對當前科技服務“最多跑一次”改革問題的思考

□尹曉敏

科技服務領域“最多跑一次”改革因其“零跑腿”成新常態、跑出便民“加速度”、“民本導向”亮點多而獲得了科技企業、科研人員的廣泛支持和普遍好評。但從另一個方面看，不少科技類“最多跑一次”改革事項因涉及不同層級、行業、部門、領域而呈現出較強的系統性與綜合性，相關單位之間的統籌協調難度較大，一些薄弱環節和問題需引起充分關注

圖/洪俊

自2017年全省部署推進“最多跑一次”改革以來，作為全省實施創新驅動發展戰略重要牽頭部門的浙江省科技廳，深入推進科技服務“最多跑一次”改革，以爭做全國“領跑者”的姿態創新謀劃“科技公共服務”供給方式的有效舉措，省市縣科技系統三級聯動全力推進，已形成杠桿式的撬動效應和可持續的改革態勢，建成了旨在推動科技管理部門數字化轉型、引領“數字政府”建設的浙江“科技大腦”，打造了有助于大幅提升產學研黏合度和科技資源使用便利度的“科技創新資源地圖”，在全省推廣應用了“企業研究開發項目信息管理系統”以助力企業研發活動“提量擴面”，等等。然而，在看到改革實踐成效的同時也須明白，全省科技領域的“最多跑一次”改革在走過兩年創新之路后逐漸步入深水區、進入攻堅期，面臨著不少亟待解決的問題。為了精準把握浙江科技服務領域“最多跑一次”改革實踐中存在的問題，本文所依托的項目組通過問卷調查、深度訪談、企業座談、線上辦事體驗等方式，對此項改革的供給側（主要是各級科技管理部門、各級跑改辦）和改革的需求側（主要是科技企業、高校和科研院所的科研人員）等進行了專項調研。

改革的實踐成效

從總體上說，浙江科技領域“最多跑一次”改革以服務科技企業和科研人員的辦事需求為導向、以梳理全省科技類政務服務事項清單為基礎、以集成服務建設“網上辦事大廳”為關鍵、以科研誠信監管為保障，取得了令人振奮的階段性成就。

全面推進事項標準化和全覆蓋。以《科技系統省市縣三級群眾和企業到政府辦事事項指導目錄》為基礎，以“八統一”為標準全面規范和動態調整科技類政務服務事項清單，并實現事項辦理“最多跑一次”100%全覆蓋。同時，還根據省跑改辦要求梳理形成了全省科技系統辦事事項“領跑者”標準并下發地方科技部門對標執行。

著力推進打破信息孤島、實現數據共享和政府數字化轉型。2019年6月正式上線的浙江“科技大腦”以統一、整合、共享、服務為根本建設原則，將辦事大廳、科技資源（科技創新資源地圖）、科技監管、政策法規整合至同一個平臺，實現一站式服務。與科技服務事項“最多跑一次”改革密切相關的“網上辦事大廳”，按照“全業務、全流程、全覆蓋”的要求，將省級科技計劃項目、科技獎勵、科技企業和平臺載體培育、科技人才引育、科技類業務準營準辦等60余項核心事項全部上線，并基于網上申報、受理、審核、歸檔等全程電子化服務和管理真正實現了辦事“零跑腿”。通過優化“科技大腦”統一用戶認證功能，擴建原有的數據倉并開發對外共享接口，實現了“科技大腦”與浙江政務服務網之間的統一身份認證、數據自動報送、信息實時同步。按照“縣市區科技部門梳理—各設區市科技局（委）匯總—省科技廳逐項審核—錄入公共數據平臺”的工作流程，在全省范圍組織開展了縣市區科技系統“最多跑一次”事項數據需求梳理和數源確認工作。

加快構建科研誠信監管信用體系。一方面，運用“雙隨機”抽查監管系統做好對假冒專利行為和專利產品、實驗動物工作單位的監督檢查；另一方面，通過加強對省級財政科技計劃（專項、基金）的信用管理和對科研不端行為的調查處置，努力營造公平誠信的科技創新生態環境。

亟待解決的問題

浙江科技服務領域的“最多跑一次”改革因其“零跑腿”成新常態、跑出便民“加速度”、“民本導向”亮點多而獲得了科技企業、科研人員的廣泛支持和普遍好評。但是，從另一個方面看，由于不少科技類“最多跑一次”改革事項因涉及不同層級、行業、部門、領域而呈現出較強的系統性與綜合性，如面向科技管理與服務的數據交換共享、國家高新技術企業申請材料的審核報送、科技創新資源的集成開放、科技創新券的申領兌付、企業研發費用的加計扣除等等，相關單位之間的統籌協調難度較大，很多工作是邊啟動、邊推進、邊完善的。因此，當前科技服務領域“最多跑一次”改革雖取得階段性成效，但仍存在一些薄弱環節和問題，需引起充分關注。

