中國科技體制的演變

孫烈

70年來，中國科技的發展取得了舉世矚目的進步。此數十年也是二戰后科學技術高速發展、“冷戰”中科技爭霸、高科技產業與知識經濟蓬勃興起、新興與交叉學科不斷涌現、以電子計算機與信息網絡為標志的第五次科技革命的興起、新一輪科技革命前夜的時代。在此期間，中國科技體制既非一成不變，更非無章可循，而是有一條清晰的軌跡——積極滿足國家發展需求尤其是經濟發展所需，同時積極關注世界科技發展的前沿與趨勢，適時調整科技事業的目標、結構、效能與機制，促進科技持續進步和綜合國力的增強。科技體制作為科技事業的有機組成部分，歷經體系初建、全面規劃、體制改革、構建國家創新體系等4個前后略有交錯的時期，發揮了體系保障與運行調控的重要作用。

1 中國現代科技體系的初建（1949—1955年）

近現代以來，中國與歷次科技革命失之交臂。面對科技落后且“落后就要挨打”的現實，促使“科學救國”“實業救國”和“教育救國”成為國人不懈追求的目標。然而，內憂外患的國情限制了科學家理想抱負的實現。新中國成立后，黨和政府迅速明確科技發展的指導思想，組建新的科研機構，重視人才隊伍的建設，為中國的科技發展開拓了全新的局面。

1.1 科技發展的國家目標

中華人民共和國成立之初的科技發展指導思想，在一定程度上延續了延安時期統一領導、理論聯系實際、團結知識分子的成功經驗。新中國成立后，指導思想的針對性更加明確。當時，工業與農業的規模小，國防建設剛剛起步，科技水平總體上與發達國家差距很大，國人普遍有緊迫感。《中國人民政治協商會議共同綱領》（簡稱《共同綱領》）明確地提出科技發展的國家目標為“努力發展自然科學，以服務于工業、農業和國防的建設。”主持起草《共同綱領》的周恩來在此前召開的“中華全國第一次自然科學工作者代表會議籌委會全體會議”上指出：“科學并不能脫離政治，而且為政治所支配，所管轄。”“中國近代史已經完全說明，一切有良心的科學家只有在人民民主專政的中國里，才有自己光明燦爛的前途。”

1.2 中國科學院的總方針與基本任務

在此次籌委會上，周恩來宣布即將成立“為人民所有的科學院”，這里的“科學院”也就是1949年11月正式成立的中國科學院（簡稱“中科院”）。根據政務院指示，這家新的綜合性國家科研機構要以《共同綱領》中的有關規定作為總方針。考慮到國家需求與此前中國科學事業的經驗教訓，中科院的基本任務是，確立科學研究為人民服務的觀點，力求科學研究與實際密切結合，吸收國際上先進的科學經驗，有計劃地開展基礎研究與應用研究，加強各學科之間的有機聯系。

中科院的總方針與基本任務包含了新理念，將過去科技界“為科學而科學”的觀念，改為“科學服務于工業、農業和國防的建設”“科學為人民服務”；將此前“脫離現實、自流散漫的作風”改為“與實際密切配合”；并且強調“科學研究的計劃性和集體性”。作為全國“工農業及國防方面解決科學理論及技術上問題的最高機構”，且擔負著“計劃并指導全國科學研究的任務”，中科院的建立，標志著面向國家需求的規劃科學技術的模式開始走向正軌。有計劃地服務于國家現實需要，尤其要提高生產力和國防實力，成為中國現代科技體制形成之初的目標指向。

1.3 科技體系“四方面軍”與人才隊伍

科學研究機構在新中國成立初期很快走上體系化的發展之路。1955年之前，中科院不僅成為全國學術領導中心，事實上也擔負起引導和推進全國科學技術事業的重任。中科院改組了原中央研究院、北平研究院等科研機構的研究所，成立14家研究所、1個天文臺和1個工業實驗館。高等院校、產業部門和地方及廠礦，也陸續建立各種教學研究機構、專業研究機構和研究實驗機構。至20世紀50年代中期，中國初步形成了由中科院、高等院校、中央產業部委所屬科研院所和地方科研機構等4個方面力量組成的科技研究體系。

