新經濟條件下“多規合一”的法律規制問題研究

樊 裕

(中央黨校(國家行政學院) 政法部，北京 100089)

1 引 言

1949年新中國成立以后,仿照蘇聯模式建立起了高度集中的計劃經濟體制,政府管理領域采取“大政府、小社會”的模式,各部門從履行自身管理職能的角度入手組織編制了不同類型的規劃,我國規劃領域呈現出“多規并立”的局面。不可否認,經過中華人民共和國成立后特別是改革開放40年來的探索實踐,我國各項規劃工作取得了巨大成就,在國家治理體系和治理能力現代化進程中譜寫了光輝的篇章。但是,必須清醒地認識到,在“多規并立”的格局下,現行規劃體系的弊端日益顯現,已經出現了從“量變”引起“質變”的危險趨勢。如何防范“多規”之利向“多規”之弊逆轉已成為擺在我國規劃決策者面前的一道亟待解決的難題。

2 我國現行規劃體系存在的主要問題

目前我國由政府出臺的規劃類型有80余種,其中法定規劃有20余種,[1]較為重要的有國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃等。為了研究方便,文章將以上述四種規劃作為研究對象。通過研究發現,我國現行規劃體系主要存在以下問題。

2.1 規劃法制化建設滯后,規劃實施缺乏法制保障

首先,我國規劃法規體系尚不完善。不同類型的規劃編制所依據的法規體系存在較大差異。國民經濟和社會發展規劃依據《憲法》編制,但是在該領域缺少基本法為其提供法律依據,配套法和相關法也處于缺位狀態,法規體系尚未健全。[2]城鄉規劃依據《城鄉規劃法》編制,此外在該領域我國還頒布了一系列法規規章與之相配套。相對而言,城鄉規劃法規體系較為完善。土地利用總體規劃依據《土地管理法》編制,在該領域同樣有相關的法規規章與之相配套。整體而言,土地利用總體規劃法規體系也較為完善。環境保護規劃依據《環境保護法》編制,除此之外，直接涉及環境保護規劃的法規規章數量很少,環境保護規劃缺乏完善的法規體系。綜上所述,我國目前尚未形成統一、完善的規劃法規體系。就具體規劃而言,除了城鄉規劃和土地利用總體規劃以外,國民經濟和社會發展規劃、環境保護規劃的法制建設進程仍較為落后。

其次,我國規劃法律關系模糊不清。根據有關法律的規定,城鄉規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃應當依據國民經濟和社會發展規劃編制。由此可知，國民經濟和社會發展規劃在我國現行規劃體系中居于核心地位,具有最高的權威性和政策性。然而就城鄉規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃而言,三類規劃的法律地位相同,這也就造成了當不同規劃之間出現沖突時無法從法律層面解決誰服從誰的問題。上述法律對于不同規劃之間的關系多采用“相銜接”這樣的詞匯描述,然而具體該如何銜接卻未做說明,導致在很多情況下有關部門往往空有銜接的意愿但無銜接的具體措施,使得規劃矛盾難以協調。

2.2 現行規劃體系結構復雜,縱向、橫向問題突出

我國現行規劃體系可以描述為一個由縱向規劃層級和橫向規劃類型交織而成的“條塊分割”的規劃網絡,導致實踐中大量問題的產生,可以用“上下不銜接,左右有沖突”來概括。[3]

從縱向上看,一方面,我國規劃層級間關系不盡合理。理論上講,不同層級規劃之間應當體現出明顯的差異性,上級規劃側重于戰略性、政策性而下級規劃側重于可操作性、適應性。但是目前卻存在著上級規劃戰略性、政策性不足而下級規劃簡單模仿上級規劃導致操作性、適應性不強的問題。[4]另一方面,不同層級政府之間的利益沖突會影響到規劃的實施。當自身利益達到一定程度足以沖破政府行為規范約束的時候,下級政府就會不顧上級政府規劃而追求自身利益進而出現“政策執行失真”的現象。[5]所謂“政策執行失真”是指公共政策在執行過程中出現與政策內容不符、偏離政策目標、違背政策精神的現象。[6]

