基于生態文明背景下我國新型城鎮化建設研究

文/王岐昌 原丕業 張明

關鍵字：生態文明；新型城鎮化；發展現狀；內在聯系

中國改革開放已近40年，城市化空間擴大了二三倍，2016年底我國的城鎮化率已達57.4%，預計到2020年將達到60%。城鎮化是實現國家工業化和現代化的重要標志，也是生態文明人與自然和諧發展的基本特征，有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好，將生態文明理念全面融入到城鎮化建設的過程中，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》提出了以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化發展道路，黨的十八大也明確指出要大力推進生態文明建設，可見，我國對生態文明的重視。在生態文明背景下推進新型城鎮化建設，關系著我國2020年全面建設小康社會的宏偉目標，更關系著中國夢的成真。所以，將生態文明融入新型城鎮化建設刻不容緩。[3]

1.生態文明與新型城鎮化的內在聯系

生態文明是人類文明發展的一個新階段，即工業文明之后的文明形態；生態文明是人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和；是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的社會形態。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。

生態文明與新型城鎮化是相互制約、相輔相成、相互影響的關系。新型城鎮化建設的最終目標是建立城鄉一體、基礎設施完善、資源使用合理、人居環境良好的新城鎮；而生態文明的建設又要融入到城鎮化建設中去，促使兩者有機結合，更好、更快實現全域城鎮化建設。

生態文明與新型城鎮化的關系具體表現以下兩個方面：

（一）生態文明是新型城鎮化建設的必然選擇

生態文明，主要反映是人的發展和一些活動與自然環境健康發展的聯系度，生態文明是人與社會發展不斷進步的表現。現階段生態文明是評價新型城鎮化建設好壞的重要指標，新型城鎮化的建設必定會加大對自然資源的開發利用，導致生態環境的壓力不斷增大，進而出現各種各樣的環境問題，只有在新型城鎮化發展的過程中以保護生態環境和資源為前提，才能夠真正可持續地發展下去，所以生態文明與新型城鎮化的建設是不可分割的。

（二）生態文明建設是推進新型城鎮化的必然要求

黨的十八大將“生態文明建設”列入社會主義現代化建設“五位一體”的總設計藍圖中，指出“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎人民未來的長遠大計”。我國城鎮化發展已經進入了關鍵發展時期，而能源不足是我國的國情，這就決定我國城鎮化的建設必須科學定位，積極加強生態文明建設，走集約、綠色、低碳的發展道路，我國現今推進的是“以人為本”的新型城鎮化，也只有走這樣的一條發展道路，才能為人們創造更加美好的城市生活。因此，我們將逐步轉變以過度開發有限能源和污染環境為代價求發展的傳統城鎮化發展模式，有效轉變經濟發展方式，規劃產業布局，倡導生態文明建設。

2.當前我國城鎮化的發展現狀

（一）農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后

目前農民工已成為我國產業工人的主體，受城鄉分割的戶籍制度影響，據統計城鎮人口中的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，產城融合不緊密，產業集聚與人口集聚不同步，城鎮化滯后工業化。城鎮內部出現新的二元矛盾，農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經濟社會發展帶來諸多風險隱患。

（二）“土地城鎮化”快于人口城鎮化，建設用地粗放低效

一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過大，建成區人口密度偏低。1996～2012年，全國建設用地年均增加724萬畝，其中城鎮建設用地年均增加357萬畝；2010～2012年，全國建設用地年均增加953萬畝，其中城鎮建設用地年均增加515萬畝。2000～2011年，城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度；農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府性債務等財政金融風險。

（三）城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配

東部一些城鎮密集地區資源環境約束趨緊，中西部資源環境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待開發；城市群布局不合理，城市群內部分工協作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇；中小城市集聚產業和人口不足，潛力沒有得到充分發揮；小城鎮數量多、規模小、服務功能弱，這些都增加了經濟社會和生態環境成本。

（四）城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出

一些城市空間無序開發、人口過度集聚，重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，公共安全事件頻發，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，城中村和城鄉接合部等外來人口集聚區人居環境較差。

