數字網絡技術條件下版權行政保護的完善之道
——基于效率視角

□文│劉曉莉

效率是投入成本和產出成果之間的比例。無論立法、司法抑或行政管理，效率最大化即努力以最少的投入獲取最大的產出都是重要的行動目標。進入數字時代后，伴隨數字網絡技術和移動智能終端的出現和應用，作品的傳統創作、使用和傳播方式被深刻改變，侵權速度愈加快速，方式日益豐富、隱蔽，面對如此問題，立法和司法實踐均表現出明顯的效率偏低的弊端，行政保護主動性、強制性、高效性兼具的特點則越發顯示出獨特的優勢。

一、行政保護在效率方面已體現出明顯優勢

“版權行政保護指國家行政機關運用法定行政職權保護版權所有者權益和維護版權市場秩序”，[1]20世紀80年代中期，伴隨《中華人民共和國著作權法》（以下簡稱《著作權法》）起草工作的啟動以及國家版權局的成立，各項版權行政保護工作也快速開展，并可歸納為日常監管和專項行動兩類。其中日常監管主要表現為行政管理部門依據《著作權法》《著作權法實施條例》等對版權的取得、利用、轉讓等行為進行管理。通過長時間的探索和努力，我國政府既能對各類侵權盜版行為進行嚴厲打擊，又能對版權領域問題進行及時的預防與監管，實現了對版權領域問題事前、事中、事后的全程保護。2019年2月，國家版權局將《流浪地球》《瘋狂的外星人》等8部春節檔影片列入2019年度第一批重點作品版權保護預警名單，要求網絡服務商在影片上映期內不得提供版權保護預警名單內的作品，提供存儲空間的網絡服務商應禁止用戶上傳版權保護預警名單內的作品，在使“紅旗原則”得以充分體現、依法對侵權行為從嚴從快查處的同時，也很好地維護了權利人利益，使盜播現象較之以往明顯減少。

專項行動一般由相關行政部門單獨或多部門如版權、網信、公安、工商、文化等部門共同完成。不同于日常監管，專項行動更具突擊性、靈活性，以2005年啟動的“劍網行動”為例，開展14年來，行動治理內容從查處“三無網站”，禁止非法傳播音樂、電影，到整頓網絡文學，規范有聲書、知識分享平臺，再到對短視頻濫用“通知-刪除”問題、自媒體“洗稿”現象進行重點規治，監管范圍不斷擴大，工作重點不斷調整，從而對網絡侵權行為尤其是新型侵權行為進行了有效遏制。可以說，版權行政保護目前已成為我國版權保護的重要力量，并與司法保護互為補充，為打擊侵權盜版工作做出了顯著成績。

此外，國家版權局還持續加強與全國“掃黃打非”辦公室、公安部、最高人民法院的合作，將符合刑事立案標準、涉嫌犯罪的版權案件依法移送公安和司法機關，使案件查辦效率更高、懲罰更為嚴厲、社會影響更廣泛。可以說，正是版權行政保護工作的建立和運行，我國版權保護工作才不斷完善，力度才不斷增強，效率才不斷提高。

二、技術發展對版權保護效率提出了更高要求

數字網絡技術的廣泛應用給作品的創作、傳播、權利保護都帶來了革命性影響，使得作品可以通過網絡便捷、廉價且質量近乎完美地進行遠近距離傳輸。新型傳播技術的出現還對傳統作品利用方式帶來了改變，使讀者完全可以繞過出版商和編輯而直接獲取信息。由于作品復制和傳播難度不斷降低、質量不斷提高，數字環境下，侵權的速度變快、范圍變大，盜版和非法使用給著作權人利益帶來的影響也明顯增強。“昔日作為作者權利和公共利益最佳協調器，并屢屢為受到挑戰的著作權制度化解危機的合理使用制度，此刻卻成為公眾權利和作者利益沖突激化的原因所在。”[2]如此狀況若得不到快速改善，非但版權制度可能形同虛設，權利人的合法權益也將難以得到保障，從而影響作品創作的動力和文化的繁榮。

