新中國成立70年來我國大氣污染防治歷程、成就與經驗

王文興 柴發合 任陣海 王新鋒 王淑蘭 李紅 高銳 薛麗坤 彭良 張鑫 張慶竹

大氣污染是指由于人類活動或自然過程引起某些物質進入大氣中，當污染物含量達到有害程度以致破壞生態系統和人類正常生存與發展時，對人或物造成危害的現象；其本質是大氣污染物通過一系列復雜的物理、化學和生物過程，對人體健康和人類生存環境造成不利影響。隨著工業化及城市化的快速發展，大氣污染已成為世界各國面臨的最大環境挑戰之一。大氣污染嚴重危害人體健康，并會對生態環境、氣候變化等造成不利影響，已引起各國政府的高度重視，我國政府一直高度重視大氣污染防治。

自新中國成立以來，我國大氣污染防治歷經風雨，從蹣跚起步、探索前行直至穩步發展、成績卓越。近年來，一些學者梳理了我國大氣污染防治的歷程，從不同角度對我國大氣污染防治經驗進行了總結。然而，如果說我國大氣污染治理猶如一列啟動后未曾停止過的列車，那么自2013年以后，這趟列車則是進入了高速鐵路軌道，高速前進。因此，有必要再次梳理我國大氣污染防治的發展歷程與成就，特別是自黨的十八大以來所開展的大氣污染防治實踐，從中總結優秀經驗，以期為我國乃至世界的大氣污染防治提供參考。

該研究對我國大氣污染防治工作進行了回顧分析，梳理了我國大氣污染防治歷程、成績與經驗，重點闡述了我國在大氣污染防治過程中所取得的環境空氣質量改善成就，以及在此過程中形成的具有中國特色的新理論與新的管理模式，并總結其對今后我國大氣污染防治工作的啟示，研究成果不僅可以為我國下一階段的大氣污染治理提供經驗借鑒與決策參考，也可供其他面臨大氣重污染問題的國家借鑒。該研究目的在于宣傳我國大氣污染防治成就，促進我國大氣污染防治工作再上新臺階，以及為深入開展“不忘初心，牢記使命”主題教育，踐行習近平生態文明思想，推動我國大氣污染防治事業，改善我國大氣環境質量貢獻力量。

1 我國大氣污染防治歷程

我國大氣污染防治工作主要開始于20世紀70年代，我國大氣污染的防治歷程大體可以分為4個階段，即起步階段（1972—1990年）、發展階段（1991—2000年）、轉型階段（2001—2010）與攻堅階段（2011年至今），各階段的環境保護組織結構、防治對象、工作重點、法律法規、行動計劃、污染物排放與空氣質量標準等均有明顯變化。

1.1 起步階段（1972—1990年）

1972—1990年是我國大氣污染防治的起步階段。1972年我國組織代表團參加了聯合國人類環境會議，開啟了我國環境保護的征程。該階段我國大氣污染防治對象以煙塵和懸浮顆粒物為主，空氣污染范圍主要限于城市局地（如太原市煤煙型大氣污染、蘭州市光化學煙霧污染、天津市工業煙氣污染），控制重點是工業點源，空氣質量管理以屬地管理為主，主要任務包括排放源監管、工業點源治理、消煙除塵等。

1973年第一次全國環境保護會議召開，確定了環境保護“32字方針”，通過了《關于保護和改善環境的若干規定》。隨后，國務院成立了原國務院環境保護領導小組（下設環境保護辦公室，后升級為原國家環境保護局），為我國重大大氣污染問題的調查和決策起到了重要的領導、支撐和推動作用。環境保護立法對我國大氣污染防治工作具有里程碑的意義，1978年第五屆全國人民代表大會將“保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”寫入《憲法》，1979年頒布了第一部綜合性的環境保護基本法——《中華人民共和國環境保護法（試行）》，其中包括建立中國環境科學研究院和中國環境監測總站。1987年《大氣污染防治法》出臺，為大氣污染治理提供了法律保障和執法依據，起到了重要的指導性作用。環境保護標準的發布對大氣污染治理有重要的引導和推動作用：1973年我國發布了第一個國家環境保護標準——GBJ4—1973《工業“三廢”排放試行標準》，規定了工業廢氣中一些污染物的容許濃度和排放量；1982年制定了GB3095—1982《大氣環境質量標準》，劃分環境空氣功能區，規定了空氣污染物3個級別標準濃度限值。這些標準使得大氣污染防控和監測可操作化。

1.2 發展階段（1991—2000年）

1991—2000年是我國大氣污染防治的發展階段。1992年我國派員參加了聯合國環境與發展會議，會議通過了《關于環境與發展的里約熱內盧宣言》和《21世紀議程》，對各國保護環境與生態、謀求社會經濟可持續發展提出了更高要求，我國積極履行約定和承諾，相繼做出重大決策并采取積極行動。這一階段的主要防治對象為SO2和懸浮顆粒物，空氣污染的范圍由城市局地污染向區域性污染發展，出現了大面積的酸雨污染，控制重點為燃煤鍋爐與工業排放。此前，我國已經實施了一些以消煙除塵為目的的排放源管控措施，但由于經濟發展迅速，大氣污染防治執行力度有限，大氣污染物特別是SO2的排放量持續增長。這一時期，長江以南的廣大地區降水酸度迅速升高，我國酸雨面積超過300×104km2，繼歐洲、北美之后形成世界第3大酸雨區。酸雨污染影響作物生長，腐蝕建筑材料，破壞生態系統，造成巨大經濟損失。國務院高度重視酸雨污染問題，把環保工作從城鄉建設部獨立出來，成立原國家環境保護局（副部級），將酸雨和SO2污染控制納入修訂的《大氣污染防治法》，并頒布了《征收工業燃煤二氧化硫排污費試點方案》和《酸雨控制區和二氧化硫污染控制區劃分方案》，對SO2實行排污收費和總量控制，開展了大規模的重點城市和區域的污染防治及生態建設和保護工程，對我國大氣污染防治具有重要意義。