縣市區層面的改革推進存在不平衡性。目前浙江科技領域“最多跑一次”改革的省級辦理事項已經按照“四減”（減事項、減材料、減環節、減時間）要求，進行了較為充分的行政流程、技術流程和信息流程的優化再造。但是，縣市區層面改革推進的區域不平衡性較為明顯，既有像嘉善縣（在省內率先研發建設“企業研究開發項目信息管理系統”）、義烏市（通過開發“一網通服”平臺將高企認定獎勵等科技政策兌現方式從傳統的企業申請、部門按季度辦理，轉變為科技局主動兌現、“無感智辦”）、長興縣（堅持“一線工作法”以“店小二”式服務助推科技企業和人員“最多跑一次”）這類科技領域“最多跑一次”改革的“領跑者”，也存在著對深度推進改革持等待、觀望、畏難態度的部分縣市區科技部門及干部，表現為對于科技事項辦理的流程再造和表單材料精簡尚不到位、對于“科技大腦”智慧決策支撐系統的對接建設步子還不夠快、對于推進地方科技部門核心業務數據匯聚和構建地方數字化科技管理新模式的工作開展還較緩慢、對于科技創新券兌付時間的目標達成存在程度不同的畏難情緒。而解決這些問題的關鍵，在于真正堅持“最多跑一次”改革所蘊含的“以人民為中心”的價值理念，加速科技部門角色定位從研發管理到創新服務的根本性轉變。

基層科技部門信息化建設水平亟待提升。政府部門的信息化建設水平與“最多跑一次”改革的實際成效密切相關。當前，基層科技部門（尤其是部分加快發展地區）的信息化工作基礎較為薄弱，表現為信息化硬件基礎較差、信息化軟件系統和組織體系建設水平不高、從事信息化建設的專業人才匱乏等。較為普遍地存在著缺乏“互聯網+科技政務”改革的整體謀劃和統籌布局，重設施建設、輕系統運營，重硬件技術、輕軟性服務，重功能疊加、輕融合互補，表現為基層科技部門信息化應用業務數據少、更新較慢，一致性、動態性較弱，網站內容的可讀性和網站用戶的留存率較低。造成這一現象的根本原因在于科技部門尚未深入理解信息化建設并非是對傳統科技服務方式的“技術化加成”而是系統性的“聯動型變革”，尚未真正建立以用戶思維、平臺思維和跨界思維為指導的科技類事項辦理的問題發現及有效解決機制。專業人才匱乏也是制約基層科技部門提升信息化建設水平的重要原因，目前一流數字化人才基本都集聚在創新型領軍企業、高科技高成長企業中。

數據歸集質量不高、“信息孤島和數據煙囪”等頑疾尚待破解。“科技業務辦理一網打盡、科技創新服務一站到位”是科技企業和科研人員對科技系統“最多跑一次”改革的最大期盼。而要實現線下“零跑腿”、線上“零距離”的關鍵在于以數據歸集質量提升為基礎，打破信息孤島、實現數據共享。當前在推進省市縣科技系統三級聯動資源互通，建設全省統一的科技公共服務平臺方面已經取得了突出成效，科技類事項辦理的制度性交易成本也伴隨著科技服務模式的升級與重塑而顯著下降，但是科技系統數據信息的歸集質量，科技與其他政府部門之間數據節點互通、數字資源融合方面依然存在著不少問題。一是科技信息數據歸集的質量不高。不少基層科技部門及工作人員由于缺乏數據戰略意識，僅根據事項需求開展“游擊戰”式的數據提取，再加之數據歸集全流程（規劃、采集、存儲、共享、開放）治理水平的限制，導致數據資源在精確性、可達性、一致性、完整性和時效性方面都存在著不少問題。二是“信息孤島和數據煙囪”的頑疾尚待有效破解。因施政理念、政策壁壘、網絡安全、技術條件等因素的限制，科技與其他政府部門之間信息資源的部分條線系統尚難以打通，還存在部分系統接口雜亂、技術路線不一、數據交換節點繁多、數據流轉過程復雜等問題。據某發達地區的科技局反映，截至2018年底該區的區級數據共享交換平臺已基本建成并采集匯聚了800余萬條的數據，但是科技、財政、稅務、工商、環保、市場監管等各專項數據庫資源的整合、協同、共享工作的進展度依然不能令人滿意。“科技大腦”與浙江政務服務網之間身份認證的服務體驗也有待優化。當前政務服務網只允許單向身份認證，即在政務服務網注冊的用戶可直接登錄“科技大腦”，但是反之則無法登陸。大量“科技大腦”的注冊用戶在進行各類省級科技計劃項目申報時，必須完成政務服務網的在先注冊，其后才能通過政務服務網統一受理平臺跳轉至云平臺的科技項目管理系統進行項目申報和數據共享。

