行業(yè)協(xié)會自律職能履行的困境與出路

王曉昕 中國輕工業(yè)聯(lián)合會

行業(yè)協(xié)會是社會中介組織和自律性行業(yè)管理組織。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，行業(yè)協(xié)會應(yīng)是行業(yè)管理的重要方面，是聯(lián)系政府和企業(yè)的橋梁、紐帶，在行業(yè)內(nèi)發(fā)揮服務(wù)、自律、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用。同時，又是政府的參謀和助手。[1]行業(yè)協(xié)會擔(dān)負(fù)著實(shí)施行業(yè)自律的重要職責(zé)。[2]近年來，各行業(yè)出現(xiàn)不正當(dāng)競爭、誠信缺失、產(chǎn)品質(zhì)量瑕疵等問題，其中原因既有政府監(jiān)管的失效，更有行業(yè)自律的缺失，行業(yè)協(xié)會沒有充分發(fā)揮自律管理職能。

一、行業(yè)協(xié)會自律職能履行的現(xiàn)實(shí)困境

行業(yè)協(xié)會的自律職能是指行業(yè)協(xié)會通過自身的制度和行為來規(guī)范本行業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)秩序的一項(xiàng)職能，其主要包括兩個方面：一方面，制定自律規(guī)章制度對會員的行為和市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行約束；另一方面，對會員執(zhí)行自律規(guī)章制度的情況進(jìn)行制約，以防止違背自律規(guī)章制度的行為出現(xiàn)。[3]在實(shí)際工作中，很多行業(yè)協(xié)會積極地履行了反映行業(yè)企業(yè)訴求、咨詢服務(wù)、信息發(fā)布等服務(wù)職能，但并未充分發(fā)揮行業(yè)自律職能。

（一）行業(yè)協(xié)會章程規(guī)定籠統(tǒng)、不全面

行業(yè)協(xié)會在法律規(guī)定的框架下，根據(jù)行業(yè)的具體情況制定自己的章程，明確規(guī)定協(xié)會的職能以及協(xié)會、會員的權(quán)利義務(wù)。現(xiàn)存的協(xié)會章程大都存在規(guī)定籠統(tǒng)、精細(xì)化程度低、規(guī)定內(nèi)容不全面的問題。例如，有的章程中規(guī)定：制定并監(jiān)督執(zhí)行行規(guī)行約，規(guī)范行業(yè)行為，維護(hù)公平競爭。這項(xiàng)規(guī)定從一個方面表述了協(xié)會的職能，但并沒有規(guī)定如果遇到不正當(dāng)競爭和壟斷行為，協(xié)會應(yīng)當(dāng)采取何種應(yīng)對措施，如何維護(hù)公平競爭；沒有規(guī)定協(xié)會對于會員違規(guī)行為，是否給予處罰、如何處罰。這種籠統(tǒng)的概括并不能在實(shí)際操作中對具體事項(xiàng)起到指引作用。當(dāng)會員存在違法違規(guī)的情形時，大多數(shù)協(xié)會沒有具體的懲戒標(biāo)準(zhǔn)對會員進(jìn)行處罰，即便在實(shí)際中做出了處罰決定，也因缺乏正當(dāng)性受到企業(yè)和社會的質(zhì)疑，沒有威懾力可言。[4]

（二）行業(yè)決定缺乏強(qiáng)制力、約束力。

行業(yè)協(xié)會對于違規(guī)的會員缺乏有效的懲戒措施，無法有效推行行業(yè)的決定，無強(qiáng)制力和約束力的行業(yè)自律活動效果大打折扣。作為社會中介組織和自律性行業(yè)管理組織，行業(yè)協(xié)會缺乏強(qiáng)制性權(quán)力。對于會員執(zhí)行行業(yè)自律規(guī)約，行業(yè)協(xié)會沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督制約能力，對違規(guī)會員企業(yè)一般采取警告、行業(yè)內(nèi)通報批評、公開譴責(zé)等涉及名譽(yù)性的制裁手段。這些制裁手段缺乏嚴(yán)格性和有力性，懲戒力度比較弱，很難保證會員企業(yè)不在利益的驅(qū)使下鋌而走險違背行業(yè)自律規(guī)則。[5]

（三）會員企業(yè)缺少參與自律的內(nèi)在積極性

行業(yè)協(xié)會承擔(dān)著本行業(yè)的自律職責(zé)，雖然行業(yè)協(xié)會本身具有行業(yè)交流方面的優(yōu)勢，但是行業(yè)協(xié)會自律職能的履行依然艱難。會員企業(yè)在參與協(xié)會工作中，普遍存在與協(xié)會交流少、活動參與少、不重視協(xié)會章程等問題。以營利為目的的企業(yè)，其活動多集中于企業(yè)運(yùn)營、員工培訓(xùn)等方面，會員企業(yè)自律意識弱于利益意識，行業(yè)自律氛圍很難通過單純的鼓勵和引導(dǎo)來形成，企業(yè)如果缺乏制度的制約，很難主動參與自律。另外，行業(yè)協(xié)會章程規(guī)定缺乏約束力和強(qiáng)制力，也影響了企業(yè)參與自律的積極性。