（五）自然歷史文化遺產保護不力，城鄉建設缺乏特色

一些城市景觀結構與所處區域的自然地理特征不協調，部分城市貪大求洋、照搬照抄，脫離實際建設國際大都市，“建設性”破壞不斷蔓延，城市的自然和文化個性被破壞。一些農村地區大拆大建，照搬城市小區模式建設新農村，簡單用城市元素與風格取代傳統民居和田園風光，導致鄉土特色和民俗文化流失。

（六）體制機制不健全，阻礙了城鎮化良性發展

現行城鄉分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，城鄉利益失衡格局固化嚴重，制約著農業轉移人口市民化，阻礙城鄉統籌發展。

3.對我國新型城鎮化建設的幾點建議

3.1 有序推進農業轉移人口市民化

按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進、存量優先和帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。

3.2 優化城鎮化布局和形態

根據土地、水資源、大氣環流特征和生態環境承載能力，優化城鎮空間布局和城鎮規模結構，在《全國主體功能區規劃》確定的城鎮化地區，按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，發展集聚效率高、輻射作用大、城鎮體系優、功能互補強的城市群，使之成為支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線城市群和節點城市為依托、其他城鎮化地區為重要組成部分，大中小城市和小城鎮協調發展的“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。

3.3 提高城市可持續發展能力

加快轉變城市發展方式，優化城市空間結構，增強城市經濟、基礎設施、公共服務和資源環境對人口的承載能力，有效預防和治理“城市病”，建設和諧宜居、富有特色、充滿活力的現代城市。促進城市可持續發展，一是要強化城市產業就業支撐；二是優化城市空間結構和管理格局；三是提升城市基本公共服務水平；四是提高城市規劃建設水平；五是順應現代城市發展新理念新趨勢，推動城市綠色發展，提高智能化水平，增強歷史文化魅力，全面提升城市內在品質；六是樹立以人為本、服務為先理念，完善城市治理結構，創新城市治理方式，提升城市社會治理水平。

3.4推動城鄉發展一體化

堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取方針，加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鎮化和新農村建設協調推進。實現城鄉統籌發展，一是加快消除城鄉二元結構體制機制障礙，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。二是加快農業現代化進程，堅持走中國特色新型農業現代化道路，加快轉變農業發展方式，提高農業綜合生產能力、抗風險能力、市場競爭能力和可持續發展能力。三是建設社會主義新農村，堅持遵循自然規律和城鄉空間差異化發展原則，科學規劃縣域村鎮體系，統籌安排農村基礎設施建設和社會事業發展，建設幸福生活的美好家園。

3.5 完善城鎮化發展體制機制

加強制度頂層設計，尊重市場規律，統籌推進人口管理、土地管理、城鎮住房、生態環境等重點領域和關鍵環節體制機制改革，形成有利于城鎮化健康發展的制度環境。完善城鎮化發展體制機制，一是在加快改革戶籍制度的同時，創新和完善人口服務和管理制度，逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，還原戶籍的人口登記管理功能，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。二是實行最嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度，按照控制總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，優化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿足城鎮化用地需求。三是加快財稅體制和投融資機制改革，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制。四是建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求。五是完善城鎮化綠色循環低碳發展的體制機制，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。

4.結語

研究發現，目前對城鎮化建設進程中出現的問題及應對策略的研究比較成熟，但生態文明與新型城鎮化的關系研究仍在探索之中。從當前發展形勢和未來我國城鎮化的發展看，未來新型城鎮化的發展主要有幾個方面：第一，我國常住人口城鎮化率短期內依然將主導我國城鎮化發展的進程，短期內“土地城鎮化”速度將依然快于“人口城鎮化”，由此帶動的交通基建、房地產項目將依然占據主導。第二，從長遠來看，中國的“新型城鎮化”將逐步得到重視，且發展速度將逐步加快，城市建設將轉向市政公用設施、人民生活保障設施等。

未來幾年轉移到城鎮和城市的農業人口可能主要流向三個地區。一是中西部地區重點城市群；二是城市群東部地區中小城市和小城鎮；三是一個具有明顯地理優勢或產業特色的中小城市。未來幾年，預計一些縣將逐步改建為市，資源環境較強、區位優勢明顯、產業特色明顯的中小城市發展將進一步加快。