普惠性科技創新券服務仍需優化。不同于上海等地由省（直轄市）級層面統一發放創新券的“集中型”模式，浙江的創新券項目都是通過縣市區進行“分散型”立項管理的。一是用券比例偏低。截至2019年6月30日，全省累計發放創新券額度為26.6億元，但是實際兌換率并不是很理想。調研中不少被訪企業對領券用券的積極性不太高，認為“程序較繁瑣用起來不方便”、“創新券兌換周期較長資金回流較慢”（目前省內大部分地區創新券的兌付周期為半年）、“不能有效緩解企業（尤其是小微企業）在研發投入階段持續性的資金緊張”。二是行政成本偏高。為了保證財政資金的安全，各地政府普遍對領券企業資質、創新券的使用范圍和適用對象等設置了不少限制性條件，尤其在創新券的兌付環節，科技部門的審核工作量大面廣、行政成本居高不下。如何在“滿足企業創新需求”與“保證財政資金安全”的目標推進中精準施策開好“藥方”、實現“效率”和“安全”的動態平衡，這對于科技部門來說也是不小的挑戰。三是科技公共資源與企業創新需求契合度不高，技術服務的供需雙方難以實現較好的匹配與協調。亟待再造創新券操作流程、縮短創新券兌付周期，提升政策執行效率，以提升創新資源供需雙方的匹配度。

企業研發項目信息管理系統全省推廣需強化各層級多部門的協作聯動。為解決企業在研發過程中普遍存在的項目管理難、費用歸集難、稅前加計扣除核算難等共性問題，嘉興市率先探索建成“企業研究開發項目信息管理系統”為企業提供享受加計扣除優惠政策“零跑腿”的服務體驗，已在全省推廣應用。但是，現實中企業研發費用加計扣除的政策實施和信息管理系統的全省推廣并不是一件容易的事。就政策實施而言，存在著如研發活動性質難以準確認定（稅務機關作為政策實施主管部門缺乏準確認定企業研發活動性質的相關專家）、研發費用難以準確歸集（稅企雙方對申請加計扣除的研發項目是否符合稅法規定常存爭議）、委托研發費用真實性難以核定（非經稅務部門延伸審查難以保證研發受托方提供資料的真實性）等問題。而就信息管理系統的全省推廣而言，需要加強各層級多部門的協作聯動，其中的重點工作至少應包括如下方面：一是由省科技廳、省稅務局、省統計局牽頭梳理重點推廣服務企業清單；二是由各縣市區科技、稅務、統計部門針對重點服務企業開展以研發費用數據填報、加計扣除政策享受、信息系統操作使用為核心內容的專題培訓；三是由各縣市區科技、稅務部門成立聯合服務小組對重點服務企業開展“面對面、一對一、點對點”精準服務；四是由各縣市區科技、稅務部門建立專人專崗服務機制，通過官網、官微、咨詢熱線等第一時間為企業答疑解惑；五是由科技、稅務、統計等各部門加強對信息管理系統數據的分析應用，幫助企業查找研發短板、引導企業力爭彌補短板以此充分發揮系統的增值效應。

科研誠信建設亟待加速推進。浙江省科技廳于2019年3月印發的《浙江省科技服務領域深化“最多跑一次”改革行動方案》對于簡化各類科技計劃項目申報評審與管理驗收、簡化高企認定、優化創新券使用等程序作出了明確規定，提出了不少如“申報評審一網打盡”“申報主體信息最多填一次”“填報內容和評審時間壓縮三分之一”“項目管理從重過程向重目標轉變”“賦予科研人員充分的項目自主權”等深得科技企業、科研人員之認可的新要求。但是，與此同時也應注意，隨著“最多跑一次”改革中科技公共服務事項“四減”的持續推進，實踐中有可能在原有科研誠信問題的基礎上，出現一些因審批程序和過程管理簡化、承諾制推行等引發的科研失信行為。調研中部分被訪者認為，目前科研信用管理和獎懲制度對項目各參與方的約束力總體還不夠強，還存在著形式不同的科研失信行為，如項目重復申報，成果摻水項目驗收走過場，套取、轉移、挪用、截留財政性科研經費，部分評審咨詢專家徇私舞弊缺失中立性立場，等等。調研中也有被訪者提及了應有效杜絕提供虛假材料套取創新券資金、企業研發加計扣除中虛列科研經費和項目等失信行為。應當認識到，科研誠信建設的有效推進對于科技服務領域“最多跑一次”改革的持續深入意義重大，因為誠實守信的良好科研環境能夠為科技公共服務事項的“四減”提供更多的可能、創設更大的空間。鑒于此，科技管理部門應當進一步以推進科研誠信建設制度化為重點，以健全完善科研誠信工作機制為保障，以構建全方位的科研誠信體系為抓手，通過科學規范、激勵有效、懲處有力的科研誠信治理，為浙江率先在全國范圍內建成創新型省份夯實制度與文化之基礎。