從橫向上看,長期以來各部門圍繞各自職責和管理權限從事規劃的編制和實施。雖然部門分工是專業化的客觀要求,但是各部門從自身利益出發爭相編制“自己部門的規劃”容易因為缺乏溝通協調而誘發“孤島現象”。所謂“孤島現象”是指政府機構間在職能、資源、信息、利益等方面因為不能滿足多元組織主體充分整合、及時交流、高效利用的一種狀態。[6]

2.3 規劃決策缺少公眾參與,規劃科學性、民主性不足

首先,我國公眾參與限制性因素較多。從主觀方面看,由于我國由傳統的計劃經濟模式向新興的市場經濟體制過渡的時間較短,公眾的民主意識普遍不高,導致參與規劃主要是出于個人興趣而非社會責任感。除非某一規劃涉及公民的切身利益,否則很難想象一個人會為了與自己毫無利害關系的規劃而“發聲”。從客觀方面看,各項規劃的專業色彩濃厚而公眾由于缺乏專業知識難以參與到規劃的編制過程中。若要提高公眾的參與程度,當務之急是向公眾普及相關專業知識使其具備參與規劃編制的能力。這項工作需要政府部門提供充足的資金支持,對于經濟欠發達地區而言無疑是一筆不小的開支。

其次,我國公眾參與缺乏法律保障。目前我國尚無明確的法律規定保障公民參與規劃的權利。法律規定上的缺失使得公眾參與成為各項規劃編制過程中的“備選項”而非“必選項”,不僅造成公眾的合法權益得不到法律保障,一定程度上也影響了規劃的科學性與民主性。反觀國外,以英國為例,1990年頒布的《城鄉規劃法案》規定每一種類型的開發規劃從編制、公布、審批到訴訟的程序都有法定的公眾參與內容,公眾參與因此被視作英國規劃法規體系的“骨架”。[7]

2.4 權責不對等造成規劃權力濫用與規劃責任缺失

首先,現有法律法規內容不完善。我國相關法律法規對政府部門權力的規定常常采用高度概括的方式,造成了政府部門權力內容模糊不清、權力邊界相互交叉,進而為政府部門隨意擴張權力提供了可乘之機。由于實踐中政府部門掌握了權力就等同于獲得了利益,因而各部門爭權現象屢見不鮮,不僅造成了部門之間關系的緊張,更影響了日常工作的開展。相較于高度概括的政府部門權力的規定,相關法律法規對政府部門責任的規定不僅更為模糊,很多情況下甚至是缺失的,這就造成了現實中“有權無責”的現象經常發生,導致規劃權力成為各部門競相爭奪的焦點。

其次,規劃權力缺乏有效監督。規劃權力的行使需要來自上級、同級部門以及公眾的監督。而就目前情況來看,我國規劃領域存在著上級監督虛化、同級監督弱化、公眾監督缺失等問題。第一,我國上下級行政機關之間是領導和被領導的關系,上級行政機關對下級行政機關的領導主要集中在宏觀方面,對于規劃編制這樣的具體事務則關注較少,這也就造成了上級監督虛化,往往流于形式而無法發揮應有的作用。第二,長期以來各部門將編制規劃的權力看成自己的“一畝三分地”,往往不允許其他部門“指手畫腳”。而由于各個部門之間并不存在隸屬關系,“互不買賬”造成同級監督弱化,無法避免各自為政的現象發生。第三,由于現行法律未就規劃編制過程中的公眾參與做出明確規定,導致各個部門編制規劃時缺乏透明度以及公眾缺少參與規劃的途徑和機會。再加上公眾專業知識匱乏,無法對規劃編制發揮監督作用造成了規劃領域公眾監督的缺失。