但與數字技術的發展速度以及侵權形式日益多樣隱蔽同時存在的，卻是版權立法和司法工作的相對滯后。我國《著作權法》自1990年問世以來，先后于2001年、2010年進行了兩次修改，每次間隔10年左右，相對于其他國家如日本、韓國等，修改頻次明顯偏少。第三次修訂工作雖然自2012年3月就已啟動，但至今尚未完成。在其修訂過程中，互聯網產業呈現井噴式發展態勢，各類新型訴訟頻發，法律規定的空白或不確定不僅使爭議雙方均可基于自身立場對既有條文進行著不同解讀，使不少機構尤其是內容提供者和平臺服務商獲得制度紅利，也讓司法機關常有“摸著石頭過河”的無力感。如此雖然也成就了不少經典案例，積累了一定司法經驗，但爭議聲卻始終不絕于耳。如此狀況自然在要求立法部門順應時代發展、盡快作出反應的同時，也要求其他強制性力量尤其行政部門能夠積極參與，共同對迅速變化中的版權關系予以調整。

滯后性同樣體現在具體案件的處理流程和所需時間方面。在網絡版權侵權速度動輒用秒計算的當下，雖然我國組建起互聯網法院，實現了起訴、立案、舉證、開庭、裁判、執行全流程在線化，大為簡化了訴訟程序，但當前互聯網法院僅存在于北京、廣州、杭州三個城市，大部分地區、絕大部分版權類案件的處理仍沿襲著傳統程序，訴訟時間久、維權成本高、賠償額偏低是該類案件的共同特點。以當下較為突出的短視頻侵權為例，和其他作品維權程序一致，短視頻維權通常要經過取證、一審、二審三個階段，且要面對侵權監測難、權屬證明收集難等問題。此時，探尋包括行政保護在內的其他更高效的糾紛預防和解決路徑就成為必然。

遺憾的是，雖然具有明顯的高效性優勢，但當前我國版權行政保護工作還存在著諸多與技術發展要求不相符的地方，如由于版權、文化等多部門均擁有行政執法權，在一定程度上帶來了多頭執法、監管重疊、成本過高、效率較低等諸多問題的現實存在。由于實體標準不清、程序操作性不強、信息共享平臺尚存亟待完善之處以及工作人員對接意識不強等原因，“兩法銜接”工作還存在著信息平臺利用不足、“以罰代刑”現象普遍、溝通不甚順暢等問題。專項行動看似高效簡便，但由于缺乏長效持久性，很難對侵權人形成持久的威懾力，利益面前，“一打就退，一退就進”的游擊戰法常常是違法者的共同選擇，從而導致行動結束后，各種侵權行為又死灰復燃。

三、數字網絡技術為進一步提升行政保護效率提供了可能

進入數字時代后，技術的發展在帶給傳統版權行政保護工作沖擊、提出更高更新要求的同時，也給版權行政保護效率的提升提供了新的手段和路徑。如網絡技術能夠打破政府部門間的鴻溝，改以往串聯式的業務流程為并聯式業務流程，讓不同環節的工作同時開展變為可能；政府部門可以借助網絡廣泛收集公眾意見建議，并利用大數據對此進行科學分析，進而指引決策。但要使這些可能變為現實，對當前版權行政保護模式進一步完善，使這一模式在改革后能夠更好地適應技術發展要求是必然前提，但遑論何種調整和完善，提高效率都是蘊含其中的基本要求。

