我國礦業權出讓監測監管新形勢及其制度優化

羅小利

（中國國土資源經濟研究院，北京 100083）

1986年《礦產資源法》的頒布實施建立了我國礦業權審批登記制度，后續頒布實施的系列法規和規范性文件不斷完善了礦業權出讓管理制度，礦業權市場化配置程度不斷提高，監測監管水平不斷加強，但同時也存在一些突出問題。在中央大力推進簡政放權的背景下，貫徹落實簡政放權、放管結合、優化服務的要求，亟需系統梳理我國礦業權監測監管現狀，分析存在問題，探索建立我國礦業權出讓動態監測分析常態機制。

1 我國礦業權出讓監測監管現狀

1.1 礦業權出讓管理制度不斷完善

1986年頒布實施的《礦產資源法》首次提出了礦業權分級審批出讓制度。1998年頒布實施的《勘查區塊登記管理辦法》（國務院240號令）和《礦產開采登記管理辦法》（國務院241號令）首次規定探礦權、采礦權可以招標投標的方式有償取得，拉開了礦業權市場化出讓的序幕。國土資源部成立后又出臺了一系列規范性文件完善礦業權出讓管理。2000年印發的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》中，除招標方式外，增加了拍賣出讓方式。2003年印發的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》中，又增加了掛牌出讓方式，并明確了不同出讓方式適用的情形。2006年印發的《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》，首次對礦產資源按勘查風險進行分類，并明確了不同風險礦種實行不同的出讓方式，進一步完善了礦業權出讓管理制度。2007年和2008年先后實行全國探礦權統一配號和采礦權統一配號制度，加強了礦業權出讓信息化監管。2010年后又陸續印發了《關于建立健全礦業權有形市場的通知》《關于做好礦業權有形市場出讓轉讓信息公示公開有關工作的通知》《關于印發〈礦業權交易規則（試行）〉的通知》《關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》等系列文件。2017年修訂了《礦業權交易規則》，全面推進礦業權市場建設，礦業權出讓管理制度不斷完善[1]。

1.2 礦產資源勘查開采監督管理逐步加強

1991年，地質礦產部首次建立了礦山企業年檢制度。1998年國土資源部成立后礦業權年檢制度不斷完善。2003年建立了探礦權年檢制度和礦產督察工作制度，印發實施了市、縣級國土資源主管部門礦產資源監管管理暫行辦法。2004年發文加強了采礦權年檢工作，對年檢內容進一步完善，年檢程序進一步規范嚴格。2006年發文加強了儲量動態監督管理。2007年出臺文件，加強礦業權管理信息化建設，部署推進礦業權統一配號工作。2010年發文加強探礦權年檢工作，對探礦權年檢的組織、內容、時間、材料、程序、標準等進一步細化完善。2012年發文進一步細化了采礦權年檢內容和相關要求。2015年，印發了《礦業權人勘查開采信息公示辦法（試行）》，進一步加強礦業權人履行法定義務和合理開發利用礦產資源的監管，強化信用約束，提高政府監管效能。目前，全國礦業權審批登記相關工作已實現信息化辦公，建立了相關數據庫，為礦業權出讓監測提供了基礎平臺[2]。

1.3 礦業權出讓審批信息化監管不斷加強

自然資源部高度重視礦業權出讓信息化監管工作，不斷完善綜合監管平臺。2007年原國土資源部開始部署加強礦業權管理信息化建設；2008年建立了“全國礦業權統一配號系統”，實現了全國探礦權統一配號；2009年實現了全國采礦權統一配號，并完成了所有已有采礦權的許可證號更新工作。實行礦業權統一配號后，全國各級審批登記機關審查通過的礦業權項目均須通過“全國礦業權統一配號系統”申請配號，配號系統對申請配號數據的規范性、完整性、邏輯性、合規性等內容進行自動檢查，對檢查通過的項目即時配發許可證號；對檢查未通過的項目進行攔截，并提示錯誤原因。實行全國礦業權統一配號，實現了全國礦業權出讓轉讓和審批發證情況的實時監測，并有效減少了礦業權登記中的失誤，規范了各級礦業權登記機關的審批出讓行為，促進了礦業權人合法權益的保障。2015年4月，全國統一配號系統進行了升級改造。升級完善后，統一配號系統按照“誰發證、誰負責”的原則在礦業權配號中實現“開綠燈、亮黃燈、劃紅線”式的監管。對數據規范、符合規定的配號項目“開綠燈”，自動配號；對法律法規情形復雜等情形“亮黃燈”，登記機關補充相關的依據和理由后予以配號，系統自動記錄相關補充信息；對于基礎數據不規范及不符合審批權限、出讓方式、公示公開、產業政策等重大規定的項目“劃紅線”不予通過。通過配號系統的升級完善，更加明晰了審批發證的責任邊界，提高了審批發證效率，增強了礦業權出讓審批的事中事后監管功能。

