其要切實提高黨內法規的執行力，體現黨內法規權威，落實基層黨組織和黨員行為規范，實現全面從嚴治黨的要求。

（一）有利于體現黨內法規的權威

黨紀國法面前人人平等。無論什么人，無論職位有多高，只要觸犯了黨紀國法，都將受到處分，沒有免罪的丹書鐵券。一方面，黨內法規的權威體現在對黨員的約束力。紀在法前，紀嚴于法。法律針對全體公民，黨內法規針對公民中的特殊群體——共產黨員，約束力更為強大。另一方面，黨內法規的權威體現在對社會的示范性。黨內法規對社會起著一定的示范、引領、溢出效應。如果黨內法規得到有效落實，廣大黨員、人民群眾就會產生認同；反之，認同度就會降低，黨內法規應有的作用就會大打折扣。

（二）有利于強化黨員干部的行為規范

黨內法規明確了黨員的權利和義務，應遵守的紀律和規范，為黨組織和黨員的基本行為準則和行為規范樹立了邊界和籬笆，劃定了底線和紅線，使黨的各項工作有規可依、有法可循。光靠立規矩、定規范仍不夠，必須落實到具體行動上，因此必須提升基層黨組織執行黨內法規的效果，使黨組織和黨員干部按照相應的職責、權限、程序和要求，來規范自身的行為，使生活圈、工作圈和朋友圈，時時刻刻、方方面面受到黨內法規的規范和約束。

（三）有利于推進從嚴治黨的落實

加強黨內法規體系建設是加強黨的自我建設、自我革命的重要經驗、舉措。黨內法規制度“在黨的不同歷史時期、特別是關鍵時期，始終發揮著維護黨內秩序、規范黨內生活、調整黨內關系、推進黨的建設、確保團結統一和事業發展的重大作用”。[2]（P96）毛澤東、劉少奇、鄧小平等黨的領導人都闡述過黨內法規在黨的建設中起到的重要作用。黨的十八大以來，習近平總書記提出全面從嚴治黨、依規治黨，極大地豐富和發展了馬克思主義黨建學說和中國特色社會主義法治理論。黨中央以《中共中央八項規定》為突破口，制定、出臺并修訂了《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等一系列黨內法規。與時俱進地完善了黨內法規制度，提升了基層黨組織黨內法規執行力，是黨要管黨、全面從嚴治黨、依規治黨的一個重要經驗、鮮明特點和重要舉措。

二、基層黨組織黨內法規執行力不強的原因剖析

基層黨組織黨內法規執行力不強既有主觀原因，也有客觀原因；既有共性問題，也有個性問題；既有顯性問題，也有隱性問題。

（一）執行內容有待完善

立法是執法的根本。目前，雖然黨內法規體系不斷完善，黨內法規有了一些調整、補充和完善，但按照“于法周延、于事簡便”要求，基層黨組織黨內法規仍雖有樹木，但不成林，“有沒有”“好不好”的問題仍待解決。

一是數量有，但分布不均。中央、基層黨組織制定的黨內法規均偏重于黨的組織制度、監督保障制度，黨的領導、自身建設方面的黨內法規明顯不足。除此之外，我國黨內法規程序性法規多于實體性法規，造成黨內法規未形成封閉完整、有效銜接的閉環。

二是中央層面的基礎主干法規仍未建立健全。部分中央層面基礎性主干法規的缺失、缺位，或者說是不健全，造成地方基層黨組織在制定基層黨內法規時無所依托，無法參照中央層面的基礎主干法規進行配套。

三是語言表達法律性不夠。黨內法規在用語上多用倡導性、號召性的表達方式。如：《中國共產黨廉潔自律準則》主要側重于通過黨員干部自身的道德追求實現廉潔自律。“一定”“適當”“必要的時候”“一般情況” 等一些帶有懲戒性質的黨內法規語言也存在定性不定量的問題，容易留下可操作性的空間。

四是備案審查機制的不健全導致黨內法規之間、黨內法規與國家法律之間難以有效銜接。《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》強調要“建立黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制”。隨后也出臺了相關的意見，對備案審查聯動機制的建立健全進行了相關的規定。一些地方政府也出臺了相應的實施辦法，對一些文件進行了糾正、提醒和撤銷。雖然黨內法規與國家法律銜接協調有了制度性設計，但要保障中央、地方的黨內法規有效銜接的問題，必然涉及到合憲性審查問題。合憲性審查問題又必須依賴具有實效性的合憲性審查機制的支撐。這個問題黨內法規目前無法解決。

