關(guān)于浙江省耕地占補平衡管理創(chuàng)新的幾點思考

□ 浙江省土地整理中心 宋佩華

近年來，黨中央、國務(wù)院對新時期耕地保護和占補平衡工作提出了一系列新的要求，針對當前占補平衡工作面臨的新形勢，新任務(wù)，浙江省制訂出臺了一系列創(chuàng)新耕地占補平衡管理的政策措施，為全省經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強有力的土地資源保障。

一、近年來浙江省耕地占補平衡的基本情況

（一）大力實施土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)，為耕地占補平衡提供數(shù)量和質(zhì)量基礎(chǔ)

“十三五”以來，浙江省組織實施“611”耕地保護工程、“152”耕地生態(tài)建設(shè)保護工程。2016年至2018年，全省墾造耕地43.42萬畝，實施旱地改水田耕地質(zhì)量提升19.54萬畝，建成高標準農(nóng)田670.28萬畝，復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地15.24萬畝。通過大力實施土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)，浙江省增加了有效耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，實現(xiàn)了耕地占補平衡。

（二）加強耕地占補平衡管理，有力保障建設(shè)用地需求

一是改進跨市補充耕地指標調(diào)劑辦法。2016年以來，全省跨市調(diào)劑補充耕地指標4.03萬畝，平均每年1.34萬畝，有效緩解了部分地區(qū)耕地占補平衡壓力。2018年，原浙江省國土資源廳、浙江省財政廳、浙江省物價局等三廳局下發(fā)了《關(guān)于進一步做好補充耕地指標標準農(nóng)田指標調(diào)劑和省統(tǒng)籌補充耕地指標的通知》（浙土資發(fā)〔2018〕20號），對允許補充耕地數(shù)量、水田、產(chǎn)能指標予以調(diào)劑，調(diào)劑價格采用統(tǒng)一定價，調(diào)劑程序更加公開透明，避免出現(xiàn)調(diào)劑價格“兩張皮”和“陰陽合同”現(xiàn)象，穩(wěn)定了調(diào)劑市場。二是提高省統(tǒng)籌保障能力。2016年至2018年9月，全省收繳省統(tǒng)籌補充耕地指標2.48萬畝；2018年10月開始，根據(jù)浙委發(fā)〔2018〕10號、浙土資發(fā)〔2018〕20號要求，按照補充耕地驗收報備入庫數(shù)量、水田、產(chǎn)能三類指標的20%分別上劃省統(tǒng)籌補充耕地指標，收繳了省統(tǒng)籌補充耕地數(shù)量指標2.0萬畝、補充水田指標2.16萬畝、產(chǎn)能指標1595.57萬公斤，保障了一批國家穩(wěn)增長項目和省級以上重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的順利落地。三是實行“補改結(jié)合”方式落實耕地占補平衡。2014年以來，國家提出耕地占補平衡的新要求，經(jīng)自然資源部同意，浙江省實施了以“補改結(jié)合”方式落實建設(shè)項目“占一補一”“占優(yōu)補優(yōu)”“優(yōu)占水田補水田”。在墾造優(yōu)質(zhì)耕地的基礎(chǔ)上，全省提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量等級、將旱地改造為水田，以補充耕地數(shù)量落實建設(shè)占用耕地“占一補一”，以提升耕地質(zhì)量等級落實建設(shè)占用耕地“占優(yōu)補優(yōu)”，以旱地改造水田落實建設(shè)占用耕地“占水田補水田”。

（三）規(guī)范補充耕地管理，實行補充耕地全程監(jiān)管

一是建立了自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利等部門的聯(lián)合立項和竣工驗收制度，嚴把項目選址關(guān)和驗收關(guān)。二是建立了補充耕地項目檢查復(fù)核制度。省、市自然資源主管部門每年按規(guī)定比例對項目進行實地檢查復(fù)核，確保項目面積真實，質(zhì)量符合要求。三是創(chuàng)新項目監(jiān)管手段。浙江省充分利用信息化技術(shù)，建立了全省土地整治項目監(jiān)管系統(tǒng)和移動巡查系統(tǒng)，實現(xiàn)了土地整治項目的立項、規(guī)劃設(shè)計、施工、驗收、后期管護等全過程的監(jiān)管和可追溯，確保落實項目工程質(zhì)量和建設(shè)責任，防止項目弄虛作假。

二、浙江省耕地占補平衡面臨的主要困難和問題

浙江省建設(shè)用地量大、耕地后備資源不足，耕地占補平衡面臨許多困難和問題。突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）建設(shè)用地需求依然旺盛

按照浙江省第十四次黨代會提出的“兩個高水平”建設(shè)的奮斗目標，本屆政府期間，一大批惠及民生的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)項目落地建設(shè)，特別是大灣區(qū)大花園大通道大都市區(qū)建設(shè)，要占用一定數(shù)量的耕地。