2011年，為進一步加強礦業權審批出讓的公開、透明，在“全國礦業權統一配號系統”基礎上，國土資源部印發了《關于做好礦業權有形市場出讓轉讓信息公示公開有關工作的通知》（國土資廳發〔2011〕19號），建立了“全國礦業權出讓轉讓公示公開系統”，要求全國探礦權、采礦權招拍掛出讓前要發布出讓公告，在礦業權成交后要將出讓結果相關信息進行公示。對以申請在先、協議出讓、探轉采等行政審批方式受理的探礦權、采礦權和劃定礦區范圍申請，審批登記機關受理申請后要公開發布受理信息，并將是否按要求進行了公示公開作為礦業權統一配號系統自動檢查的內容，強化礦業權出讓信息的公示公開[3]。

1.4 各省相繼出臺管理辦法，進一步規范出讓管理

根據1996年修改實施的《礦產資源法》，全國31個省（區、市）結合本地實際情況，陸續出臺了礦產資源管理條例或管理辦法。1998年《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院240號令）和《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院241號令）頒布實施以后，遼寧、江蘇、北京、山西等省（市）相繼出臺管理辦法，運用市場機制有償出讓礦業權進一步規范出讓管理。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資發〔2000〕309號）出臺以后，江蘇出臺辦法，實行探礦權掛牌出讓，采礦權招標拍賣掛牌出讓。此外陜西、湖南、四川、甘肅等省份也出臺辦法，組織開展探礦權采礦權招標拍賣掛牌有償出讓[4]。

《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發〔2003〕197號）下發以后，內蒙古、河南、廣東、廣西、貴州等多省（區）出臺管理辦法，通過市場競爭方式優化配置資源，推進探礦權采礦權招標拍賣掛牌出讓。為貫徹實施《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號），大量省份出臺相關文件，如天津市《關于進一步規范探礦權采礦權出讓管理的通知》、湖北省《礦業權出讓管理暫行辦法》、浙江省《關于探礦權有償出讓若干規定的通知》、陜西省《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》等等，進一步推進了探礦權和采礦權有償出讓，擴大了兩權有償出讓范圍。根據《關于嚴格控制和規范礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資發〔2012〕80號）要求，吉林省制定了《礦業權協議出讓管理暫行辦法》；黑龍江、山東、重慶等省（市）出臺了相關政策文件，嚴格控制和規范礦業權協議出讓行為。

2 礦業權出讓監測監管新形勢新要求梳理分析

合理進行礦業權出讓監測分析的基本前提是確定監測內容，以評價分析礦業權出讓情況。因此，首先，需要系統梳理現行礦業權出讓管理的相關規定，結合礦業權出讓信息，建立能以礦業權出讓信息為主要分析對象的監測和分析指標體系。

2.1 礦產資源法律法規對礦業權出讓監測提出了依法行政的要求

《礦產資源法》和1998年國務院240號、241號令規定，34個重要礦種由國土資源部負責勘查開采審批。國土資源部2005年印發的《關于規范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》，將34個重要礦種的大部分勘查開采審批授權省級國土資源主管部門實施，并將其余礦種審批登記交由地方國土資源主管部門分級負責。2003年國土資源部印發實施的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》也規定，由國土資源部負責全國探礦權采礦權招標拍賣掛牌活動的監督管理。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出對公共資源出讓轉讓，要分級設權，強化內部流程控制，防止權力濫用；要求完善政府內部層級監督和專門監督，改進上級機關對下級機關的監督，建立常態化監督制度；以有效監管等目標為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度，使市場在資源配置中起決定性作用[5]。綜上，礦產資源相關法律法規和政策文件對礦業權出讓監測提出了明確要求，開展礦業權出讓監測是確保中央部門依法履行法定事權、中央政令暢通和依法管礦的重要保障。