二、產(chǎn)生行業(yè)協(xié)會自律職能履行困境的原因

（一）法律法規(guī)不健全

我國行業(yè)協(xié)會的專項(xiàng)立法滯后,尚未制定關(guān)于行業(yè)協(xié)會的專門性法律《行業(yè)協(xié)會法》。國務(wù)院于1998年發(fā)布施行的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》是我國目前規(guī)范行業(yè)協(xié)會的主要法律依據(jù),但僅屬于政府法規(guī)層級。《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的內(nèi)容主要是針對社會團(tuán)體登記的程序性事項(xiàng), 缺乏實(shí)體性的內(nèi)容,對行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、職能沒有明確的、細(xì)化的規(guī)定，也沒有關(guān)于行業(yè)協(xié)會具體運(yùn)行的相關(guān)規(guī)定。2007年頒發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，是內(nèi)容全面的指導(dǎo)文件，對于加強(qiáng)行業(yè)自律提出“行政執(zhí)法與行業(yè)自律相結(jié)合，是完善市場監(jiān)管體制的重要內(nèi)容。”“要圍繞規(guī)范市場秩序，健全各項(xiàng)自律性管理制度，制訂并組織實(shí)施行業(yè)職業(yè)道德準(zhǔn)則，大力推動行業(yè)誠信建設(shè)，建立完善行業(yè)自律性管理約束機(jī)制，規(guī)范會員行為，協(xié)調(diào)會員關(guān)系，維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。”等概括性內(nèi)容，但沒有具體的規(guī)定。此外，另有其他一些具體的規(guī)定散亂分布在各部委頒布的政策文件和地方性法規(guī)文件中，這些規(guī)定不成體系，缺乏統(tǒng)一性,有些規(guī)定之間相互沖突。行業(yè)協(xié)會自律難以有確定的法律依據(jù)，自律職能也無法準(zhǔn)確的履行。

（二）行業(yè)協(xié)會權(quán)威性不高

由于法律法規(guī)不健全，行業(yè)協(xié)會的法律地位無法得到有效保障，行業(yè)協(xié)會的許多職能難以實(shí)現(xiàn)，自律功能也未能充分履行，難以得到社會的廣泛認(rèn)同。社會各方面對行業(yè)協(xié)會在行業(yè)管理中的重要作用仍然認(rèn)識不足，行業(yè)協(xié)會需要得到充分的理解和支持。大多數(shù)行業(yè)協(xié)會誕生于經(jīng)濟(jì)體制改革過程中,完成了大量的為政府服務(wù)的工作,具有較強(qiáng)的服務(wù)政府的能力。而服務(wù)會員的業(yè)務(wù)能力在不同行業(yè)協(xié)會間具有較大差異，在很多情況下，行業(yè)協(xié)會提供的服務(wù)難以滿足企業(yè)會員的個性化、差異化的服務(wù)需求。企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會需要繳納會費(fèi),如果不能獲得滿意的服務(wù),會費(fèi)只能成為經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。會員數(shù)量和行業(yè)覆蓋率不足則影響行業(yè)協(xié)會的權(quán)威性。權(quán)威性不足的行業(yè)協(xié)會對于企業(yè)而言，缺少信譽(yù)感，企業(yè)退出成本很低，警告、業(yè)內(nèi)通報批評、取消會員資格等對企業(yè)不自律行為的懲戒措施，并沒有給企業(yè)帶來切實(shí)的損失，因此企業(yè)并不重視行業(yè)協(xié)會對企業(yè)自律行為的激勵和不自律行為的懲戒。

（三）行業(yè)協(xié)會能力建設(shè)不足

首先是現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制不健全。雖然行業(yè)協(xié)會設(shè)立了會員大會、理事會、常務(wù)理事會、秘書處等組織機(jī)構(gòu),但一些行業(yè)協(xié)會內(nèi)部缺乏完善的決策、監(jiān)督、執(zhí)行等機(jī)制,使得協(xié)會章程的作用不明顯,缺少執(zhí)行力。其次是缺乏規(guī)范的自律機(jī)制，沒有明確、完整的自律工作制度，工作缺乏制度保證。第三是大多數(shù)行業(yè)協(xié)會缺少職業(yè)化的人才隊伍，人才結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象突出，難以為行業(yè)協(xié)會履行自律職能提供人才支撐。第四是一些行業(yè)協(xié)會財力不足，難以開展調(diào)研，技術(shù)、管理培訓(xùn)，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，幫助企業(yè)開拓市場等活動，無法滿足會員對高質(zhì)量服務(wù)的需要。由于經(jīng)費(fèi)困難，行業(yè)協(xié)會提供的工資和福利待遇對于專業(yè)人才缺少吸引力。