1994年國務院批準《中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，成為我國實施可持續發展戰略的行動綱領。我國進一步加強環保立法，頒布了《大氣污染防治法實施細則》，并于1995年和2000年對《大氣污染防治法》進行兩次修訂，強調經濟與社會的可持續發展，修改了落后工藝和設備、煤炭洗選、立法目的、防治主體、法律責任等問題和條目，法律條文數目顯著增加，懲罰力度大幅提高。這一時期，我國開始關注機動車的污染物排放，先后發布了《汽車排氣污染監督管理辦法》和《機動車排放污染防治技術政策》，對汽車及其發動機產品提出環保要求。1996年修訂了GB3095—1982《環境空氣質量標準》，對總懸浮顆粒物等14種環保術語、環境質量分區分級有關內容進行修改，調整補充了污染物項目、取值時間、濃度限值和數據統計有效性等規定，進一步完善了空氣質量標準。

1.3 轉型階段（2001—2010年）

2001—2010年是我國大氣污染防治的轉型階段。舉辦2008年北京奧運會對環境空氣質量提出更高要求，奧運會期間的空氣質量保障與污染物減排、控制取得了顯著成效，對我國大氣污染防治工作的深入推進具有特殊意義。該階段的主要防治對象轉變為SO2、NOx和PM10，大氣污染初步呈現出區域性、復合型特征，煤煙塵、酸雨、PM2.5和光化學污染同時出現，京津冀、長三角、珠三角等重點地區大氣污染問題突出，控制重點為燃煤、工業源、揚塵、機動車尾氣污染，開始實施污染物總量控制和區域聯防聯控。這一時期，我國工業化、城鎮化進程加快，能源消耗尤其是煤炭消耗量快速增加，鋼鐵、水泥等高污染行業規模不斷擴大，汽車保有量迅速增長，對環境空氣質量管理帶來巨大挑戰。我國大氣污染形勢嚴峻，已影響到中國的國際形象及重大國際活動的申請和舉辦，北京奧運會、上海世博會和廣州亞運會期間的空氣質量保障極其重要。為推動我國大氣污染防治工作進入政府的綜合決策，原國家環境保護總局進一步升格為原環境保護部，成為國務院組成部門，在京津冀、長三角、珠三角等重點地區試點實施了大氣污染聯防聯控，環境空氣中一次污染物的濃度得到初步控制，國際重大賽事期間的空氣質量得到基本保障，為之后我國更大范圍的大氣污染防治提供了寶貴的經驗和借鑒。

為進一步控制酸雨和城市空氣污染，我國將酸雨和SO2污染防治納入國家“十五”計劃和“十一五”規劃，先后頒布了《“兩控區”酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》和《現有燃煤電廠二氧化硫治理“十一五”規劃》；開始實施大氣污染物總量控制，2001年修訂了GB13271—1991《鍋爐大氣污染物排放標準》，并于2002年出臺了《二氧化硫總量分配指導意見》，2003年又修訂了GB13223—1996《火電廠大氣污染物排放標準》。該階段，我國啟用大氣污染防治的區域聯防聯控機制，2010年出臺《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，規定了大氣污染聯防聯控工作的重點區域、重點污染物、重點行業、重點企業和重點問題等，開展多種污染物協同控制，建立區域空氣環境質量評價體系。

1.4 攻堅階段（2011年至今）

2011年至今是我國大氣污染發展的攻堅階段。2013年1月，我國東部出現跨區域、大范圍的連續多天灰霾天氣，ρ（PM2.5）一度“爆表”，更加復雜的污染物PM2.5被提上議程，我國大氣污染防治工作開始了長期的攻堅戰。該階段我國大氣防治的主要對象為灰霾、PM2.5和PM10，VOCs和臭氧逐漸受到關注，控制目標轉變為關注排放總量與環境質量改善相協調，控制重點為多種污染源綜合控制與多污染物協同減排，全面開展大氣污染的聯防聯控。

該階段初期，我國SO2的排放量已有明顯削減，但是其他主要大氣污染物排放量很大，仍呈增長趨勢或未有明顯下降，區域性PM2.5污染嚴重，特別是2013年初我國整個東部地區出現了長時間、大面積的灰霾污染過程，其影響波及我國東北、華北、華中和四川盆地的大部分地區，受影響人口數超過6.0×108人，引起了社會和政府的高度重視。隨后，我國迅速出臺了史上最為嚴格的《大氣污染防治行動計劃》，進一步加快產業結構調整、能源清潔利用和機動車污染防治。2018年國務院機構改革中，原環境保護部調整為生態環境部，對環境保護職責進行整合，從此告別多頭管理的不利局面。至今，我國主要大氣污染物的排放量與濃度已有明顯降低，重點區域、主要城市的環境空氣質量明顯改善。

這一時期，我國修訂了多個大氣環境保護法律和標準，對《環境保護法》《大氣污染防治法》《防沙治沙法》《節約能源法》進行了修改、完善和補充，為大氣污染治理提供了堅實的法律保障；另外，修訂了GB3095—1996《環境空氣質量標準》，新增CO、臭氧、PM2.5三項污染物監測項目，將空氣污染指數改為空氣質量指數。我國針對重點區域和城市制定了大氣污染防治專項政策，先后發布《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》《“十二五”主要污染物總量減排目標責任書》，同時發布了《關于進一步做好重污染天氣條件下空氣質量監測預警工作的通知》及《關于加強環境空氣質量監測能力建設的意見》，進一步落實主體責任。2018年全國生態環境保護大會通過了《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，明確打好藍天保衛戰等污染防治攻堅戰標志性戰役的路線圖、任務書、時間表，為我國大氣污染防治工作的順利開展提供了重要保障。