3 “多規合一”方案的提出與發展

鑒于我國現行規劃體系存在的嚴重問題,“多規合一”作為解決問題的有效途徑一經提出便受到越來越多人的關注。所謂“多規合一”是指推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等多個規劃的相互融合,通過將多個規劃統一到一張可以明確邊界線的圖紙上,實現一個市縣一本規劃、一張藍圖,解決多個規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題。[8]縱觀“多規合一”探索實踐歷程,按照探索內容和規模的不同,大致可以分為早期探索期(2004年之前)、自發實踐期(2005—2012年)、國家推動期(2013年至今)三個階段。[9]在早期探索期,國家發展改革委于2004年在江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、廣西壯族自治區欽州市、四川省宜賓市、浙江省寧波市和遼寧省莊河市等6個地區開展基于經濟社會發展規劃、城市規劃、土地利用規劃合一的試點工作。但是由于缺乏相關保障,試點工作未能取得實質性進展,也未能形成一套在全國范圍內可復制可推廣的經驗。在自發實踐期,相繼出現了以浙江省、上海市、武漢市為代表的“兩規合一”,以廣州市、太原市為代表的“三規合一”,以重慶市為代表的“四規合一”和以北京市為代表的“五規合一”等一系列改革。這一時期的改革是在現有規劃體系日益混亂的狀態下各地自發開展的規劃體系改良活動,在探索過程中積累了寶貴的經驗。在國家推動期,一系列重要會議的召開和相關文件的出臺為“多規合一”在各地的推廣打下了基礎,“多規合一”的發展進入了新的階段。隨著試點工作的推廣,“多規合一”改革的缺陷隨之暴露出來。對此,筆者建議從法學視角對“多規合一”改革進行相應的規制。

4 完善“多規合一”的法律機制

4.1 加快規劃法制化建設,建立科學的規劃法律體系

現代國家普遍通過立法賦予規劃充分的權力或者以立法的方式制定規劃,因此規劃制定的過程也被看作“準立法”的過程。以德國為例,各級政府依據規劃法律規定的職責按照法定程序編制和實施規劃。[10]反觀我國,規劃工作尚未進入成熟的法制化軌道,因此當務之急是加快規劃法制化建設,建立科學的規劃法律體系。

當前的“多規合一”工作仍是一種基于國土空間的協調工作,沒有上位法的支撐,“多規合一”成果的編制、管理與實施仍面臨法理基礎的困惑。[11]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》要求強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用,這就需要加強國土空間規劃的立法工作。在現行《城鄉規劃法》《土地管理法》《環境保護法》等法律的基礎上,加快制定規劃主干法——《空間規劃法》,作為統一的空間規劃編制實施的基本法律,理順各類規劃之間關系,指導空間規劃工作。在制定《空間規劃法》的同時,配套相關行政法規以增強其可操作性。由于我國地域遼闊、各地區差異較大、區域發展很不平衡,在遵守國家法律法規的前提下,地方可以因地制宜制定相應的空間規劃地方性法規和地方政府規章,形成從中央到地方配套銜接的空間規劃法律保障體系。