研究機構的體系化帶動了人才隊伍建設，科技人員數量增長尤為顯著。①新的科研與教育機構在接收原來的機構時，實行留用政策，全部包下留下來的知識分子，提高他們的政治覺悟，使他們繼續從事科技工作。②爭取和安置大量僑居海外的科學家與留學生。至1956年，共有1805名學者選擇回國，將個人發展置于祖國科技發展事業之中，多數都成為各領域的學科帶頭人或開拓者，做出了突出的貢獻。③借助“院系調整”、擴大辦學規模等舉措，使得1954年全國高等院校在校人數增加到25.5萬人，同期中等專業學校則達到66.9萬人。重點發展以工科院校為主的專業學校，培養各層次人才，初步縮小了教育與科技發展、大規模建設的差距。為了體現與增強黨和政府的統一領導，團結知識分子，中央人民政府及時選派熟悉科技工作的干部，擔負相關機構的領導職務，抓人才隊伍的建設。

1.4 追趕戰略與中蘇科技合作

在面向國際科技前沿方面，鑒于實力差距，中國希望以追趕帶動研究。當時，正值二戰之后世界科技迅猛發展時期，特別是，美國、蘇聯分別成功實現原子能科技的突破，謀求空間科技的領先優勢。中科院在確立科學研究的方向時，提出“根據近代科學研究發展的趨勢，并吸收國際進步科學的經驗，開展有計劃的理論及實驗研究，以期趕上國際學術的水平”；發展基礎科學的目的主要在于“使之成為不斷支援國家建設和不斷提高科學水平的有力保證”。

新中國成立之初“一邊倒”的外交政策使得中蘇科技合作成為我國對外科技交流的主線，對中國的科技體制的建立與發展產生了重要影響。1950年，中蘇兩國政府簽訂《中蘇友好同盟互助條約》，拉開雙方科技合作的序幕。4年后，兩國又簽訂《中蘇科學技術合作協定》，在提供資料、聘任專家、接待技術考察專家、接受實習生與留學生等方面進一步提供互相幫助。隨后，中國同匈牙利、波蘭、捷克斯洛伐克等東歐國家也簽訂類似的科技合作協定。“派出去”“請進來”和“常聯系”，成為當時從蘇聯及東歐國家學習先進科技的主要方法。僅1954—1956年，派往相關國家的留學生就有4600多名。通過合作，在模式、機制和人才培養等諸方面，蘇聯直接影響了中國現代科技體制的建立，帶動了科學研究的發展，也產生了一系列的問題。

初建時期的科技體制，首次明確了科學研究服務于國家事業的定位，強調有計劃、有組織的資源配給與研究體系。代表性的成就主要體現在為經濟建設的服務，如鋼鐵質量的改進、農業病蟲害防治、建立計量標準、抗生素研制，以及調查國家自然條件和勘察國家自然資源等方面。

2 全面規劃科學技術（1956—1977年）

20世紀50—70年代，國家快速推進大規模的工業化，大力發展國防科技。當時正值“冷戰”高潮，中國與主要發達國家的科技交流十分有限。在“向科學進軍”和“自力更生”的氛圍中，國家對科技工作實行“全面規劃，加強領導”的方針，通過編制系列規劃，引導與協調科技發展的重點與布局，快速地建立起體系較為完整的科技體制。至“文革”結束前，中國科技取得了長足的進步，但也經歷了徘徊與挫折。

2.1 “向科學進軍”的號召

“一五”計劃順利實施，知識分子在工業化與國防建設等國家需求上發揮了巨大作用。為進一步調動知識分子的積極性，團結一致大力發展科技事業，1956年1月，中央召開關于知識分子問題的會議。毛澤東主席在會議上提出了依靠知識分子，建設更好國家的指導思想。他指出，“搞技術革命，沒有科技人員不行……我們國家大，人口多，資源豐富，地理位置好，應該建設成為一個世界上科學、文化、技術、工業各方面更好的國家”；關于科技發展的戰略設想，毛澤東提出，“中國要培養大批知識分子，要有計劃地在科學技術上趕超世界水平，先接近，后超過，把中國建設得更好”。

周恩來總理在會議報告中闡述了新形勢下的知識分子問題與解決辦法，并指出，“知識分子已經是工人階級的一部分”；中國必須為發展科學研究“準備一切必要的條件”；“科學是關系我們的國防、經濟和文化各方面的有決定性的因素……世界科學技術在近二三十年中有了特別巨大的進步，已經把我們遠遠拋在了后面，我們必須急起直追”。周恩來宣布，國家即將制定科學技術發展遠景規劃（即《1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要（修正草案）》，簡稱“十二年科技規劃”）。此次會議發出“向科學進軍”的號召，正式吹響中國現代科技大發展的號角。科技體制進入全面規劃的新歷史時期。