2 我國大氣污染防治成就

新中國成立70年以來，特別是自20世紀70年代至今，我國在成立環境保護組織機構、頒布大氣污染防治法律法規、制定污染物排放與空氣質量標準、研究大氣污染來源與成因、發展大氣污染治理技術等方面開展了大量的工作、做出了巨大的努力，取得了令人矚目的效果和成就，有效避免了發達國家曾經出現的倫敦硫酸煙霧、洛杉磯光化學煙霧、歐洲和北美酸雨等重大環境污染與生態破壞事件，阻止了可導致大范圍人類傷亡與動植物死亡的大氣污染災害。目前，我國主要大氣污染物的排放量與濃度顯著下降，空氣質量明顯好轉，煤煙型大氣污染、酸雨污染問題基本解決，局地光化學煙霧得以消除，產生了顯著的健康、社會經濟和環境生態效益，同時也促進了溫室氣體的減排和臭氧層消耗物質的淘汰。

2.1 大氣污染物排放量的歷史演變

大氣污染伴隨著經濟發展、城市化建設、人類活動規模的擴大而產生，當生產活動對環境的影響超出大氣的自凈能力時，就會形成大氣污染。新中國成立70年以來，我國經濟總體上經歷了改革開放前的曲折前進階段和改革開放后的迅速發展階段，國內生產總值由1978年的3678×108元迅速增至2018年的90.03×1012元，經濟年均增長速度高達14.74%。五年計劃（規劃）的實施大幅推進了我國重工業的發展，截至2018年我國鋼鐵產量已達11.06×106t。自2000年起，我國汽車擁有量迅速增長，2018年我國汽車生產量高達2781.90×104輛。然而，我國經濟的高速發展仍然帶來了環境污染的巨大代價，以粗放型發展為主的經濟模式造成資源投入高、能源消耗多、污染物排放量大，大氣環境污染問題嚴重。盡管我國不斷加大大氣污染防治力度，空氣污染在較短時間內有一定的改善，但總體而言，我國主要大氣污染物（如SO2、NOx、顆粒物）的排放量自新中國成立以來呈顯著增加的趨勢，到2000年以后才陸續開始下降。

自新中國成立至1996年，我國SO2排放量總體呈上升趨勢。1996年我國進行工業結構調整，工業和居民煤炭消耗量下降且煤炭含硫量降低，SO2排放量第1次出現比較明顯的下降。2000年以后，城市化進程加快、經濟發展迅速，尤其是一大批燃煤電廠的投入使用，導致SO2排放量再次升高。至2006年，我國SO2排放量增至2588.8×104t，較2000年增長了29.8%。2006年之后，我國逐步淘汰中小型發電機組并全面推行高效的煙氣脫硫技術，SO2排放量開始下降。“十二五”期間，受益于嚴格的SO2減排措施（特別是燃煤電廠的超低排放）與能源結構及能源消耗量的變化，SO2排放量持續下降，2017年我國SO2排放量降低至875.4×104t，在SO2減排方面取得了顯著成效。我國NOx排放量的變化趨勢與SO2類似，主要與能源消費變化有關，不過由于機動車保有量迅速增加，1996年之后NOx的排放量仍逐年升高，直到“十二五”期間，我國推行了嚴格的脫硫脫硝措施及機動車尾氣排放標準的不斷提升，NOx開始呈現顯著下降的態勢，到2017年，NOx排放量已降至1258.83×104t。

顆粒物排放量數據早期非常缺乏，直到1990年才有相對連續的統計或估算的數據。從1990年起，隨著我國經濟的快速發展與能源消費的不斷增長，PM2.5和PM10的排放量迅速上升。1996—2000年，我國能源消費和工業生產增速減緩且排放標準進一步提高，顆粒物排放量有所下降。根據中國多尺度排放清單（MEIC）的統計結果，我國PM2.5和PM10排放量2000年之后再次上升，在2006年達峰值，分別為1363×104和1833×104t。“十一五”期間，嚴格實施各項除塵、抑塵措施，PM2.5及PM10排放量再次下降。2011年顆粒物排放量有所反彈，但總體平穩，2015年與2011年基本持平。工業粉塵（煙塵）排放量的變化趨勢與SO2有相似之處，1997年出現最高值，工業結構調整之后迅速下降，2005年再次出現峰值，隨后因全面實施高效除塵技術而再次迅速降低，2014年短暫升高后繼續快速降低，到2017年已經降至796.26×104t，我國工業粉塵（煙塵）的減排對控制和降低PM2.5及PM10的排放量做出了重要貢獻。綜上，自1997年起，我國顆粒物的排放量呈下降態勢或保持平穩，顆粒物控制取得一定成效，但由于大氣顆粒物來源廣、涉及面多，目前仍然是大氣污染控制的重點對象。

2.2 環境空氣質量的歷史演變

我國大氣污染物的大量排放，導致環境空氣中污染物濃度長期處于較高水平，經常出現較為嚴重的大氣污染過程。1980年，我國加入了聯合國環境規劃署成立的全球環境監測系統，之后陸續在重點城市建立環境空氣質量監測站，逐漸形成了覆蓋全國的空氣質量監測網絡，長期觀察我國大氣污染水平和空氣質量的變化趨勢。該研究選擇北京市、上海市、廣州市分別作為京津冀地區、長三角地區、珠三角地區3個重點區域的代表性城市，分析主要大氣污染物質量濃度的變化趨勢。近年來北京市、上海市、廣州市3個城市的SO2、NOx（NO2）和顆粒物（TSP、PM10和PM2.5）的質量濃度較20世紀80年代顯著降低，空氣質量總體好轉，但不同城市、不同污染物的質量濃度變化趨勢有一定差異。