此外,應組織修訂《城鄉規劃法》《土地管理法》《環境保護法》等法律,使之與《空間規劃法》在相關內容上協調一致,更好地發揮各項規劃應有的作用。

4.2 理順不同層級、類型規劃間關系,建立規劃沖突的調諧機制

鑒于規劃的“準立法”性質,在處理不同層級規劃間的關系時可以參考上位法與下位法間關系的原理。上位法與下位法的概念源自《立法法》,《立法法》確立了上位法優于下位法適用的規則。而如果下位法的制定是根據上位法的授權或者下位法是對上位法的實施性規定且沒有違反上位法的內容則會出現上位法優于下位法適用規則的例外——下位法優于上位法適用。其理論根據在于以上位法為依據制定的下位法,是為實施上位法應運而生的,是上位法內容與精神的具體化,比前者更具有明確性、可操作性和可預見性。優先適用上位法將使得下位法的制定毫無意義。[12]就不同層級規劃之間的關系而言,上位規劃對下位規劃具有拘束力,是下位規劃的依據和基礎。下位規劃應當符合上位規劃的設計,是上位規劃的執行和延伸。雖然不同層級規劃間的關系并不能完全等同于上位法與下位法間的關系,但是對于上位規劃的內容特別是其中的強制性內容下位規劃不得違反。如果下位規劃與上位規劃在某些強制性內容上相抵觸,下位規劃必須做出相應的調整,否則就要承擔因抵觸上位規劃所造成的不利后果。而與此同時,相對于上位規劃而言,下位規劃要保持足夠的獨立性和自主性,上位規劃要避免對下位規劃的過度干預,為下位規劃留下一定的空間。因此,在不與上位規劃相抵觸的情況下,下位規劃可以自由適用。這可以看成上位規劃優于下位規劃的例外。為了確保上位規劃優于下位規劃適用,應當建立完善的規劃備案審查制度。參照規范性文件的備案審查制度,鑒于規劃編制工作的專業性,筆者建議由上級行政機關統一行使備案權。我國備案機關的審查方式分為主動審查和被動審查兩種。主動審查由有關部門依職權啟動,其優勢在于審查程序具有強制性,審查內容較為全面。但是主動審查也存在著審查數量和審查效果難以平衡以及審查程度相對有限等缺點。因此應當由審查機關根據實際情況事先確定并公布主動審查的規劃類型,在此基礎上對其進行深入審查。被動審查由有關部門依申請啟動,其優勢在于因涉及直接或間接的利害關系主體對個別條文提出的某些具體的異議而具有更強的針對性,因此可以作為主要的審查方式。建立規劃備案審查制度后還需要相應的反饋機制和問責機制保障其運行。就反饋機制而言,備案審查機關應當及時公布規劃審查的結果,這無疑將提高規劃備案審查工作的透明度。就問責機制而言,目前立法層面尚無對于違反報備義務的問責機制,而相關法規規章的規定并不統一。因此一方面應當加強對報備行為的管理,另一方面則應當提高相關主體對報備行為的認識,督促其按要求及時履行好報備義務。

在處理不同類型規劃間的關系時可以通過整合規劃編制管理職能、加強規劃編制前的評估和規劃編制過程中的溝通協調消除潛在沖突。《黨和國家機構改革方案》將原屬于住房和城鄉建設部的城鄉規劃以及原國土資源部的土地利用規劃等空間規劃編制管理職能進行整合,劃給新組建的自然資源部,由其負責建立統一的空間規劃體系并監督實施。這樣就減少了規劃編制部門,降低了不同部門之間因為規劃編制發生潛在沖突的風險。規劃編制前的評估工作應當由規劃編制部門負責牽頭,同時邀請其他有關部門共同參與。評估可以采用聽證會、論證會、座談會等多種形式確保有關各方充分交換意見。評估內容涉及相關規劃的合法性及合理性等問題。通過開展評估工作不僅可以使有關各方對規劃內容達成一致意見,更可以避免因為不同部門間各自為政造成的規劃沖突。在規劃編制過程中,由于各個部門的法律地位大致相同,就同一事項的不同規定容易誘發不同規劃間的沖突。為了防止或解決潛在的沖突更應當加強部門間的溝通協調,消除意見分歧并就有關規劃的內容達成共識。對此可以通過確立規劃信息的通報和共享機制、聽取意見機制、共同對話機制等制度實現有效的溝通協調。[13]

4.3 加強規劃信息公開,提高規劃決策公眾參與程度

根據《政府信息公開條例》,所謂“政府信息”是指“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息”。就規劃而言,有關部門依據相關規范性文件的規定從履行自身職責的角度入手編制的各項規劃符合《政府信息公開條例》第2條對政府信息的定義,因此應當受其調整并根據第6條的規定“及時、準確地公開”。由于各項規劃的具體內容“涉及公民、法人或者其他組織切身利益”“需要社會公眾廣泛知曉或者參與”,因此依據第9條的規定行政機關應當主動向社會公開。第10條進一步規定了“國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策”屬于縣級以上各級人民政府及其部門重點公開的政府信息。同時,有關部門還應當承擔不依法公開相關規劃信息的法律后果。第17條規定了由制作、保存以及法律、法規規定的其他行政機關負責相關政府信息的公開工作。第33條賦予了公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務有向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報以及認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