1.數字網絡技術為提升行政監督效率提供了可能

數字網絡技術的出現和應用，給傳統版權監管模式帶來了革命性變化，大數據、物聯網、云計算、區塊鏈等新技術手段，能夠應用于行政監管的多個方面，使執法高效性和精準度不斷提高，實現對侵權尤其互聯網侵權盜版行為的及時發現，源頭追溯以及準確取證，從而提高對侵權盜版行為的監管、查處效能。快速提升該環節工作的質量和效率。[3]以區塊鏈的應用為例，由于具有鮮明的社群自治特征，版權行政部門可以利用區塊鏈建設行業自律平臺，借此進行版權公示并發表權利人聲明。另外，由于具有去中心化、安全性以及恒久性等特征，區塊鏈又可成為版權行政執法部門進行版權監測存證的利器，行政部門可以在侵權網頁的自動抓取及侵權頁面的源碼識別方面為加強監管、維護權利人合法權益提供有力的技術支撐。

數字網絡技術還使對作品統一編碼成為可能，版權行政部門可借鑒中國標準音樂作品編碼、國際標準書號等做法對作品進行統一編碼，使其擁有如“身份證號碼”一樣的唯一性、永久性識別編碼，并規定任何作品如欲進入市場傳播，必須持有該編碼。同時還可借助信息技術使編碼上同時攜帶權利人的信息、保護期限、授權許可方式和費用，使相關人員尤其行政執法人員只需通過掃描或查詢編碼就可以快速了解作品是否為正規出版物以及權利歸屬，使版權侵權隱蔽性較強的問題得到快速解決。

通過推動版權行政部門從傳統封閉式行政管理方式向公開行政管理方式轉變，建立版權行政處罰案件信息公開機制，同樣能夠發揮間接提升行政監管效率的作用。各級版權行政部門應嚴格依照《關于依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識產權行政處罰案件信息的意見》的要求，在建立統一信息披露平臺基礎上，規定對于涉及處罰案件的客觀事實和法律事實，除了涉及國家秘密等特殊情況，版權行政部門應當主動公開，同時對相關各方部門信息公開職責予以明確，如屬委托執法，應由委托主體承擔公開處罰信息職責；聯合執法時，由聯合執法的動議單位負有公開執法有關事項責任，各聯合執法單位則應積極配合支持。平臺同時應設置互動端口，使公眾可借助平臺第一時間對執法情況進行了解和評判，實現讓工作在陽光下運行，并對公權力擴張和行政效率低下行為起到遏制作用。

2.數字技術為提升行政處罰效率提供了可能

從投訴到作出處罰時間間隔相對較長是困擾行政保護工作已久的問題，版權行政部門可以以國家版權局現有的“侵權盜版舉報”平臺為基礎，建立中央、省、市三級聯網舉報平臺及專職投訴處置隊伍。權益被侵犯的個人和單位只需按平臺要求填寫信息并通過真實性審核后即完成投訴。接到投訴后，專職隊伍應盡快核實侵權基本事實，再根據侵權人所在地區將具體辦理任務指定由侵權行為發生地版權行政部門負責。各地版權行政部門應在積極承辦案件之時，幫助查清侵權人信息、固定網上證據，并將指定案件辦理情況向國家版權局及時匯報并通過平臺予以公布。平臺則對案件辦理進度及各環節所用時間進行準確記錄，從而形成舉報信息采集錄入、問題分流督辦、結果跟蹤反饋的工作閉環，并對承辦人及單位工作效率的提高起到無形的督促作用。

作品統一編碼的使用同樣能夠對行政處罰效率的提高發揮作用，通過肉眼對編碼有無的觀察，網絡監測軟件對編碼真偽的辨別，行政執法人員能夠快捷地對作品是否侵權、是否應予以處罰作出準確快速地判斷。不僅如此，如果涉嫌侵權作品在網絡上傳播，通過數字網絡監測工具的使用，版權行政部門能夠即時掌握涉嫌侵權作品的來源和傳播時間、范圍，同時也能對侵權人非法獲利甚至著作權人因此遭受的損失進行較為快速準確的計算，從而準確鎖定侵權人并予以停止侵權、沒收違法所得、銷毀侵權產品等科學性處罰，并根據網絡平臺責任作出“通知-刪除”、經濟處罰、關停服務平臺等不同程度的處理。