（二）執行主體意識有待加強

一是內心缺乏對黨內法規的敬畏。只有內心深處認同，才會心存敬畏。調查發現，個別黨員干部的黨內法規意識相對比較淡薄。個別基層部門在提升黨內法規執行力的意識上、行動上剛剛起步，有些甚至尚未起步。有的基層黨委缺乏從事黨內法規工作的專門機構和人員。黨內法規的制定往往依靠部分領導干部和專家學者，作為執行主體的基層黨組織和黨員未能有效參與其中，意識欠缺，工作思路不寬，工作創新不多。個別黨員領導干部遇事首先不是找法，而是熱衷于打招呼、搞關系，表面上遵從黨內法規，實際上“黑頭不如紅頭、紅頭不如白頭、白頭不如口頭”的現象依然存在。

二是行動缺乏對法律的認識。有的黨員領導干部對黨內法規的條款理解不深刻、認識不到位，在黨內法規具體落實過程中象征性、選擇性、機械性執行等現象依然存在。對自己有利的積極執行、對自己不利的視而不見現象仍在一定程度上存在。

（三）監督評估體系有待強化

從內部監督來看，基層黨內法規的內部監督機制不完善，監督方式和主體較為單一。黨內法規執行的督查主體以紀委為主，監督方式以上對下的監督為主。礙于“多一事不如少一事”“事不關己，高高掛起”，導致平級監督和下對上的監督難以開展，成效不大。雖然各機關單位、部門提出完善監督責任和主體責任兩個責任，但普遍對“一把手”的監督缺手段、缺辦法、缺思路。

從外部監督來看，外部監督主體，如人大、政協，傳統媒體、新興媒體、群眾等，對基層黨內法規實施情況的外部監督既沒有制度保障，也缺乏有效的監督手段來監督基層黨內法規執行情況。

從評估機制來看，實施評估機制尚未建立健全。一項黨內法規發布后是否與國情、黨情相適應，是否與黨的建設的新布局相匹配，是否與立法初衷、預期實現的目標相適應，是否與黨紀國法相適應等，都需要一套評估機制對其進行評估。目前，尚未構建相應的評估制度，在評估的主體、標準、方法、程序等方面尚未作出詳細規定。

三、提升基層黨組織黨內法規執行力的對策

“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。基層黨組織和全體黨員都要在思想上重視，行動上落實黨內法規，以定規立規為基礎，以學規守規為根本，以監督追責為保障，以領導專家為關鍵，確保基層黨內法規落地生根，真正讓鐵規生威，做到“立得住”“行得通”“管得了”。

（一）定規立規為基礎，進一步完善黨內法規

上至中央、下至基層，需根據不斷變化的新要求、新情況、新問題，完善黨內法規，努力建成“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”，使黨內法規從數量型向質量型轉變。

一是提高黨內法規的可操作性。一方面，要盡量減少號召式、口號式的語言，減少模棱兩可、似是而非的語言，對一些表述籠統的條款進行細化和補充，控制黨內法規執行的自由裁量權。另一方面，要完善實施辦法和實施細則，為基層黨組織切實貫徹黨內法規提供操作性強的參照、藍本。尤其是要補齊程序性規定的短板，完善程序性黨內法規的制定。程序性黨內法規一旦制定，都應對如何執行，出臺實施細則、具體辦法和相關解釋說明。

二是增進黨內法規的銜接和協調。基層黨內法規的制定必須符合黨章和憲法的精神，必須符合中央主干的黨內法規，不能與其出現沖突和矛盾。單項法規之間也要有效整合、銜接。同時，完善備案審查制度，及時審查黨內法規與國家法律，黨內法規之間銜接性、協調性不夠的問題，防止制度之間打架，防止文件帶病運行，提高黨內法規審查備案的實效。

三是完善法規實施后評估機制。建立常態化的法規評估實施機制，對評估主體、標準、方法、程序等作出詳細規定。通過座談、問卷、走訪調研等多種形式，對黨內法規的實施過程和實施效果作出綜合評定。針對基層黨內法規存在的問題和不足，提出完善、改進的意見、措施，從而提高黨內法規立、改、廢的可操作性、針對性和適應性。

（二）以學習宣傳為根本，進一步掌握黨內法規

要通過學習、宣傳，使基層黨員干部全面、準確地熟悉、吃透中央、基層黨內法規精神，逐漸內化于行，形成常學常新、知法懂法、守法遵法的良好氛圍，以達到學于心，踐于行的目的。

一是加強黨內法規的學習力度。黨內法規學習的對象不僅包括領導干部，也包括所有的黨員；不僅涉及紀委，也涉及所有黨政機關部門和所有基層黨支部。學習的內容不僅包括黨內法規的條條款款，更要學習黨內法規的背景意義、設計理念；既要學習具體的黨內法規，也要從黨內法規制度體系的角度進行整體性、系統性學習。學習的效果不只是看購買了多少種黨內法規文本、參加了多少次專題輔導、撰寫了多少篇學習心得，關鍵要看基層黨組織，黨員領導干部是否系統、準確、全面地熟悉、掌握黨內法規的基本內容，是否以實際行動展現對黨內法規應有的敬畏之心。基層黨組織，尤其是基層黨支部的學習途徑、學習平臺應有所創新、有所突破。如：依托黨委（黨組）中心組、黨校（行政學院）等平臺，把中央、基層的黨內法規制度作為干部教育培訓的必修課，作為領導干部入職培訓、能力素質提升、培養考察的基本內容，作為“三會一課”、黨員主題日、黨員評定的重要內容。進一步發揮共產黨員網、學習強國等新媒體平臺的作用，采用警示教育大會、知識講座和競賽、演講等多種形式，推動廣大黨員學習黨內法規常態化。

