新加坡基層治理模式的經驗及啟示

□吳美

治理特點

新加坡在“居者有其屋計劃”、組屋與鄰里中心的社區文化、執政黨對基層社會治理的滲透、多元的社會狀況、地緣政治以及東西方文化融合碰撞等原因的影響下，發展出一套以政府主導人民協會結合社會組織共同治理的模式。政府在法律法規和資金保障等方面給予人民協會特殊的待遇，人民協會以半官方的姿態發揮著政府的職能。人民協會表面上不具有獨立性，但實際上在鞏固人民行動黨執政地位、調解社會矛盾、維護社會穩定等方面發揮了極其重要的作用。在這套基層治理模式中，存在組織架構系統化、管理流程制度化以及運營模式企業化等特點。

系統化的組織架構。新加坡的社會治理是以人民協會構建一套嵌入社區居民生活的機構和活動展開的。人民協會管理著公民咨詢委員會、民眾聯絡所、居民委員會等主要的基層社會組織。公民咨詢委員會負責整理匯總所在地民眾的意見，保障政府能及時獲取基層的信息，對區域內的各種社會矛盾負責并提出解決方案，及時傳達政府制定的政策。民眾聯絡所作為政府與基層群眾間溝通的橋梁，一方面要向政府傳遞基層民眾的申訴與意愿，另一方面要協助政府向社區居民解釋宣傳政府政策，通過實際的措施打消他們對新政策的顧慮。居民委員會負責協調解決社區居民生活中的各類問題，通過活動與宣傳，保障社區居民居住生活的獲得感，培育居民對社區的歸屬感與認同感。

制度化的管理流程。新加坡政府頒布了《人民協會法令》，通過立法給予人民協會合法地位，將人民協會的任務規定為培養國家認同，維護社會穩定，促進社區居民團結，密切民眾之間以及民眾與政府之間的聯系，宣傳政府政策，促進政策實施。人民協會在管理公民咨詢委員會、民眾聯絡所、居民委員會等主要的基層社會組織的過程中，形成了一套嚴密的管理制度。新加坡先后出臺了《社團法令與條令》《互惠組織法》《慈善法》等一系列法規制度，對基層社會組織的成立、運行、監管等活動進行規范。

企業化的運營模式。新加坡的鄰里組團建設是以開發企業為主體覆蓋摘地、建設、賣房、經營全流程的運營模式。人民協會及其下屬大量的組織屬于半官方性質。各組織往往會設立類公司化的組織機構，設有理事會等管理單元，理事會成員往往有社會和企業家名流，對接洽社會資源助推基層治理有很大的帶動作用。社區管理崗位人員進出自由，招人的主要通過面試就可以進入，中途離職不存在身份轉換的心理障礙，也可以隨時無障礙重新入職。機構每年都要像公司一樣發布年報，接受社會的監督。社區基層組織還可以按需成立實體公司，服務創收貼補組織運營。當然，這些公司本身必須和該組織的特點與目標結合，不會無邊界發展，與民爭利。通過以上類公司化特征的運行機制，新加坡基層治理實現了高效運作。

內在機理

組屋及鄰里模式的先天影響。新加坡通過實施“組屋”計劃對傳統社區形式進行改造，重塑了國民現代生活模式。目前，83%的新加坡人口居住在政府建設的公共住房里，住房自有率達到87.5%。政府嚴格規劃各項社區治理事務并逐漸落實，最終形成了以人民協會為社會基層組織管理中樞，以民眾聯絡所、公民咨詢委員會、居民委員會為基層社會組織的高效社會組織管理體系。“組屋”計劃推動了傳統社區形態急劇變革，多元的新型鄰里關系在政府的引導下逐漸形成，基層組織也逐漸發展壯大并承擔了社區治理的大多數內容。

執政黨重視基層治理是共建共享的內生動力。新加坡政治體制是議會共和制，而政黨制度的特點是一黨強勢、多黨并存。執政黨十分注重發揮基層組織在維護社會穩定、幫助黨取得群眾支持等方面的作用，將基層社會組織視為鞏固執政合法性與權威性的得力助手。通過給予必要的資金支持和政策支撐，新加坡建立嚴密的基層社會組織管理體系，實現了對基層社區的有效治理。而基層社會組織在參與社會治理時，也幫助人民行動黨執政政策在社區建立共識，并為人民行動黨傳遞基層政策需求，為人民行動黨培養政治精英。