此外，利用數字網絡，版權行政部門還能夠在一定程度上遏制網絡服務商濫用“通知-刪除”的避風港原則的行為。以國家版權局發出的《關于禁止未經授權通過網絡傳播中央廣播電視總臺2019年春節聯歡晚會相關節目的通知》為例，該通知在春節前通過國家版權局微博的及時發布以及媒體的廣泛報道，使網絡服務平臺必須對該節目盡到應有的注意義務，凡未獲得授權平臺，均不得出現該節目或鏈接，一旦出現即可認定主觀上具有過錯，必須無條件立即刪除，否則行政機關將立即給予處罰。從而使服務平臺企圖通過利用“避風港原則”逃避責任或獲取不正當利益的做法失去可能，使行政處罰環節明顯減少。

3.數字技術為提高“兩法銜接”效率提供了可能

針對目前著作權“兩法銜接”（行政執法與刑事司法銜接）工作信息共享平臺運行中存在的突出問題，相關部門應該在對“違法所得數額較大”“情節嚴重”等現有規定進一步細化，提高移送可操作性的基礎上，對移送主體，移送時間，移送內容尤其涉案金額、權利人損失以及不予移送的法律后果同時提出要求。明確對案情簡單且影響不大的案件，由行政部門先行調查，但當有證據證明案件已達涉嫌犯罪標準后，必須通過共享平臺立即移送公安機關，通過平臺助力，公安機關不僅能順利完成3天內立案審查的任務，甚至可能將時間進一步縮短，從而切實實現對構成犯罪的案件該移送則移送、該受理則受理、該立案則立案，實現行政執法、公安、檢察和審判機關之間信息的互聯互通，消除既有兩法銜接工作存在的問題，提高案件流轉速度和結案率。

此外，考慮到當前網絡侵權案件涉及地區廣泛、隱匿性強等特點，在現有條件基礎上進一步加強信息共享平臺建設，增強平臺互動性并豐富其職能同樣是非常重要的。比如加強平臺互動功能，對案情復雜、性質難以認定的案件，行政機關可以通過平臺向公安、檢察院咨詢；就版權專業問題，公安、檢察院也可與行政機關溝通。加強平臺的協調功能，對于情節復雜，證據可能被滅失或銷毀的案件，版權行政部門發現涉案金額或其他情節達到刑事追訴標準時，可通過平臺通知公安機關由其指派專門人員到現場協助調查取證；[4]增加平臺的監督功能，如公安機關拒絕對行政機關移送的案件立案，或立案后又撤銷案件，應通過平臺予以說明，當然行政機關也可建議檢察院依法監督。對于案件處理情況，各涉及部門同樣要借助平臺予以公布，保障各單位知情權，同時接受監督。

四、結語

在侵權現象數量日益增多，復雜性日益增強的當下，版權行政保護既有存在的法理基礎，又有發揮作用的廣闊空間。我們應在繼續堅持“雙軌制”保護的基礎上，將高效便捷的數字網絡技術充分應用于行政保護的各個環節，建立起事前預防、事中監管、事后處罰以及兩法無縫對接的全流程保護體系，使行政保護主動高效的優勢得到進一步發揮，從而對形式不斷變化的侵權現象予以打擊，對天然帶有擴張性的行政權力予以遏制，使權利人的合法權益得到高效有力的保護。

注釋：

[1]汪曙華.當代中國版權行政保護體系的核心癥結及對策[J].現代出版，2013(4)

[2]吳漢東.著作權合理使用制度研究（第三版）[M].北京：中國人民大學出版社，2013:214

[3]國家版權局.關于印發《版權工作“十三五”規劃》的通知[EB/OL].http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/contents/483/315049.html

[4]楊彩霞.網絡著作權“兩法銜接”程序機制之完善研究[J].云南大學學報（法學版），2016（4）