2.2 國務院“放、管、服”有關精神對礦業權出讓監測監管提出了新目標

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在全面深化改革的總框架內，對新時期礦產資源管理工作提出了新的更高要求。按照中央統一部署，國土資源部積極深化礦產資源管理制度改革，加快推進礦業權審批制度改革和簡政放權，取得了積極進展。新一屆中央政府成立以來，已取消下放7批共632項行政審批等事項。其中自然資源部已先后取消下放了20項與礦產資源勘查開采相關的行政審批和非許可類行政審批事項[6]。礦業權出讓和礦產資源勘查開采審批事關國家資源權益、資源安全保障和地方經濟發展。相關審批權限取消下放后，為解決地方“接不住、跟不上、管不好”的問題，中央明確提出了“把權利和責任放下去，把服務和監管抓起來”的要求，通過礦業權出讓動態監測，真正實現礦業權管理“權利下放、監管跟上、服務提升”的目標。

2.3 礦業權出讓制度改革對礦業權出讓動態監測監管提出了新要求

2015年9月，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，明確要求“完善礦業權出讓制度，建立符合市場經濟要求和礦業規律的探礦權采礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓”。2017年2月，中辦國辦印發了《礦業權出讓制度改革方案》，提出要按照符合市場經濟要求和礦業規律，保障礦產資源安全，促進礦業綠色、健康、可持續發展的要求，以問題為導向，以市場化出讓為主線，改革和完善礦業權出讓制度，全面推進礦業權競爭性出讓，充分發揮市場配置資源的決定性作用[7]，同時要求在山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省（區）開展礦業權出讓改革試點，及時總結試點經驗，完善管理制度，用3年左右時間，建成“競爭出讓更加全面，有償使用更加完善，事權劃分更加合理，監管服務更加到位”的礦業權出讓制度。礦業權出讓制度改革涉及諸多重大利益調整，改革難度大，需進一步加強礦業權出讓監測，積極穩妥推進，不斷探索完善相關制度。

2.4 礦業權審批制度改革的深入推進對礦業權出讓監測提出了新要求

近年來，國土資源部先后在黑龍江、貴州、陜西等省份開展了煤炭礦業權審批制度改革試點，新疆、青海等省（區）的煤炭礦業權審批權也下放到省國土資源廳，煤炭探礦權放開了新立申請，鎢、銻、稀土等保護性開采特定礦種逐步放松總量控制，銻礦已取消礦業權暫停和總量控制，鎢礦取消了探礦權暫停，各地也在積極探索實踐礦業權審批權限下放等相關改革。尤其是近期自然資源部正在推進礦業權審批權限調整和礦業權出讓制度改革，擬大幅下放礦業權審批權限。礦業權審批制度改革的深入推進，要求通過全國礦業權出讓動態監測，研判全國礦業權出讓管理的形勢和存在問題，保障礦業權審批制度改革順利推進，推進對礦業權出讓監測[8]。

3 礦業權出讓監測監管存在的問題

自然資源部（國土資源部）出臺的一系列礦業權審批出讓相關政策法規和信息化建設相關工作，及相關單位開展的大量研究和支撐工作，對于規范各級登記機關礦業權審批出讓行為、加強礦業權審批出讓信息化管理水平、推動礦業權審批制度改革、促進礦產資源合理配置等發揮了重要作用，但在當前中央全面深化改革、大力推進簡政放權和依法治國、持續高壓反腐的新形勢下，已有礦業權監管制度、措施和手段已不能滿足和適應新形勢下規范和完善礦業權審批、推動礦業權審批制度改革等新要求。主要問題有如下幾個方面：

一是按照中央簡政放權的系列要求，礦業權出讓事中事后監管機制和手段尚不完善。新一屆政府成立以來，國土資源部按照中央簡政放權和全面深化改革的要求，已陸續取消下放地質調查備案、礦業權投放計劃審查、煤炭礦業權審批項目備案核準等20余項與礦產資源勘查開采有關的相關行政審批等事項，放開了全國煤炭和鎢礦探礦權新立申請，升級完善了礦業權統一配號系統。相關審批事項取消下放及相關制度改革實施后，尚未建立完善的事中事后監管和評估制度。主管部門也缺乏足夠的精力和手段開展礦業權出讓相關的監測監控工作。