三、行業(yè)協(xié)會自律職能履行的出路

（一）完善法律法規(guī)體系

加快行業(yè)協(xié)會立法進(jìn)程，制定《行業(yè)協(xié)會法》單行法規(guī)，對行業(yè)協(xié)會的法律地位、性質(zhì)、職能、管理、組織機(jī)制等方面的內(nèi)容做出明確規(guī)定, 給予行業(yè)協(xié)會自律活動明確的法律指引。建立配套的法律法規(guī), 形成清晰科學(xué)的行業(yè)協(xié)會法律體系，為行業(yè)協(xié)會充分履行自律職能提供法律保障。

（二）強(qiáng)化社會監(jiān)督

社會公眾、新聞媒體的監(jiān)督可促進(jìn)行業(yè)協(xié)會完善自律機(jī)制、履行自律職能。社會監(jiān)督以信息公開為引領(lǐng)，行業(yè)協(xié)會通過信息公開平臺、自身官方網(wǎng)站和新聞發(fā)言人制度, 向社會公開登記事項(xiàng)、章程、組織機(jī)構(gòu)、重大活動、承接政府轉(zhuǎn)移職能等事項(xiàng)，接受社會公眾的監(jiān)督;同時行業(yè)協(xié)會向會員公開年度工作報告、財務(wù)工作報告、會費(fèi)收支情況、服務(wù)活動等事項(xiàng)，接受會員監(jiān)督。對于會員的違規(guī)行為,行業(yè)協(xié)會可以通過新聞媒體進(jìn)行曝光，迫使違規(guī)會員在輿論壓力下及時糾正違規(guī)行為。另外，可建立不依賴于政府而獨(dú)立存在的第三方監(jiān)督機(jī)制，對各市場主體的誠信等各個方面進(jìn)行績效評估,向公眾發(fā)布信息,督促行業(yè)協(xié)會對行業(yè)發(fā)揮自律功能。[6]

（三）完善行業(yè)協(xié)會自律機(jī)制

一是健全各項(xiàng)自律性管理制度。制定科學(xué)的行業(yè)協(xié)會章程，重點(diǎn)完善職能部分，減少籠統(tǒng)、表面性的規(guī)定，增加監(jiān)督評估內(nèi)容。制定對行業(yè)協(xié)會自身監(jiān)督制度、會員自律規(guī)約、行業(yè)職業(yè)道德準(zhǔn)則，建立誠信承諾制度、會員企業(yè)信用評價制度。完善以章程為核心的換屆選舉、議事決策、人事管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、活動管理、機(jī)構(gòu)管理等內(nèi)部管理制度。

二是完善懲戒機(jī)制。保證會員遵守協(xié)會章程，執(zhí)行行業(yè)決定，對違反行業(yè)規(guī)范的會員給予相應(yīng)的懲罰。設(shè)置懲戒主體，明確由專門的自律委員會或由會員代表大會、理事會、秘書處做出懲戒決定。明確懲戒對象為行業(yè)協(xié)會的會員。根據(jù)會員違規(guī)行為的情節(jié)輕重，設(shè)置警告、行業(yè)內(nèi)通報批評、公開譴責(zé)、取消會員資格、向有關(guān)部門通報等懲戒措施。設(shè)置懲戒程序，明確受理、調(diào)查、申辯、聽證、決定、公示、執(zhí)行等程序環(huán)節(jié)。

三是提高行業(yè)協(xié)會公信力。吸引更多企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會，增加會員數(shù)量和行業(yè)覆蓋率，從而提高行業(yè)協(xié)會的代表性和行業(yè)協(xié)會在行業(yè)內(nèi)和社會上的權(quán)威性和影響力。行業(yè)協(xié)會通過為會員提供更多數(shù)量和更高質(zhì)量的服務(wù)，獲得會員的認(rèn)可和支持，提高會員的歸屬感；通過增強(qiáng)治理能力，獲得政府的更多支持與授權(quán)，承接政府轉(zhuǎn)移職能，增強(qiáng)在行業(yè)事務(wù)上的話語權(quán)；通過增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會工作透明度，培育協(xié)會與會員的互相信任，提高行業(yè)協(xié)會在會員中的公信力。

四是提高人員素質(zhì)，建設(shè)行業(yè)協(xié)會職業(yè)化隊伍。加強(qiáng)對從業(yè)人員的專業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)道德培訓(xùn),提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。建立科學(xué)的人才選拔機(jī)制,積極吸納年輕力量和具備專業(yè)知識的技術(shù)人才，優(yōu)化從業(yè)人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)化水平。建立科學(xué)的人才激勵機(jī)制和晉升機(jī)制, 為優(yōu)秀人才提供發(fā)展空間，提高行業(yè)協(xié)會職業(yè)化隊伍整體素質(zhì)。