北京市各污染物的平均質量濃度在1998年之前總體呈上升趨勢，在1998年之后呈下降趨勢；上海市ρ（SO2）自1992年起有所下降，2000年隨著寶山鋼鐵股份有限公司三期等重點工程建成投產，ρ（SO2）再次回升，直到2005年之后逐年下降，ρ（NOx）從2001年起持續降低，而顆粒物質量濃度自1989年開始呈明顯的下降趨勢；廣州市ρ（SO2）在1989年達最高值，之后在波動中降低，直到2004年開始連續下降，ρ（NOx）從1996年起逐年降低，顆粒物質量濃度自1994年開始顯著下降。3個城市大氣污染物的變化趨勢與城市發展和污染控制密切相關，實施的產業結構調整、工廠搬遷、工業能耗降低、重點污染源整治、清潔能源使用、機動車尾氣排放標準及油品標準提升等一系列措施對近20年來我國空氣質量的好轉起了關鍵作用，確保我國沒有發生類似倫敦硫酸煙霧、洛杉磯光化學煙霧等引起大量人類傷亡的嚴重大氣污染事件。

2.3 酸雨的歷史變化特征

20世紀70年代末，我國貴州省松桃苗族自治縣和湖南省長沙市、鳳凰縣等地區首先發現酸雨，之后又相繼在南方多個地區監測到酸雨，我國出現酸雨的區域逐漸發展成為繼歐洲、北美之后世界第3大酸雨區。我國酸雨污染問題發生較晚，但國家對酸雨危害高度重視，從“七五”到“九五”科技攻關及“973”計劃都給予了大力支持，建成了覆蓋全國的酸雨監測網絡，查明了我國酸雨污染形成的獨特原因。回顧過去40年我國酸雨的演變歷程，大體上經歷了惡化、改善、再次惡化、再次改善的變化趨勢，未曾出現歐洲和北美地區曾經發生的大面積森林死亡、魚蝦絕跡的現象，避免了生態災難和嚴重經濟損失。

從20世紀80年代中期至90年代中期，我國酸雨污染日趨嚴重，在部分南方省市出現年均降水pH小于4.0的地區，酸雨出現的頻率也逐年上升。從酸雨強度（降水酸度、酸雨頻率及酸雨區面積）來看，1993—1998年我國酸雨強度最大，1998年全國實行“兩控區”政策之后酸雨強度有所減弱，2003—2007年隨大氣污染物排放量增加酸雨強度又有所增強，2008年以后SO2排放量顯著下降，酸雨污染狀況逐年改善，呈降水酸度減弱、酸雨頻率下降、酸雨區范圍縮小的良好趨勢，到2015年我國酸雨問題基本得到解決。近10年來，以貴州省為主體的強酸雨區，以及華北、黃淮、江淮地區的酸雨區明顯縮小，出現酸雨的城市比例下降了28.8%，年均降水pH小于4.5的重酸雨區逐漸消失，降水中（離子當量濃度之比，下同）逐年下降。至2018年，我國酸雨面積約53×104km2，主要分布在長江以南、云貴高原以東地區，出現酸雨的城市比例為37.6%，為2.09，降水中的酸雨類型總體仍為硫酸型。

2.4 協同減排效應

在大氣污染防治、溫室氣體減排、臭氧層消耗物質淘汰的多重壓力下，我國越來越重視多種污染源綜合控制與多污染物協同減排。大氣污染物和溫室氣體均有一部分產生于含碳燃料燃燒，北京市的“煤改電”工程，寧波市港口清潔能源應用，攀枝花市和湘潭市“十一五”總量減排措施分別削減SO2排放2.1×104、5.9×104t，同時分別減少CO2排放113.4×104、215.2×104t。大氣污染物的減排、控制措施對降低溫室氣體排放有顯著的協同減排效果，2018年我國單位GDP的CO2排放較2005年降低45.8%，提前完成《巴黎協定》約定的目標，為減緩全球氣候變化做出了重要貢獻。截至2016年，我國累計淘汰臭氧層消耗物質約25×104t，占發展中國家的1/2左右，實現了《蒙特利爾議定書》規定的各階段履約目標，全球共淘汰約100×104t臭氧層消耗物質，臭氧層耗損和臭氧層空洞得到有效遏制，取得了明顯環境健康效益。

2.5 健康、社會經濟及環境生態效益

我國自20世紀70年代以來開展的大氣污染防治工作，不僅有效緩解了大氣污染、提高環境空氣質量，還產生了良好的健康、社會經濟、環境生態效益，改善了人們生活和生產的環境條件，有利于居民身心健康，減少了大氣污染帶來的經濟損失，促進了社會經濟的可持續發展和生態環境的良性循環。

據估計，自我國《大氣污染防治行動計劃》實施以來，我國城市地區由于環境大氣PM2.5暴露所導致的過早死亡人數每年約減少8.9×104人，公眾呼吸系統和循環系統疾病的發病率顯著減低，由于這類疾病導致的住院治療每年減少約12×104人次，由于各類疾病產生的門診/急診每年減少約941×104人次；有效改善了公眾的身心健康，也在很大程度上減輕了衛生系統和醫療部門的負擔。根據估算結果，《大氣污染防治行動計劃》的實施每年將為我國帶來約867×108元的健康效益，其中約94%來自于過早死亡人數的減少，約6%來自于各類疾病發病率的降低。