2.2 科技體系“五路大軍”與高層次人才隊伍的建設

通過加快建立和健全科技的管理機構和研究機構，形成了從中央到各個部門、學校、地方和廠礦，從戰略決策到具體實施的科技組織體系。1956年，中央先后成立國務院科學規劃委員會和國家技術委員會，前者負責制定全國科學技術發展遠景規劃，后者主要掌管新技術的鑒定、采用和推廣。為了統一領導全國科學技術工作，1958年這兩個委員會合并為國家科學技術委員會（簡稱“國家科委”），統管全國科學技術的方針、政策，組織協調全國性的重大科學技術任務。同年，中國科學技術協會（簡稱“中國科協”）成立。考慮到國防建設的重要性與復雜性，中央先后設立了國防科學技術委員會、國防工業委員會、國防工業辦公室等管理機構，成立了一批國防研究機構。在原先科技體系“四方面軍”的基礎上，中科院、高等院校、中央產業部委所屬科研院所、地方科研機構與國防研究機構，一起構成了全國范圍的科技研究體系（又稱科技“五路大軍”）。在這個系統中，中科院“成為領導全國提高科學水平、培養新生力量的火車頭”。國家科委成立后，中科院加強“學術領導核心”的作用，而淡化“領導全國科學研究中心”的職能。

通過籌建中科院學部、制定研究生條例和加強對各研究所的學術領導，調整了選拔、培養高層次人才的機制，帶動了人才面貌的改觀。1954年，中科院設立了物理學數學化學部、生物學地學部、技術科學部和哲學社會科學部4個學部籌委會。次年，中央批準首批233人的學部委員（院士）名單。學部的成立是中科院在明確國家最高學術機關的定位之后，為更好地團結全國科學家、推進全國的科學事業，而做出的一次組織形式的調整。1956年，中科院學部制定研究生條例后，研究生教育開始步入正軌。至“文革”前，全國自然科學技術人員已達245.8萬人，其中有研究生學歷者1.6萬人，大學學歷者已達113萬人；全國科研機構1714家，專職研究人員達12萬人。

2.3 編制規劃與出臺相關政策

通過組織編制系列科技發展規劃，實現科學技術與國家事業的協同發展。尤其“十二年科技規劃”，作為第一個全國性的科學技術發展遠景規劃，是中國全面規劃科技大發展的標志，影響深遠。該規劃直接關系到“兩彈”等重大科研任務的突破。此后，國家科委又組織編制了《一九六三至一九七二年科學技術發展規劃》（簡稱“十年科學規劃”）。系列科研規劃的制定與實施，明確了階段性重點，提升了整體水平，在一定程度上解決了地區與領域的科教與工業發展不平衡的狀況，促成“兩彈一星”等重大領域的突破，形成“集中力量辦大事”和“以任務帶學科”的發展模式。

通過出臺系列政策與法規，政府能夠有效規范與協調科技發展出現的問題。中央先后頒布《關于在科研機構中堅持八小時工作制和保證科學研究時間的通知》（1960年）與《關于自然科學研究機構當前工作的十四條意見》（1961年），扭轉工作中“左”的作風；發布《工農業產品和工程建設技術標準暫行管理辦法》（1961年）、《新產品新工藝技術鑒定暫行辦法》（1961年）、《發明獎勵條例》（1963年）和《技術改進獎勵條例》（1963年），規范技術標準，鼓勵發明創造；全國傳達《中國科學院工作匯報提綱》（1975年）和《關于加快工業發展的若干問題》（1975年），總結經驗教訓，加強自然科學研究和工業技術改造。