規劃信息公開是規劃決策公眾參與的基礎,提高規劃決策公眾參與程度必須加強規劃信息公開,對此可以借鑒國外“陽光規劃”的有關經驗。“陽光規劃”全面強調公眾對于規劃的知情權、參與權、監督權和表達權以及事前—事中—事后的全過程參與。其中事前參與主要保障公眾的知情權,有關部門應當及時向公眾提供相關規劃的信息。事中參與主要保障公眾的參與權和表達權,有關部門應當鼓勵公眾為規劃方案積極獻言獻策。事后參與主要保障公眾的監督權,對于公眾反應強烈的違背公共利益的規劃予以及時處理并對利益受到損害的公眾提供救濟。“陽光規劃”相對于我國目前的規劃決策公眾參與而言具有覆蓋面廣、風險低、科學性強、透明度高等優勢。

除此之外還應當加強相關立法工作。除了制定《空間規劃法》明確規劃決策公眾參與的法律地位以外,在修訂《城鄉規劃法》《土地管理法》《環境保護法》時也要增加相關內容。只有賦予規劃決策公眾參與的法律地位,才能使公眾真正參與到規劃決策的過程中來,發揮“陽光規劃”的優勢,提高規劃質量。

4.4 推進依法行政,加強規劃權力、責任、監督體系建設

依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律規定。[14]規劃編制實施作為行政機關履行的重要職能之一應當受到依法行政原則的調整。就規劃的編制實施而言,堅持依法行政原則就必須堅持“有權必有責、用權受監督”的理論。

“有權必有責、用權受監督”理論要求行政機關必須依法行使規劃權力。根據規定,行政機關擁有哪些規劃權力以及規劃權力的運行程序都必須確定下來。根據“法定職責必須為”的原則,對于列舉的規劃權力,行政機關必須依法履行,同時根據“法無授權不可為”的原則,對于沒有列舉的事項,行政機關即不得實施。

“有權必有責、用權受監督”理論要求行政機關行使規劃權力必須承擔相應的規劃責任。完善配套的責任機制對于規范行政機關行使規劃權力具有重要意義。對行政機關而言,要正確認識自己的權力邊界,在合法合理的范圍內行使規劃權力,同時明確需要承擔的相應責任,確保規劃權力與規劃責任相統一。通過完善配套的責任機制可以對規劃權力的行使起到規范約束的作用,保證規劃的正當性和合法性。

“有權必有責、用權受監督”理論要求行政機關行使規劃權力必須受到監督。依據不同的標準可以將監督劃分為不同類型。從監督的階段來看,監督可以分為事中監督和事后監督。事中監督強調對規劃編制過程進行監督而事后監督則強調對規劃實施過程進行監督。從監督的主體來看,監督包括行政監督、立法監督、司法監督和公眾監督。行政監督分為上級行政機關對下級行政機關以及同級人民政府對所屬職能部門的監督,有助于克服規劃編制實施過程中的短期行為和投機行為,提高規劃效率和質量。立法監督主要通過加強相關領域立法工作實現,既要加強規劃實體法的立法工作使規劃編制實施有法可依，同時也要加強規劃程序法的立法工作規范規劃編制實施程序。司法監督的途徑是賦予合法權利受到規劃侵害的公民向人民法院提起訴訟的權利,借助司法的力量監督行政機關規劃權力的行使。公眾監督應當覆蓋規劃編制實施的整個過程,通過公眾的理性彌補行政機關專業視角的不足,提高規劃質量。只有建立強有力的監督機制才能確保規劃權力的正確行使。