據統計，2013—2017年我國大氣污染防治行動拉動我國GDP累計增加20570×108元（5年合計，下同），非農就業崗位累計增加260×104個，起到刺激經濟發展、促進社會就業等作用，產生了顯著的社會經濟效益。另外，我國大氣污染防治工作的不斷推進，還直接帶動環保裝備制造、建筑安裝、綜合技術服務、鍋爐改造及新能源汽車等相關行業的發展，同時通過產業鏈關聯間接帶動金屬冶煉壓延加工業、化學工業（不含塑料和橡膠）、非金屬礦物制品業、電力、熱力的生產和供應業等傳統高耗能高污染產業的升級轉型。

此外，我國在大氣污染防治方面的投入和所取得的成就，避免了重大環境生態災害的發生，減少了人為活動引發的環境污染與生態破壞。我國酸雨污染的緩解與解決，及時避免我國遭受歐洲和北美地區曾經出現的嚴重酸雨危害和災難，我國的建筑、土壤、植被、水體、水生生物等未出現大面積腐蝕、酸化、死亡的現象，為我國環境生態的可持續發展做出了巨大貢獻。截至2018年，我國大氣PM2.5污染已得到初步控制，大氣能見度明顯提升，霾污染天數顯著下降，沙塵暴頻率大幅降低，削弱了大氣顆粒物污染對太陽輻射、大氣溫度、大氣環流及成云降雨的影響。

2.6 環境空氣質量現狀

根據2018年《中國生態環境狀況公報》，全國338個地級及以上城市（含直轄市、地級市、自治州和盟）中，121個城市的環境空氣質量達到GB3095—2012《國家環境空氣質量》二級標準，其余217個城市環境空氣質量超標。338個地級及以上城市平均優良天數占比為79.3%，平均超標天數占比為20.7%。338個地級及以上城市發生重度污染1899天次，嚴重污染822天次，其中，以PM2.5為首要污染物的天數占重度及以上污染天數的60.0%，以PM10為首要污染物的占比為37.2%，以臭氧為首要污染物的占比為3.6%。

一次氣態污染物ρ（SO2）年均值和ρ（CO）日均值第95百分位數在達標的基礎上進一步下降，ρ（NO2）年均值繼續達標。2018年338個地級及以上城市的ρ（SO2）和ρ（NO2）平均值分別為14和29μg/m3，ρ（CO）日均值第95百分位數為1.5mg/m3，均明顯低于GB3095—2012二級標準限值，幾乎所有城市的ρ（SO2）年均值和ρ（CO）日均值第95百分位數均達到GB3095—2012二級標準，大部分城市的ρ（NO2）年均值達到GB3095—2012二級標準。與2017年相比，2018年京津冀地區、長三角地區和汾渭平原ρ（SO2）、ρ（NO2）年均值和ρ（CO）日均值第95百分位數的降幅分別為26.7%～36.8%、4.4%～8.5%、7.3%～24.1%。

近年來，我國338個地級及以上城市ρ（PM2.5）和ρ（PM10）年均值的平均值繼續下降，但仍然超過GB3095—2012二級標準限值。2018年全國338個地級及以上城市的ρ（PM2.5）和ρ（PM10）年均值的平均值分別為39和71μg/m3，略高于GB3095—2012二級標準限值，約有1/2的城市達到GB3095—2012二級標準。與2017年相比，2018年京津冀地區、長三角地區和汾謂平原ρ（PM2.5）和ρ（PM10）的年均值分別下降了10.2%～11.8%和7.0%～10.3%。

二次氣態污染物ρ（臭氧）仍在整體上升，是我國環境空氣質量6個評價指標中唯一上升的指標。2018年338個地級及以上城市的ρ（臭氧）日最大8h平均值第90百分位數為151μg/m3，達到GB3095—2012二級標準，達標城市比例為65.4%，其中，京津冀地區、長三角地區和汾渭平原的ρ（臭氧）日最大8h平均值第90百分位數分別為199、167、185μg/m3，均超過GB3095—2012二級標準限值，與2017年相比無顯著下降。

綜上，近年來我國城市環境空氣環境質量取得明顯改善。從2015—2018年338個城市的主要污染物質量濃度年評價值來看，ρ（SO2）和ρ（CO）在達標的基礎上進一步大幅降低；ρ（NO2）略有降低；ρ（PM2.5）和ρ（PM10）雖然呈明顯下降趨勢，但仍然普遍超標；ρ（臭氧）逐年上升，并且超標城市數量由2015年的54個增至117個，超標天數占比由4.6%增至8.4%。因此，目前我國臭氧污染形勢凸顯，臭氧成為影響我國空氣質量的重要污染物。

3 我國大氣污染防治經驗

3.1 逐步完善大氣污染防治的法律法規

法律法規在大氣污染防治中起指導作用。我國《憲法》是現有國家和地方大氣污染防治法律法規體系的依據和基礎。在這個體系中，法律層次不管是綜合法、單行法還是相關法，對環境保護的要求、法律效力是一樣的，如果法律規定中有不一致的，應遵循后法低于《憲法》的原則。國務院環境保護行政法規的法律地位僅次于法律，部門行政規章、地方環境法規均不得有違背法律和行政法規的規定。地方性法規和地方政府規定只在制定法規、規章的轄區內有效。

保護環境是國家的基本國策。我國《憲法》規定：國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。自新中國成立以來，通過頒布《環境保護法》與《大氣污染防治法》等相關法律法規約束環境污染行為，并賦予環保部門強制執法權，加大對生態環境污染犯罪的懲治力度。先后修訂了《環境保護法》與《大氣污染防治法》，針對環境違法的處罰內容進行了系統更新，不僅增加了處罰方式，民事賠償責任和刑事責任的劃分也更加細致，處罰力度也大力加碼，有效地提高了工業企業的廢氣排放達標率，推動了對我國大氣污染防治進程。