2.4 從依靠蘇聯援助轉向自力更生

通過實施“156項工程”等援建項目，大規模地引進蘇聯與東歐技術，我國初步建成門類比較齊全的工業體系。“156項工程”實際落實150項，其中能源工程52項，機械工程24項，材料工程20項，兵工、船舶、電子、航空航天等軍工44項，化工7項，輕工與醫藥3項，涉及我國工業基礎的諸多領域。期間，留學蘇聯和東歐的人員已經超過16000人。雙方的技術轉移涉及生產工藝與成套設備、技術資料、產品設計與制造技術、工業建設的設計任務等方方面面。根據雙方協定，1954—1959年中方向蘇方提供16萬噸鎢砂、11萬噸銅、3萬噸銻、9萬噸橡膠等原料。中蘇合作項目的實施，幫助中國構建了比較完整的基礎工業與國防工業體系，形成了中國的經濟結構與科技力量的布局，鍛煉和培養了一大批國家建設急需的專業人才。

在蘇聯專家撤走之后，中國科技發展從依靠蘇聯援助，轉而強調自力更生，體制也隨之而變。由于中蘇關系的破裂、美國在中國東南沿海的攻勢，中國進行“三線建設”，再次調整工業布局和技術力量的分布，也促進對蘇聯、東歐技術的消化吸收。此外，大型項目的實施、規劃的編制、人才的培養等方方面面，改變了此前照搬照抄、片面學習蘇聯的局面。例如，努力消除強制推行李森科學派遺傳學，糾正批判化學“共振論”“量子力學中的唯心主義”和相對論等帶來的消極影響。“冷戰”時期，我國強調依靠自力更生實施科技攻關，解決了若干“瓶頸”問題，促進了一批重要的突破性成果的產生，如“兩彈一星”、人工合成結晶牛胰島素、雜交育種、青蒿素、血吸蟲病等傳染病的防控、哥德巴赫猜想研究的重大進展、大慶油田的發現與開發、南京長江大橋的建設、萬噸水壓機與“九套大型設備”的研制等。

2.5 全面規劃帶來的成就與問題

通過經費投入的快速增長，直接促進研究特別是應用研究的發展。1960年全國科研經費比1952年增長近60倍。不過，相比工農業急需的應用研究，基礎研究的投入比較有限。實際情況正如周恩來在知識分子問題會議上所說：“我們在目前需要和技術工作方面多投一些力量，而對于長遠需要和理論工作方面注意得比較少，這是難免的，也是可以理解的。但是到了現在，如果我們還不及時地加強對于長遠需要和理論工作的注意，那么，我們就要犯很大的錯誤。”1972年，周恩來再次強調基礎研究的重要性，“這件事不能再延遲了，科學院必須把基礎科學和理論研究抓起來”。然而，由于國家經濟實力不濟，基礎研究的投入未能有明顯改觀。

全面規劃科學技術，使得中國迅速建起能夠與國家事業高度結合的、完整而自主的科技體制，基本完成了科技事業體系化與規模化的轉變。此階段出臺的戰略、方針、政策，多能從實際國情出發，目標指向主要是打基礎，努力消除明顯的空白領域，解決“有無”是比“優劣”更為迫切的問題。人工合成結晶牛胰島素、青蒿素等成果，依靠國內“大協作”——集體攻關而達到世界先進水平，全國科研的整體水平卻仍處于明顯的追趕階段。而在政治運動期間，知識分子政策、科技發展思路出現搖擺。“文革”更是重創中國的科技事業，正常的科研教育活動受到嚴重干擾，甚至停滯，科技體制存在亟待解決的問題。

3 科技體制改革（1978—1998年）

科技體制改革是關系現代化建設全局的一個重大問題，在國家的改革開放事業中也處于關鍵位置。圍繞國家經濟體制改革的總目標，科技體制改革的根本目的是“使科學技術成果迅速地廣泛地應用于生產，使科學技術人員的作用得到充分發揮，大大解放科學技術生產力，促進經濟和社會的發展”。中央通過恢復高考、召開全國科學大會（1978年3月）、召開十一屆三中全會（1978年12月）、發布《關于科學技術體制改革的決定》、推行國家高技術研究發展計劃、實施《有效保護及實施知識產權的行動計劃》等系列舉措，分步驟地推進改革，激發體制活力，擴大人才隊伍，縮小與國際先進水平的差距，科技成果的數量與質量均有切實提升。