二是加大黨內法規的宣傳力度。在公開方面，一般情況下，除了涉密或者明顯不適合公布的黨內法規，黨內法規應向社會公開。在宣傳方面，要融合發揮傳統媒體和新興媒體，媒體宣傳和專家宣傳的作用，不斷探索利用互聯網、手機、微博、微信等媒體及專家等渠道進行宣傳。對于出臺的黨內法規，一般都要組織相關部門進行宣傳報道、宣講解讀。在宣傳的過程中要以案釋規，使各級黨組織和黨員深刻掌握黨內法規的具體內容。

（三）以監督追責為保障，進一步執行黨內法規

在監督方面，一是構建內外結合、三級聯動、三位一體的監督機制。所謂內外結合，即黨內監督和黨外監督相結合。三級聯動，即上級、同級、下級三級聯動監督。從黨內來看，上級部門可以通過走訪調研、專項督查等活動，監督檢查下級部門執行黨內法規情況。下級機關可以利用民主測評，對上級機關執行法規制度情況進行監督、檢查；各級黨委、紀檢監查機關、有關法規處室等專門機構應監督檢查同級黨內法規執行情況。從黨外監督看，要暢通建言獻策、批評監督渠道，建立健全群眾、媒體和輿論“三位一體”監督制度，利用群眾、媒體和輿論，監督、檢查基層黨內法規執行、落實的情況。二是打造全程監督、閉合銜接鏈條。構建從制定實施、備案審查、執行落實、監督檢查到跟蹤問效的環節相扣、閉合銜接的監督鏈條，確保每一項制度、每一個環節不折不扣執行到位。三是強化監督結果的運用。探索建立基層黨內法規評估制度，科學分析、量化考評執行落實情況，及時將實施過程中碰到的新情況、新問題反饋給相關部門。

在責任追究方面，把問責作為推進依法治黨的重要抓手、重要利器，明確規定什么情況下問責、對誰問責、由誰問責、如何問責、怎么問責等事項，讓“有責必問、問責必嚴”成為常態，以追責效果的提升強化黨內法規的剛性約束力。需要充分重視基層黨委（黨組）的主體責任。基層黨委（黨組）“一把手”要把抓好執行、落實黨內法規作為一項重要工作。基層紀檢機關也要充分發揮監督問責的職責，把維護黨內法規作為首要任務，把問責貫穿監督全過程。通過完善責任考評機制，把基層黨組織（黨委）及黨員履行黨內法規執行情況納入責任制考核和黨政干部述職述廉范圍。對執行不力、有禁不止的行為做到有責必問、問責必嚴，并且在一定范圍內通報相關追責情況。

（四）以領導專家為關鍵

一方面，要重視黨內法規的執行。領導干部要有效發揮“一級做給一級看、一級帶著一級干”的引領效應，帶動其他黨員干部遵紀守法、依法依規辦事。領導干部要大力推進工作思路和方式方法創新。深圳黨內法規制定試點工作值得我們學習、借鑒。深圳市委大膽探索實踐，緊緊圍繞基層黨建、作風建設，精心遴選街道黨工委工作規則等內容，探索“五部試點法規項目”建設，圍繞黨內法規立項、起草、審議、解釋到實施評估等過程，建立起“五項工作機制”。另一方面，要做好選人用人工作。要使遵規守紀、敢于擔責、敢于創新的干部受到重用，獎的開心；使違紀違法的干部受到懲戒，罰的痛心。

專家人才方面，要著力打造一支對黨絕對忠誠、綜合素質高、專業能力強的黨內法規專門人才隊伍。通過配置專門法規工作人員，并為其創造良好的辦公條件，在人力、財力、物力方面給予充分的保障，從而提升從事黨內法規工作的同志的積極性。通過編寫黨內法規培訓教材，開辦黨內法規專題研討班、能力素質提升班，參加中央和省級法規工作機構輪崗培訓等方式，提升工作能力和素質。要建設一支高水平的黨內法規理論研究隊伍。依托政治學、黨建學、法學等學科的建設，通過建立健全機構、高等院校等聯合培養方式，加強黨內法規人才培養工作，努力打造一支有潛力、有能力、有素養的后備人才隊伍，為基層黨內法規制度建設提供理智力支撐。