以《大氣污染防治法》為基礎，我國確立了大氣污染防治的基本原則，健全了地方政府對大氣環境質量負責的監督考核機制，創建了“重點區域大氣污染聯合防治”的機制，完善了總量控制制度，改革了大氣排污許可證制度，建立了機動車船污染防治的監管思路，提出了多種污染物協同控制的新要求，加強了有毒有害物質排放控制，強化了大氣污染事故和突發性事件的預防，加強了對違法行為的處罰力度，增加了企業的違法成本，并有針對性的制定了應對氣候變化的相關條款，為大氣污染管理與防治提供更加詳細健全的法律規定。

3.2 不斷創新大氣環境管理機制

新中國成立以來，我國的環境管理機構經歷了多次調整和變革升級，先后經歷了從原國務院環境保護領導小組，到原城鄉建設環境保護部環境保護局，再到原國家環境保護局（副部級）、原國家環境保護總局（正部級）和原環境保護部，2018年4月16日，生態環境部正式揭牌，至今已形成了一個能適應環境規劃與管理需要的完整體系。

我國不斷調整環境保護部門以適應新需求。自1974年國務院成立原環境保護領導小組以來，歷經30余年的發展、變遷，到目前的生態環境部，我國不僅有專門針對大氣污染防治的大氣環境司，還加強了區域污染的防治，如京津冀及周邊地區大氣環境管理局，承擔各項空氣質量保障工作。

在發展過程中，創新性地建立了適合我國大氣環境問題的區域聯防聯控機制。1998年，為了解決SO2污染和酸雨問題，國務院批準了關于“兩控區”的劃分方案，進行分區域管理。經過大氣污染治理的實踐和探索，國家進一步認識到以行政區劃為界限、各地方單獨治理的模式已經難以解決現今的大氣污染問題，只有在一定區域內開展聯合治理才能有效改善空氣質量。在總結國內實踐經驗和借鑒國外有效措施的基礎上，我國開始構建大氣污染聯防聯控制度。2010年，國務院辦公廳轉發的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，是該制度第一個國家層面的規范性文件。2014年修訂的《環境保護法》明確規定要建立跨行政區域的聯合防治協調機制，這是我國首次在法律層面對區域污染的聯合治理做出規定。隨后在修訂《大氣污染防治法》時，大氣污染聯防聯控的工作機制被以法律的形式確定下來，包括定期召開聯席會議、劃定重點防治區、制定區域聯合防治行動計劃、重要項目環評會商、信息共享、聯合執法等。在大氣聯防聯控制度的實施中，京津冀地區、長三角地區、珠三角地區作為跨區域大氣污染的典型地區，形成了各具特點的聯防聯控模式。

《大氣污染防治行動計劃》強化了中央政府空氣質量目標管理，創新建立了中央和省級兩級環保督察制度，中央政府檢查省級政府，省級政府檢查地市政府，通過自上而下的方式動員、調動各種資源，以上級權威強力推進環保監督管理工作，既要檢查污染企業，更要檢查地方政府，在短期內取得了明顯效果。中央政府在逐級分解目標任務之后，通過強化督查的工作機制，建立了可量化的大氣污染防治重點任務完成情況指標體系，通過分數權重的設置，突出了考核重點污染源的措施落實情況；量化問責機制將大氣污染治理任務與市縣政府責任捆綁在一起，問題數量與需要問責的領導層級掛鉤，推動了地方政府切實履行大氣污染防治責任。

3.3 建立完善的大氣環境標準體系

大氣環境保護工作的高效有序開展，需要以科學、完善的法律法規體系作為保障與支持。因此，在我國環境保護事業開展過程中，也制定了許多相關的大氣環境保護法律法規，以期保護和改善生活環境與生態環境，防治大氣污染，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展。

我國環境空氣質量標準的形成、制定、實施及發展與大氣污染狀況的變化形勢、控制目標和國情相適應，并且是與我國環境立法與環境事業同步發展的。1972年我國參加聯合國第一次人類環境會議標志著我國環境保護事業的開始，此后國家開始加強環境立法和環境標準的建設，從1982年發布第一個GB3095—1982《大氣環境質量標準》開始，經過30余年的發展和完善，我國已形成了“兩級五類”環境保護標準體系。

我國環境空氣質量標準經過30多年的發展演變，由于經濟的發展、污染狀況的改變和監測技術的進步、公眾環保意識的增強等因素，標準的污染物項目、標準形式、濃度閾值等隨著國際標準的升級而不斷更新；標準修訂的依據和程序更加科學和完善。從“九五”規劃首次實施污染物總量控制策略起到“十二五”的20年間，空氣污染的防治目標已從污染排放量總量控制發展到同時關注排放總量與空氣質量，管理的模式也從屬地管理開始向區域管理及聯防聯控過渡，而治理對象從工業企業的“達標排放”擴展到機動車、船舶、面源等污染，減排措施也從倚重末端減排向結構減排及能源清潔化發展。

大氣污染物排放標準是根據環境質量標準、污染控制技術和經濟條件，對排入環境有害物質和產生危害的各種因素所做的限制性規定，是對大氣污染源進行控制的標準，它直接影響到我國大氣環境質量目標的實現。科學合理的大氣污染物排放標準體系，有助于全面系統地控制大氣污染源，從而提高大氣環境保護工作效力，改善整體大氣環境質量。