3.1 科技體制改革的背景因素與觀念變革

科技體制改革存在內、外雙重的背景因素。一方面，全面規劃的科技體制，完全建立在計劃經濟基礎之上，已不能適應經濟體制改革的需要。此前，研發活動的全部流程由政府在計劃模式下組織規劃與實施，體制比較僵化，科研機構的人力、經費、物資等完全由政府按計劃統一調配，科技與經濟脫節比較嚴重，知識分子地位下滑，人才的管理限制過多，學術研究的氣氛不濃，過于強調自力更生而忽視引進吸收先進技術的重要性。當國家事業轉向以經濟建設為中心時，原有的體制機制呈現出一些弊端。另一方面，世界科技前沿，特別是半導體與集成電路、計算機、分子生物學、空間科學與環境科學等領域日新月異。自20世紀50年代，美國持續加強基礎研究，而20世紀70年代高技術產業在硅谷等地也開始獨領風騷。西方主要發達國家都加大科技投入的力度，國際競爭日益激烈。蘇聯雖不甘落后，但在總體狀況下滑之后，一度出現“科學與科學家對國家的經濟繁榮和發展不是必不可少”的錯誤觀念。改革開放之初，中國雖已建立起科研與生產的體系，一定程度上縮小了與世界先進水平的差距，但在基礎科學與高技術領域卻拉大了差距。

科技體制改革，首先是一場觀念的變革。“科學技術是生產力”的論斷，確立了新的科技體制指導思想，將科學技術的地位提升到一個新的高度。鄧小平關于科技與生產力關系的論斷，最早于1975年聽取中科院工作匯報時提出——“科學技術叫生產力，科技人員是生產力”，這針對的就是“文革”中的弊端。在1978年召開的全國科學大會上，他指出：“科學技術是生產力，這是馬克思主義歷來的觀點。現代科學技術的發展，使科學與生產的關系越來越密切了。科學技術作為生產力，越來越顯示出巨大的作用。”1988年，隨著改革開放的進展，鄧小平進一步提出“科學技術是第一生產力”。在1978年全國科學大會上，鄧小平還提出，“知識分子是工人階級的一部分”與“實現四個現代化，關鍵是科學技術”的論斷。這3個重要論斷，明確了科技體制改革的方向，起到了撥亂反正，解放思想，排除認識上的障礙的作用，直接影響了黨和國家發展科學技術和經濟社會的大政方針，解放了科技人員和知識分子，在全國形成了尊重知識、尊重人才與尊重科學的氛圍，對整個社會的解放思想和改革開放都奠定了基礎。可以說，“科學的春天”奏響了全國改革開放的先聲。

至20世紀末，科技體制改革大體經歷了2個階段。

3.1.1 面向經濟建設，解決“兩張皮”問題（1985—1992年）第一階段開始的標志為1985年3月中共中央發出的《關于科學技術體制改革的決定》。由此，科技體制改革從全國科學大會以來科技界自發與探索的狀態，正式進入到全面展開的階段。文件指出，科技工作必須緊緊地圍繞“振興經濟、實現四化”這個中心，服務這個中心。此階段的指導思想為“面向—依靠”，即“科學技術要面向經濟建設，經濟建設要依靠科學技術”；目的是使科學技術成果迅速廣泛地應用于生產，使科學技術人員的作用得到充分發揮。通過改革運行機制、組織結構和人事制度，解決科技與經濟“兩張皮”的問題。

（1）在運行機制方面。改革撥款制度，開拓技術市場，克服單純依靠行政手段管理科學技術工作，國家包得過多、統得過死的弊病。全國各類科研機構，根據科技活動特點與分工，進行分類管理。在對國家重點項目實行計劃管理的同時，動用經濟杠桿和市場調節，使科學技術機構具有自我發展的能力和自覺為經濟建設服務的活力。此后，國務院提出要放活科研機構和科技人員，鼓勵科研機構引入競爭機制，鼓勵科研機構和科研人員通過為社會創造財富和對科技進步作出貢獻，來改善自身的工作條件和物質待遇。撥款制度是科技運行的關節點和難點。科技體制改革以撥款制度為起點，旨在克服計劃經濟時期政府包辦科技的弊病，改變科研對行政主管部門的依附關系。

（2）在組織結構方面。放活科研主體，改變過多的研究機構與企業相分離，研究、設計、教育、生產脫節，軍民分割、部門分割、地區分割的狀況。改革撥款制度、減少事業費后，促使研究院所和科研工作面向經濟建設主戰場。同時，開放技術市場，加強企業的技術吸收與開發能力和技術成果轉化為生產力的中間環節，促進研究機構、設計機構、高等學校、企業之間的協作和聯合。應該說，這樣的改革舉措對原有科研機構和企業形成了不小的壓力。中科院據此提出“一院兩制”的構想，“把主要的科技力量投入國民經濟建設主戰場，同時保持一支精干力量從事基礎研究和高技術跟蹤”，讓科研力量主動向研究與開發兩個方向分流，形成新的研發體系與運行機制。1980年，陳春先等科技人員，借鑒硅谷的新技術擴散模式，走出原機構，投入“下海”創業潮，創立中關村第一家民營科技企業，開一時風氣之先。

