法治背景下住房公積金貸款擔保方式分析與建議

岳偉 邢臺市住房公積金管理中心

住房公積金制度是我國住房貨幣化改革的產物，由管理中心運營，承擔資金保值增值職能，并通過提取貸款使用發揮保障功能。根據《住房公積金管理條例》規定，住房公積金貸款作為一種帶有公共服務產品性質的優惠信貸產品，申請門檻較低，正常繳存住房公積金的職工均有權申請，第一還款來源審查對中低收入沒有歧視，實際履約階段，發生部分違約不可避免，因此，第二還款來源即借款擔保更顯重要。當前，公積金行業處于改革窗口期，資金風險突出體現在貸款資金安全等方面，依法強化規范任務迫切。

一、部分通行擔保形式簡介

結合《住房公積金管理條例釋義》對條例第二十六條的解釋及《中華人民共和國擔保法》第二條之規定，結合筆者所在X市工作實務，梳理細化為以下幾種擔保形式：

（一）現房抵押。主要是申請二手房貸款，或者商業轉公積金貸款，所購房已辦理權證（或可提供其他房產抵押），具備抵押條件，在放款前可以落實有效抵押擔保。抵押權人應是管理中心（實務中有些抵押權人設定為委托放款銀行，并由銀行管理他項權證）。借款發生逾期償還情形的，抵押權人可申請處置抵押物優先受償。

（二）公積金質押。即使用包含借款人本人的2-5名住房公積金正常繳存職工賬戶余額和未來一定期間預計繳存額作為權利質押，在擔保覆蓋額度內放貸。質權人為管理中心。常用于商業轉公積金貸款。借款發生逾期償還情形的，質權人可依約劃扣質押人公積金賬戶余額償還。

（三）開發商階段性擔保。由開發商為其所售房屋項下貸款提供階段性連帶責任保證擔保，直到項下借款結清或落實有效抵押后予以解除擔保義務。

（四）擔保公司全程擔保。由置業擔保公司承擔公積金貸款連帶保證責任，直至全部清償。擔保公司按擔保金額和年限收取擔保費。

（五）自然人信用擔保。即由正常繳存公積金的兩名自然人做連帶責任信用保證。借款逾期償還由保證人以個人財產連帶償還。

（六）保證金的概念。嚴格來說保證金不是一種法定的擔保方式，只是特定情形下制約提供階段性擔保的開發商履行保證擔保義務的手段。開發商擔保項下發生借款逾期償還情形的，應由開發商連帶清償，為方便操作，事前既讓開發商安排一筆資金（比如貸款額的5%）專門備付承擔連帶還款責任之用，擔保責任期間不得隨意轉移、解付。

（七）預抵押簡介。根據《物權法》第二十條規定，預抵押登記，就是在購房者與開發商的購房合同、購房者與管理中心的借款合同簽定的同時，在房管局的備案系統上立即生成預抵押登記，以排斥第三人對房產的行使權利。預抵押雖不產生優先受償效力，但可以幫助排除未來期間標的房屋物權擅自轉移的風險。

二、有關的幾種擔保方式特點和優缺分析

基于住房公積金工作的公共服務性質和住房公積金貸款的社會保障功能，不能完全按照商業化的思維評判不同類型擔保方式的優劣。下面從便捷性、可靠性、經濟性等幾方面對X市住房公積金貸款采用的擔保方式分組做一分析。

（一）第一組：現房抵押和公積金質押。這兩種擔保方式都是物的擔保，房屋物權（他項權：抵押權）或資產權利。從擔保設定和擔保實現來看，公積金質押的便捷度都要優于房產抵押，并且交易成本為0，現房抵押在設定階段需要等級，還可能需要評估，會產生一定費用，處置抵押物需要法定程序和相當長的時間。再從可靠性分析，抵押擔保是典型的完全擔保，可靠性優勢明顯，一般抵押設定時抵押率往往是不超過評估價值的70%，并且房價上漲的總趨勢沒有發生逆轉，處置抵押物發生的費用也很少能超過房屋設定抵押時價值的30%，因此，處置抵押房屋獲得優先受償的第二還款來源最為可靠。相應，公積金質押擔保屬于典型的不完全擔保，可靠性較差，設定擔保時計算的額度，包含了賬戶當時余額以及未來若干年內預計繳存額，且預計數一般是大于當時余額的，也就是公積金質押擔保方式下，大部分擔保是基于未來產生穩定繳存現金流計算的，一旦繳存不穩定的沖擊大于已還款額減少剩余本金的影響，發生逾期情形時，就很可能會造成第二還款來源不能完全覆蓋提前結清剩余本息的風險。