1973年我國發布第一個環境標準GBJ4—1973《工業“三廢”排放試行標準》，規定了廢氣中13類有害物質的排放標準；1996年發布的GB16297—1996《大氣污染物綜合排放標準》為代表，形成了“以綜合型排放標準為主體，行業型排放標準為補充，二者不交叉執行，行業型排放標準優先”的排放標準格局。以2000年的《大氣污染防治法》修訂為契機，“超標違法”新制度被提出，這賦予了污染物排放標準極高的法律地位，成為判斷“合法”與“非法”的界限。以GB3095—2012《環境空氣質量標準》發布為標志，我國環境管理開始由以控制環境污染為目標導向，向以改善環境質量為目標導向轉變。按照《國家環境保護標準“十三五”發展規劃》，到“十三五”末期，我國將在“十二五”47項大氣固定源標準的基礎上制定和制修訂形成由約70項大氣固定源標準構成的覆蓋全面、重點突出的大氣污染物排放標準體系。

目前，我國各項污染源排放標準不斷健全，污染物排放指標增多、排放限值趨于嚴格，代表著我國經濟和技術水平不斷強化的結果。通過不斷加嚴的排放標準，我國電廠的超低排放已經達到國際領先水平。統計顯示：2005—2012年，全國燃煤機組脫硫比例由14%升至92%；在發電量增長90%、發電用煤量增長80%的情況下，SO2排放量降低了40%。

3.4 定期更新五年計劃（規劃）綱要中對大氣污染物的減排要求

在我國五年計劃（規劃）綱要中，環境保護越來越受到重視。在每個五年計劃（規劃）中，均會有具體的大氣污染物減排目標。

1982年，環境保護作為一個獨立篇章首次被納入“六五”計劃，這標志著我國的環境保護工作被提上了議事日程；“六五”以后，大氣污染防治工作在環境保護中的地位越來越突出；“九五”計劃中，制定了主要污染物排放總量控制計劃；“十五”計劃中進一步確定了6項主要污染物排放總量控制指標，并將指標分級下達到了各省、自治區、直轄市及計劃單列城市；“十一五”計劃中，重點布局SO2的減排，相繼出臺一系列措施，取得了良好的成效，2010—2015年，SO2排放總量下降了11.03%；“十二五”SO2繼續減排8.00%；“十三五”將繼續加大減排力度，預期減排15%。一系列的五年計劃（規劃）為我國大氣污染防治工作提供了切實可行的發展目標。國務院在《“十三五”生態環境保護規劃》中繼續對京津冀、長三角和珠三角等重點地區提出煤炭消費減量目標，其中要求2015—2020年，京津冀及周邊地區的北京市、天津市、河北省、山東省、河南省五省（直轄市）煤炭消費總量下降10%左右，長三角地區的上海市、江蘇省、浙江省、安徽省三省一市的煤炭消費總量下降5%左右，珠三角地區煤炭消費總量下降10%左右。同時要求大幅削減SO2、NOx和顆粒物的排放量，全面啟動VOCs污染防治，開展大氣NH3排放控制試點，實現全國地級及以上城市ρ（SO2）、ρ（CO）全部達標，ρ（PM2.5）和ρ（PM10）明顯下降，ρ（NO2）繼續下降，ρ（臭氧）保持穩定、力爭改善；在重點地區、重點行業推進VOCs總量控制，全國排放總量下降10%以上。

3.5 構建強有力的科技支撐體系

根據國情，我國在不同時期都會針對不同的空氣污染物進行科技攻關，通過設立酸雨污染的研究專項，逐漸摸清了我國酸雨地域分布、變化趨勢及成因并劃定“兩控區”，實施嚴格的SO2控制措施，使我國酸雨污染得到有效遏制，到2015年，我國基本消滅了嚴重酸雨污染。近年來，顆粒物和臭氧污染逐漸突出，以科技部“大氣污染成因與控制技術研究”為代表的各種項目為我國大氣污染防治工作提供強有力的科技支撐；同時，為創新科研管理機制，加強大氣重污染成因與治理攻關的組織實施，成立了國家大氣污染防治攻關中心作為大氣重污染成因與治理攻關的組織管理和實施機構，為我國大氣重污染應對提供了重要科技支撐。

目前，在我國共布局了超過5000個環境空氣質量監測站，堪稱世界之最，監測預報預警、信息化能力與保障水平也都走到了世界前列。并且，我國已經布局了顆粒物組分的監測，并正在布局光化學監測，為我國中長期精細化污染成因分析提供數據支撐。我國成功運用新技術將企業的排污行為變得易于管理。重點污染源企業全部安裝了在線監控系統，并與環保部門聯網，實時向社會公開企業的排污信息，接受全社會的監督。遙測技術的應用能夠發現隱蔽性強的偷排企業，完成常規人力無法完成的檢查。相比過去單純的人力監管，應用新技術服務于污染源監管真正實現了事半功倍。

3.6 采用經濟手段約束大氣污染物排放

稅收政策作為國家宏觀經濟調控的重要手段，具有經濟調節的職能，是大氣污染防治的主要對策之一。經濟手段約束污染物的排放是我國的特色，通過各項稅收及罰款政策等措施約束污染物的排放。

經過不斷的發展，我國在大氣污染防治方面的稅收政策體系不斷完善，我國2018年1月1日正式實施的《環境保護稅法》，標志著稅收征管水平不斷合理和科學，從源頭出發，加強對污染源的控制，通過稅收政策調整微觀主體的行為，提高能源使用效率，減少污染物排放。同時不斷加大大氣污染防治稅收的執法力度，使得有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。同時為加強地方大氣污染防治力度，中央財政設立大氣污染防治專項資金，用于支持地方開展大氣污染防治工作；財政部、生態環境部制定《大氣污染防治資金管理辦法》，以加強大氣污染防治資金管理使用，提高財政資金使用效率。