（3）在人事制度方面。放活科技人員，主要是克服“左”的影響，扭轉對科學技術人員限制過多、人才不能合理流動、智力勞動得不到應有尊重的局面，造成人才輩出、人盡其才的良好環境，目的在于更好地釋放出科研人員的活力。恢復技術職稱制度（1977年）、實行專業技術職務聘任制（1986年）、規范科技獎勵制度（1993年）等舉措，著眼經濟社會發展的現實與長遠需要，探索與營造有利于激發科技人才積極性與創造性的環境。

（4）在高技術與產業發展方面。隨著國家的開放，積極調整技術的引進與消化吸收、產業分工與競爭、人才引進與流動等新問題。通過建立開放實驗室，堅持“引進來”與“走出去”相結合的國際科技交流與合作，引進生產線和生產設備、填補中國裝備制造和耐用消費品等行業的技術空白，實施國家高技術研究發展計劃（“863”計劃）等舉措，進一步建立和健全科技體制。王大珩等科學家提出的《關于跟蹤研究外國戰略性高技術發展的建議》，反映了科研人員對當時國際科技競爭以及我國主要差距的判斷，為跨越式發展尋求途徑。這一建議與國家層面的改革需求十分契合，因而受到黨和國家領導的高度重視。該計劃帶動了前沿技術和部分重點領域的發展，一度引領了新興產業的發展。

3.1.2 “攀高峰”，力爭國民經濟更好地上一個新臺階（1992—1998年）第二階段的科技體制改革，在前面基礎上做了深化。在指導思想上，圍繞中央提出的“要抓緊有利時機，加快改革開放步伐，力爭國民經濟更好地上一個新臺階”的要求，在上一階段“面向—依靠”的基礎上，增加了“攀高峰”——科學技術不僅要面向經濟建設，而且要攀登科學技術高峰，進一步深化改革。

（1）在科技系統結構改革方面，科技政策的調整思路為“穩住一頭，放開一片”，促進了科研機構管理體制改革和企業化轉制。1992年出臺的《關于分流人才、調整結構、進一步深化科技體制改革的若干意見》提出，要穩住基礎研究性研究、基礎性技術工作和科技人員這支隊伍；同時放開、放活技術開發機構，社會公益機構和科技服務機構，面向社會，面向經濟建設。絕大多數技術開發機構逐步由事業法人轉變為企業法人。1999年，內貿局、煤炭局、機械局、冶金局、石化局、輕工局、紡織局、建材局、煙草局、有色金屬局等10個國家局所屬的242家科研機構轉變為科技型企業，整體或部分進入企業和轉為技術服務與中介機構等。科研院所的管理體制改革和企業化轉制，進一步推進了科學技術面向市場的轉變，明確了以企業為創新主體，以市場為導向的定位。

（2）隨著改革的深入，國家重大科技問題的咨詢與重大項目的實施，顯得愈發關鍵。1991年，中科院恢復了中斷10年的學部委員增選，并實現制度化。1993年國務院決定成立中國工程院，中科院學部委員改稱“院士”。兩院作為中國科學技術和工程科技的最高咨詢機構，為我國科技進步、重大工程建設、經濟社會發展和國家安全作出了重要貢獻。1991年與1997年，國家分別啟動“攀登計劃”與“重點基礎研究發展計劃”（“973”計劃）。這兩個計劃以國家重大需求為導向，分別聚焦重大基礎性研究和經濟建設與社會發展中的重大科學問題，并在世界科學發展的主流方向上，取得一批具有重大影響的原創性成果。