二是現有的礦業權監管糾正成本較高，且不利于維護競得人的合法權益。自然資源部高度重視礦業權出讓信息化監管工作，不斷完善國土資源綜合監管平臺。除了要求全國探礦權、采礦權招拍掛出讓前要發布出讓公告，在礦業權成交后要將出讓結果相關信息進行公示外，按照“誰發證、誰負責”的原則，在礦業權配號中實行“開綠燈、亮黃燈、劃紅線”式監管。通過配號系統，更加明晰了審批發證的責任邊界，提高了審批發證效率，增強了礦業權出讓審批的事中事后監管功能。但現有的監管制度，仍不能滿足礦業權審批出讓事中事后監管的要求。現有的礦業權監管主要為礦業權配號中的監管，主要為礦業權出讓交易完成且礦業權登記申請已通過階段進行監管，若在此階段才發現問題，對于通過競爭取得的礦業權，糾正成本較大，且不利于維護競得人的合法權益；若在礦業權出讓前期即發現問題，則可在事中即得以糾正，既降低了行政成本，也更有利于規范礦業權出讓行為，維護礦業權申請人或競得人的合法權益。

三是現有的礦業權監管內容尚不完善，一些礦業權管理的重要內容尚未納入監測范圍。現有的礦業權監管內容僅將審批權限、出讓方式、公示公開、產業調控、礦業權設置方案等方面的相關規定納入了監測范圍，還有一些礦業權管理的重要內容尚未納入監測范圍，如探礦權最低勘查投入的要求、礦業權人繳納價款情況、礦業權人履行法定義務情況、審批要件是否齊全、是否符合礦產資源規劃、環境影響和安全生產是否符合要求等，規則的不完善降低了監測監管的效果。

四是地方礦業權出讓登記機關對礦業權出讓監測監管重視程度不夠。一些地方礦業權出讓登記機關對規范礦業權出讓和加強監測監管的認識不到位，對礦業權出讓信息公示公開的理解存在誤區，不重視礦業權出讓公示公開內容形式的規范和內容的完整，存在形式大于內容的現象，影響了政府部門形象和服務水平的提高，也不利于活躍礦業權市場和保障礦業權申請或競得人、礦區群眾等利益相關方的合法權益。

4 礦業權出讓監測建設相關對策建議

一是嚴格執行既有的配號監控措施，建立礦業權出讓環節的預警機制。實踐證明，通過信息化方式進行事中事后監管，能夠有效制約礦業權出讓和審批登記中的不規范行為。建議繼續嚴格執行既有的配號監控措施，同時在礦業權出讓環節建立監測預警機制，即在公示公開系統中建立合規性檢查程序，在前期對違規出讓行為進行監測提醒，以降低行政成本。

二是繼續開展礦業權公示公開和配號信息監測，對監測發現的問題，建立及時的反饋提醒機制和違法違規問題查處糾正機制。繼續開展礦業權出讓公示公開和配號信息監測，定期發布監測情況通報。對監測發現的問題，建立與礦業權公示公開系統或配號系統相關聯的反饋提醒通道，及時通知相關管理部門調查核實和糾正完善。建議完善相關管理制度，制定停止出讓和審批登記、撤回撤銷出讓等明確的處理政策。

三是明確列入異常名錄、違法違規名單的礦業權人在出讓環節的具體限制措施, 充分實現礦業權人勘查開采公示制度的有效銜接,增加地方自然資源主管部門的可操作性。

四是開展礦業權出讓動態監測與評價等技術支撐，建立礦業權出讓監測預警機制。全面梳理礦產資源開發和管理的現有制度規定，總結其中的違法違規問題，從技術層面同步開展礦業權出讓動態監測與評價等技術支撐研究，保障事中事后監管取得實效。同時，通過該系統對全國礦業權出讓進行動態監測，發現并預警疑似違規出讓行為，進一步規范管理，并建立長效預防機制。