（二）后備資源嚴重不足

據(jù)調(diào)查，浙江省現(xiàn)有宜耕土地后備資源僅為45.93萬畝，且分布不均，主要集中在沿海灘涂區(qū)域和金衢低丘緩坡區(qū)域，耕地后備資源不足1000畝的縣（市、區(qū)）達31個，超過三分之一。為嚴格保護生態(tài)環(huán)境，自2018年9月以來，全省停止了涉林墾造耕地，明確提出禁止在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)、飲用水水源一級保護區(qū)等區(qū)域墾造耕地。低丘緩坡區(qū)域墾造資源大幅減少，而灘涂資源也受用海政策影響，難以實施墾造耕地。全省集中連片、具有一定規(guī)模、易開發(fā)的耕地后備資源已十分匱乏。

（三）占優(yōu)補優(yōu)壓力很大

一是占水田補水田難度大。受資源條件限制，浙江省低丘緩坡等區(qū)域大多缺少水源、地形坡度較大，墾造水田難度大。二是耕地占補等級相當，也難以實現(xiàn)。從全省范圍看，浙江省重大基礎(chǔ)設(shè)施項目主要集中在杭嘉湖紹平原地區(qū)，耕地質(zhì)量等級高，達到2等—6等。而補充耕地資源集中的金衢盆地和溫臺沿海，耕地質(zhì)量等級低，為8等—12等。從一個縣域范圍看，建設(shè)項目往往集中在縣城周邊和城鎮(zhèn)周邊，而補充耕地質(zhì)量也達不到占用耕地的等級。據(jù)統(tǒng)計，近年來全省各類建設(shè)用地占用耕地的等級與補充耕地的等級差0.7等左右。不少市縣已經(jīng)出現(xiàn)了因耕地占補平衡問題影響建設(shè)用地報批的情況。

（四）區(qū)域之間不平衡

從全省情況看，建設(shè)用地集中在杭州、寧波、嘉興、紹興等市，而補充耕地主要在金華、衢州等地。據(jù)2013—2017年各市建設(shè)占用耕地數(shù)量的統(tǒng)計，杭州、嘉興、紹興三市建設(shè)占用耕地數(shù)量占全省40%，墾造耕地數(shù)量僅占全省18%，依靠自身落實占補平衡難度大。

三、改進和創(chuàng)新耕地占補平衡管理的有關(guān)建議

（一）實行差別化占補平衡政策

要強化國土空間規(guī)劃總量管控作用，充分考慮補充耕地潛力，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地。通過差別化的建設(shè)用地規(guī)模激勵和管控等措施，建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地得以減少，從根本上減輕耕地占補平衡壓力。對于國家和省以上重大交通、能源、水利和軍事國防項目，以及關(guān)系產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)等項目，要實行差別化的耕地占補平衡政策，采取國家和省市統(tǒng)籌、跨市調(diào)劑等多種措施，及時落實補充耕地，保障這些項目的及時順利落地。一般性產(chǎn)業(yè)項目和經(jīng)營性用地由地方自行解決耕地占補平衡問題。

（二）全面拓寬補充耕地途徑

要嚴格按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，堅持綠色發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變補充耕地方式，推進補充耕地工作。對于未利用土地、廢棄低效園地等宜耕農(nóng)用地，復(fù)墾廢棄宅基地、閑置建設(shè)用地和工礦用地、廢棄鹽田，實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程、高標準農(nóng)田建設(shè)等途徑，增加有效耕地面積，提升耕地質(zhì)量，不斷充實耕地儲備庫。同時，要積極研究已圍灘涂用于墾造耕地的政策，多途徑挖掘耕地補充的潛力，實現(xiàn)全省耕地占補平衡的目的。

（三）改進跨市指標調(diào)劑和省統(tǒng)籌指標使用管理

要進一步完善補充耕地指標調(diào)劑工作，改進指標調(diào)劑方式，綜合考慮建設(shè)項目情況、指標庫存情況，以及山海協(xié)作等因素，科學(xué)合理確定指標調(diào)劑方案；進一步規(guī)范省統(tǒng)籌補充耕地指標的使用管理，明確使用范圍、條件、程序和監(jiān)管措施，精準保障省以上重大建設(shè)項目的順利落地。

（四）完善補充耕地項目管理

補充耕地項目管理是否規(guī)范到位，直接關(guān)系到耕地占補平衡制度能否落到實處。目前，浙江省自然資源廳正在研究制定《浙江省補充耕地項目管理辦法》，擬從項目的立項、實施、驗收、報備、后續(xù)管護、抽查復(fù)核等方面提出明確的要求，并強化部門監(jiān)管責任，確保補充耕地項目的數(shù)量真實、質(zhì)量可靠、利用到位。以規(guī)范完善的項目管理進一步推動浙江省的補充耕地工作。