（二）第二組：開發商階段性擔保、擔保公司全程擔保、自然人擔保。這三種方式本質上都是一種信用擔保，只是擔保主體不同，擔保期限有別。開發商和擔保公司的擔保，屬于法人擔保，而擔保公司擔保和自然人擔保又都屬于全程擔保，只有開發商擔保是階段性擔保。法人擔保的實力可靠性會明顯優于自然人，在法律實現上也更容易操作。全程擔保往往需要一定的擔保費用，這是擔保公司的主要收入來源不可避免；開發商階段性擔保也會因凍結一定量保證資金變相增加財務成本，甚至個別情況下還可能轉嫁給借款人承擔；自然人擔保則不存在費用。

（三）第三組：保證金和預抵押。保證金是交易費用的增加項，上面已有闡述，且保證金的設定并沒有法律上的依據，現階段采用不轉移占有的設定形式，也不能產生排他性的效力，因此可靠性大打折扣。企業減負、優化營商環境也劍指保證金，其作為擔保附屬物的階段性存續性質決定管理中心不能長久對其抱更高期望。預抵押則是很好的武器。預告登記的本質特征是使被登記的請求權具有物權效力，對后來發生的與該請求權內容相同的不動產物權的處分行為，具有對抗效力。即在開發商階段性擔保下，房屋預抵押后，非經管理中心統一，不得處分（變更）該房屋物權，將來房產證辦下來了，管理中心依據預告登記享有優先設立抵押權的權利，開發商或業主不能抵押給別人享受優先受償權。效力上看，預購商品房抵押權預告登記的權利性質甚至可理解為一種準物權，或次抵押權，效力雖弱于抵押、保證、質押、留置、定金等擔保物權，但仍然表明優于一般債權。

三、抉擇與改進的幾點建議

對于擔保方式的實務抉擇與探索改進，從管理中心履行職能職責、建設法治政府和優化為民服務的多元化目標考量，提出以下意見建議：

（一）按照資金保值增值職責，強化風險控制，提高資產質量確保資金安全。不管行業政策如何調整，也不論市場形勢如何發展，資金安全特別是作為主體的貸款資產安全，始終是管理中心健康發展的底線、紅線、生命線。貸款擔保方式的選擇，必須更加有利于最終還款來源的可靠實現。暫不考慮其他方面因素，抵押擔保肯定是首選，落實有效抵押是提高資產質量的最主要途徑，這恐怕是需要長期堅持的目標。現房貸款中，可以考慮要求申請人優先提供所購房抵押擔保方式，甚至可以做排他規定，這不僅有利于擔保可靠性實現，也能從根本上限制借款人利用所購房再增加杠桿的可能性（如：向其他金融機構申請抵押貸款），對穩定第一還款來源也非常有利。一手房貸款由開發商做階段性擔保情況下，為避免后期房屋物權轉移的不確定性，有必要爭取全部做預抵押登記。階段性擔保期間，管理中心要著力建立制度機制，持續關注樓盤進度，督促條件具備時第一時間落實有效抵押。全程擔保情形下，擔保公司往往會要求業主（借款人）提供反擔保（預抵押及后期抵押），視角會與中心一致，這更有利于風險全過程控制。

（二）按照法治政府建設要求，優化營商環境，減輕開發商等市場主體負擔。保證金讓開發企業喪失了正常水平受益權，事實上增加了財務成本負擔，這與“放管服”等優化營商環境的改革精神有所偏離，有必要考慮逐步弱化保證金這種履約保障形式。去除保證金的“遮羞布”，管理中心更應著力從強化貸款和樓盤全過程管理中得到風險控制力補償。在樓盤準入階段，即要詳細考察開發商資質、實力，這是對資金安全負責，也是替老百姓把把關；個貸審批要貫徹風險控制要求，落實階段性擔保（或全程擔保等）；貸款后不能放松對開發商的跟蹤管理，因為擔保人是第二還款來源，開發商經營狀況出現惡化，或者突發不利事件，應當有一定的提前預判，及時有效采取合理處置措施，避免擔保落空。

（三）按照優化為民服務宗旨，優化制度設計，給全市繳存職工提供更大便利。說到底，住房公積金事業發展的根本目的是為了改善人民群眾的居住條件，服務是管理中心的天職（不論是否改革為政策性住宅金融機構）。貸款擔保的設計也應體現出公益性、服務性，要致力于不增加借款人經濟負擔，努力讓借款人少跑腿、多受益。公積金質押擔保方式樣式新穎，能夠解決一部分有現實自住房借款需求，但又不能提供其他擔保方式的繳存職工的切身問題，是便民利民的創新服務手段，可以堅持下去，并考慮在合適的契機加以改進，如為避免繳存的不確定性導致未來擔保落空，可在質押合同中約定質押人的連帶擔保義務，變純物性擔保為物和信用雙重擔保，設定時并不增加擔保人負擔，也不增加業務流程。擔保公司全程擔保在一些先進城市管理中心推廣得較多，可以相互學習探索推進，有關的擔保費用，站在減輕職工負擔角度去考慮，可向財政部門申請從管理中心業務支出列支；同時為有效規避風險，對擔保公司的注冊資金、團隊素質、業務能力、履約信用等，需深入考察，擇優引入。