政府投資項目代建制管理問題研究

于杰娜

(海南市政府投資項目管理中心,海南 ?？?570100)

2002年,建設部提出：按照“建管分開”和專業化管理的原則,推行政府投資項目管理方式改革：凡有條件的地方都應當積極進行試點,可以由政府設立專門機構直接組織政府投資項目的實施,亦可委托項目管理公司實行政府投資項目“代建制”。2004年7月,國務院頒發《國務院關于投資體制改革的決定》,要求加強政府投資項目管理,改進建設實施方式,明確提出：“對非經營性政府投資項目加快推進代建制,即通過招標等方式,選擇專業化的項目管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、質量和工期,竣工驗收后移交使用單位?！?/p>

其實,在國家層面提出代建制以前,我國一些發達城市已經開始了代建制的探索。廈門市早在1993年即開始了代建制試點,2001年7月,開始在重點工程建設項目上全面實施代建制,制定了《廈門市重點工程建設項目代建管理暫行辦法》。2001年10月,上海市市政管理局印發了《上海市市政工程建設管理推行代建制試行規定》。2002年,上海市建委在建設系統推行代建制。經過十幾年的探索與發展,代建制目前已經成為我國政府投資項目建設主流的管理模式。但是,在代建制實際推行中,也出現了一系列的問題。文章將重點對目前我國代建制存在的問題進行厘清并提出相應的對策建議。

1 推行代建管理的成效

1.1 理順了項目的建設管理主體關系

實施代建制以前,政府投資項目的建設通常由行業主管部門或項目業主集“投資、融資、建設、管理”角色于一身,既是運動員,又是裁判員,主體關系不明確。實行代建制后,以合同管理代替行政管理,明確了項目建設各方的責任與義務,實現了“投、融、建、管”分離。項目相關部門按照法定權限和合同約定,開展項目建設過程中的審批、建設、管理和監督等工作,主體關系得以明確,有利于政府職能的轉變。

1.2 有效推進了政府投資項目建設

實行代建制后,將大部分政府投資項目交由人力資源充足、項目管理經驗豐富的代建企業,項目推進明顯加快。從而保證了?？谑姓顿Y項目的順利推進。

1.3 政府投資項目的質量和安全得到了有效保障

實行代建制后,代建企業利用自身的專業優勢,實現了資源的優化組合,科學組織施工,規范項目管理,加強安全防范和質量控制。

1.4 政府投資項目“三超”現象得到改觀

實施代建制以前,由非專業機構和非專業人員進行項目管理,項目的投資控制達不到要求,“三超”現象嚴重。實行代建制后,代建企業通過專業化的項目管理提高了項目前期工作質量,投資主管部門加強了造價審核和管理,“三超”現象明顯減少,政府投資效益顯著提高。

2 推行代建管理的不足

2.1 代建市場開放程度較低, 代建單位專業化管理水平有待提高

目前,各城市政府投資項目代建業務主要由市屬國企進行代建,代建市場尚處于培育階段,且項目代建單位確定方式主要為直接委托,不利于代建市場的培育。而且隨著經濟的發展,政府投資項目數量和規模增長迅速,代建單位項目管理水平急需提高,部分代建單位缺少專業化的項目管理團隊,存在項目多、人手少、疲于應付等問題；部分代建單位內部體制僵化,管理水平和運行效率不高；部分代建單位“重承攬輕推進”,觀念沒有轉變,項目管理缺乏主動性。

2.2 部分項目前期工作存在不到位、不扎實的問題

項目前期工作不到位,前期代理單位前期工作進度不按合同約定的時間計劃推進,實際進度遠滯后于計劃進度；前期工作不扎實,造成部分項目概算超估算、估算超計劃的現象。造成上述問題的主要原因：一是代理單位和編制單位對前期工作不重視,部分前期代理單位承擔的項目太多,人手緊張而無法將前期工作做精做細；二是前期經費未及時到位,制約項目前期工作的推進；三是前期工作缺乏統籌,工作推進沒有計劃性。

2.3 政府投資管理部門對代建單位的監督和管理仍缺乏有效的方法和手段

在代建制模式下,代建單位實際上已成為政府投資項目的參建單位,其角色與施工企業一樣,通過提供自己的產品獲取報酬。不同的是,代建單位按照政府投資管理部門委托協議,提供的產品與一般企業不同,其提供的是對政府投資項目建設過程的管理服務。政府購買代建單位的服務,需要對其服務質量進行檢驗評價,作為支付報酬的依據。

3 深入推行代建制的相關政策建議

3.1 逐步推行代建制市場化

總體來看,推行代建制已取得了積極成效,基本實現了制度設計的初衷。其存在的不足,恰是推行代建深度不足造成的。為了完善政府投資項目管理體制,理順政府與市場的關系,必須鞏固現有代建制實踐成果,深入推行代建制,引進具有實力的大型企業參與政府投資項目的建設管理,打破市屬國企對代建市場的壟斷。

3.2 以競爭方式優選代建單位

目前政府投資項目的代建工作主要通過直接委托方式確定。在代建市場還不夠完善的前提下,這種體制對?？谑姓顿Y項目的建設發揮了積極的作用。但隨著代建市場的逐步完善,采用競爭的方式選擇代建單位是市場發展的必然趨勢。因此,建議逐步開展代建項目市場化工作,將競爭機制引入代建市場,提高代建服務質量。

3.3 推行施工代建概算管理模式

大力推行項目概算包干、項目總承包等投資概算管理模式,將政府從項目過程管理轉移到一次性購買項目產品,避免政府管理節點多、管理能力有限、管理不到位的現象。同時,采用概算包干,不僅可以有效控制投資規模,還能加強代建企業的項目管理能力,并起到一定的激勵作用。

3.4 強化代理代建合同管理機制

建立以合同管理為核心的項目管理機制,在綜合評估項目風險的前提下,解決好項目風險分擔問題：一是推行項目前期代理和后期施工代建合同分離,改變代理單位在前期階段將利益向后輸送,同時,可以根據前期工作的好壞選擇代建單位。二是完善代建合同,在合同管理中引入風險機制。將風險分類,屬政策改變、不可抗力影響的,風險由政府承擔；技術風險、管理風險由代建企業承擔。完善代建合同的責、權、利條款,真正做到“誰有能力管理風險,誰就承擔管理風險”。

3.5 建立代建單位的績效考評、激勵與約束機制

政府投資管理部門按照既定目的和要求,采取一定標準,運用科學方法,對政府投資項目代建單位實施管理活動的績效進行審核、認知、測量和評定,考核代建單位對項目建設的進度、質量和造價控制的有效程度和實施管理活動的成果大小,并據此對代建單位進行考核和獎罰。代建單位要接受有關部門對其實施動態評價,若出現違反有關規定的情況,可取消其代建資格或列入黑名單。

4 結 論

實行代建制,依靠專業人士,實行社會化管理,有效地提高建設水平,降低管理成本,體現了專業化的現代生產發展的規律要求,有利于推進政府部門職能轉變。深入政府投資項目代建制,必須通過市場化運作,選擇有經驗、講信譽的專業化隊伍,通過合同管理,建立投資責任約束機制,引入激勵和約束機制。否則,在封閉的代建市場下,代建企業得不到健康發展,最終將失去代建制設計的初衷。