多元的民族與宗教文化是共建共治的客觀環境。為了讓來自不同種族、不同宗教信仰、不同語言文化傳統的新加坡人團結成為一個整體，新加坡政府必須通過人民協會和基層組織充分聯系基層民眾并在規劃層面嚴格配比組屋種族比例，提供合適的公共服務，解決溝通問題，調解居民種族、宗教矛盾，滿足生活需要。正是新加坡基層治理長期引導民眾參與，將不同民族、不同語言和不同文化的居民凝聚成一個整體，遵守共同的價值觀念，建立起獨特的社區文化，使新加坡人有了共同的生活和奮斗目標。

東西文明碰撞與地緣政治是共享共治的文化內核。新加坡是一個由華人移民為主的國家，新加坡大多數社區治理都受東方傳統文化的影響。東方傳統文化強調“德治”，倡導治下人民安居樂業。人民行動黨通過建立完善的基層社會治理體系，借助各類不同的社會組織滿足了民眾的實際需求，保障了人民宜居宜業。同時，因為殖民地時期形成完備嚴苛的法制傳統和完整的司法體系讓新加坡人非常重視“法治”，新加坡人習慣在法制的框架下規范自身行為。隨著兩種理念的交融與社會經濟的發展，今日民眾自我管理的意識增強和參與社區治理意愿增加，也促使新加坡政府不斷改良基層社會治理體系。

經驗與啟示

完善的社區治理頂層設計。在打造共同參與、聯結互動的社區治理體系時，政府一方面通過對社區組織的物質支持和行為引導，把握社區建設的方向；另一方面，應當充分給予社會組織發展空間，支持其分擔政府和社區居委會的管理和服務工作。在社區運營主體方面，既有官方保障，又注重多元參與；既存在多類主體，又職責明確，密切配合。從功能發揮和實施效果上，社會組織如果能和社區居民體現出良好互動與活力，將會形成政府治理與居民自治的良性互動，有效完成治理機制下沉。

柔化的社區治理服務。我們應當在社區推行包容自治、以人為本、服務至上的治理理念。在治理過程中要善于吸收不同的意見和建議，不斷推進社區居民依法直接行使權利，讓每個人都有參與社區活動與自我表達的機會。比如在建設層面保障各類無障礙設施與無動力游憩系統，把維護居民的根本利益作為社區建設和管理的出發點，把居民的滿意程度作為檢驗社區建設和管理工作成效的第一標準，從而實現居民自治、社區管理與服務的有機統一。

一流的社區治理團隊打造。新加坡為了不斷提高社區管理水平，專門成立了國家社區領袖學院，每年有2.5萬名基層領袖和人民協會職員參與包括管理沖突、調解技能等課程的培訓，強調“用手”“用腦”“用心”三個層面培訓基層領袖。目的是讓他們掌握做基層領袖需要具備的基本知識和技能，讓他們了解社區愿景、基層組織使命，以及國家政策，使基層領袖在更大范圍內清楚自己扮演的角色，讓他們能夠激勵、鼓舞居民，全情投入積累社會資本的基層工作。通過打造一支一流的社區管理隊伍，有力地促進了社區治理水平的提高。

完善的社會募集和義工服務。新加坡政府完善的社會募集和義工服務體系是推動社會力量參與基層社會組織建設的重要制度保障。在新加坡，企業和個人的資金贊助是基層社會運轉的重要資金保障；志愿者通過基層社會組織提供的義工服務體系為新加坡民眾提供了不可或缺的公共服務。可以借鑒新加坡經驗，建立社會贊助的配套獎勵制度，完善社區義工的培訓和管理體系，轉變以往單純將社會志愿者數量作為社會組織考核的硬性指標的落后觀念，豐富管理手段，充分調動社會力量參與基層社會組織建設與活動的積極性。

完備的法制體系建設。完備的法制體系是新加坡基層社會組織能夠穩定發展并壯大的重要保障。黨的十九大報告強調：“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，以良法促進發展、保障善治。”社區處于黨同群眾連接的“最后一公里”，要推進社區治理體系建設，除了把更多資源、服務、管理放到社區，更好地提供標準化精細服務之余，必須有完善的法治措施保障。基層社會組織是社會治理體系的重要組成部分，建設、發展就更需要法律的規范和指引。實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，必須要有一批貼近群眾、健康發展的社會組織，發展壯大這些組織，才能兼顧到社會治理各方面，打造充滿活力、和諧有序的社區。