3.7 提升社會公眾對大氣環境保護的參與度

治理大氣污染是為了保護公眾健康。信息公開和公眾參與是大氣污染治理的必要環節。過去5年，我國出臺了五部與環境信息公開相關的法律法規，《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律的修訂也細化了信息公開和公眾參與的內容、方式和罰則。與公眾健康密切相關的信息，如實時空氣質量、空氣質量預報預警、污染源信息等，均是信息公開的重要內容，這些信息可以通過電視廣播等傳統媒體進行傳播，還通過手機應用等新媒體手段推動信息獲取。我國一些城市的重污染預警機制都經過幾輪的修改，每一輪修訂都充分考慮了社會公眾對預警啟動條件、應急措施的意見。因信息公開力度的加大，公眾參與環保的積極性空前高漲。在環保舉報方面，2010年原環境保護部開放了“12369”環保舉報熱線，暢通群眾舉報渠道，方便公眾舉報環境污染或者生態破壞事項。然而公眾反映舉報熱線這一渠道有時存在問題描述不清楚的情況，因此2015年原環境保護部開通了微信舉報這一新媒體方式，公眾在舉報時可以提交污染源的圖片和位置，使得舉報案件的辦理效率也大幅提升。如今，隨著公共交通的發展，更多市民出行方式從私家車出行轉變為公共交通出行，“同呼吸、共奮斗”逐漸成為全社會的行為準則。

4 對我國未來大氣污染防控的啟示

我國大氣污染防治歷經近半個世紀，通過法制建設、科技支撐、綜合減排、管理創新、社會共治等5個方面的努力和創新，構建了系統科學的大氣污染綜合防治體系；開展了大量的科學探索和持續的治理實踐，取得了各階段空氣質量改善成效，積累了諸多成功經驗，為我國下一階段空氣質量持續改善指引了方向。

a）推行目標管理制度和環保督察制度，確保地方政府履行責任。首先應繼續堅持科學發展觀和習近平生態文明思想，提高政治站位。應進一步健全大氣污染防治目標管理制度，中央政府簽訂責任書，逐級分解目標和任務，層層落實，推進各地政府主要領導親自抓大氣污染防治工作；深入開展中央和地方兩級環保督查制度，在重點地區開展大氣污染強化督查，督促地方政府履行責任；細化考核和問責辦法，強化責任監督檢查體系。立法支撐信息公開和公眾參與；以公眾感受為出發點，持續完善環境信息公開。

b）政府部門協調與協作，共同推進大氣污染治理。立法支持區域協作機制，建立區域協作機制，制定區域協作方案，自上而下推動形成區域協作機制，財政支持傾斜區域內落后省市。同級政府橫向分解目標、任務及責任，創新執法合作，打擊環境違法行為。

c）強化重點污染源治理措施，加大減排力度。強化源頭防治、標本兼治、全民共治理念，加快產業結構、能源結構、運輸結構和用地結構優化調整，加強清潔能源替代及配套措施。加快淘汰落后產能，嚴控高能耗、高排放行業產能；嚴控煤炭消費總量，發展清潔、高效、低污染的燃煤燃氣技術，提高工業燃煤鍋爐排放標準，加強煤質管理，監督燃煤電廠超低排放。加強源頭減排，升級末端治理措施，全面管控VOCs污染。完善大氣污染物排放標準體系，運用新技術監管污染源，立法提高企業環境違法成本。健全機動車排放控制管理體系，調整車輛和運輸結構，降低源頭污染；創新監管模式與手段，加大監管投入；加嚴新車管理，推廣新能源汽車，推動在用機動車達標排放，加快燃油品質升級，開展柴油車專項整治。

d）強化科學技術能力建設，保障科學決策。修訂、提高、評估各類大氣污染物排放標準，分階段發布環境空氣質量標準和階段性大氣質量目標；推進國家監測網絡擴建升級，針對建設全過程的各環節發布技術指南，國家牽頭保障資金與人員能力建設，嚴肅懲處違規行為。推動源清單編制工作，國家層面提供技術指南，城市依規打造本土化方法，編制指南為城市大氣污染治理提供指導，試點推動更多城市開展源解析。城市管理單位與科研機構密切合作，建立專業團隊和多部門協作機制，保障跨部門協作長效性。

e）注重大氣環境問題預測，未雨綢繆。總結國內外區域性大氣環境問題的發生與發展，均是伴隨著特定的經濟、社會發展階段產生的。如歐洲、北美與中國都曾經歷的煤煙型大氣污染（包括倫敦硫酸型煙霧）、光化學氧化劑污染（包括洛杉磯光化學煙霧型）、酸雨危害，以及目前許多國家仍在遭受的大氣細顆粒物污染（包括霾）危害。

f）加強環境科學與技術研究，勇于創新。當今世界已經進入第四次工業革命時代，科學技術飛速發展，我國應該抓住這個歷史機遇，在科學技術研發的道路上可以彎道超車，有一些領域可能處在同一個起跑線上。當今我國大氣環境領域已擁有世界上最龐大的科技隊伍，需要加強環境科學基礎和前沿工程技術研究，確保滿足我國現在和未來經濟社會快速發展大氣環境保護的需要。

雖然我國在各階段大氣污染防治工作中都取得了重大成就，但是隨著經濟社會發展和科學技術的進步，除繼續大力控制大氣細顆粒和光化學氧化劑污染外，還要關注大氣環境可能出現的新問題。我國大氣污染防治工作關乎14億人的健康，任重而道遠。為了全國人民的健康，各級政府、科技界、企業界、公眾應當共同參與到大氣污染防治中來，同呼吸共奮斗，全力以赴打贏藍天保衛戰，讓人民群眾獲得或擁有更加強烈的“藍天幸福感”。