3.2 科技體制改革的歷史功績

科技體制改革準確地把握住了國際科技發展的基本態勢，改變了以往相對封閉與僵化的運行模式，將中國科技帶入到快速與高質量發展的新階段。代表性的成就有：①一批重大科技基礎設施，如北京正負電子對撞機、合肥同步輻射加速器、“銀河”系列巨型計算機、中國空間環境監測子午鏈工程、南極科考站、第一口大陸科學鉆井的實施與研究等；②一批世界領先的原創成果，如釔鋇銅氧超導材料、糧食產量預測、高分辨率水稻基因組和豬瘟兔化弱毒疫苗等；③一批重大技術裝備的關鍵制造技術，如2000萬噸級露天礦主采設備、30萬千瓦火電機組、50萬伏高壓輸變電設備、20萬噸合成氨裝置，以及家用轎車與日用電器等方面。

科學技術體制改革是新中國成立以來，最全面、最深入的一次科技體制的轉變。改革以經濟建設中的問題為導向，釋放了科研人員的活力，解放了生產力，提高了科技與產業的競爭力，增強了綜合國力。科研實力從跟蹤和引進，逐漸轉向部分領域的創新。

4 構建國家科研創新體系（1998年至今）

科技體制改革是一個不斷調整、持續深化的過程，不可能一蹴而就。嚴格來說，至今科技體制仍處于改革的進程之中，但與前一時期相比，其背景因素、指導思想、目標等又有所不同。20世紀末以來，創新是命運所系、大勢所趨、形勢所迫。科學探索在各個尺度上向縱深拓展，國際產業分工、世界競爭格局面臨重新調整，世界正處在科技創新突破和新一輪科技革命的前夜，創新成為許多國家的核心科技戰略。然而，我國國家創新體系整體效能還不強，創新資源存在問題，缺乏原創性成就，關鍵技術受制于人，科技儲備亟待加強。

黨的十八大以來，以習近平新時代中國特色社會主義思想為行動指南，科技體制改革的指導思想從科教興國戰略，轉至創新驅動發展戰略；目標從加強國家創新體系建設，轉至構建中國特色國家創新體系。

（1）以中科院“知識創新工程”的實施為標志，開始構建國家科研創新體系。知識經濟的到來，科技的競爭、國家的競爭，也是創新的競爭。1997年，中科院在前期改革的基礎上，分析了知識經濟發展態勢及其對中國的挑戰，提出建設面向21世紀的中國國家創新體系的思路。第二年，國家科技教育領導小組原則通過了《中國科學院關于開展知識創新工程試點的匯報提綱》，部署我國面向21世紀新的創新體系的建設。中科院作為全國知識創新整體工程的一個組成部分，實施“知識創新工程”試點工作。此項工程堅持把為國民經濟和社會發展解決重大科技問題，與探索科學前沿、攀登科學高峰結合起來，只是“標準更高了，要求更高了，水平和層次更高了”。2007年，中科院進一步提出“創新2020”發展體系和“三位一體”的發展構架，“知識創新工程”進入到新的階段。在實施“知識創新工程”過程中，中科院在科技布局、人事制度、資源配置模式、科技評價與獎勵制度等方面進行了深層次改革，創新能力大幅提升，帶動我國科技體制改革進入建設國家創新體系的新階段。

（2）黨的十八大以來形成新時期跨越式發展的科技戰略體系。2013年7月，習近平總書記視察中科院并發表重要講話，要求中科院“率先實現科學技術跨越發展，率先建成國家創新人才高地，率先建成國家高水平科技智庫，率先建設國際一流科研機構”（簡稱“四個率先”）。“四個率先”為中科院新時期改革創新發展指明了方向。在此基礎上，中科院研究制定了《中國科學院“率先行動”計劃暨全面深化改革綱要》。“率先行動”計劃是“創新2020”的延伸和發展，著眼于國家“兩個一百年”的戰略目標，開啟率先跨越、引領創新的新征程。2015年，中科院調整確立了“三個面向”和“四個率先”的新時期辦院方針。據此，中科院改革院機關科研管理體系，構建院所兩級“一三五”規劃體系，推進創設四類新型科研機構的研究所分類改革。通過國家科技創新基地和平臺的建設，加強科技基礎條件保障能力，提升自主創新能力。主要包括完善國家重點實驗室體系、建設國家工程技術研究中心和國家工程實驗室、組建綜合性大科學中心、建設國家臨床醫學研究中心等舉措。此外，國家陸續出臺相關政策，引導高校、地方、行業與企業的科技體制改革。中國更具創新活力的新型科研體系正在形成。

（3）以《國家創新驅動發展戰略綱要》（簡稱《綱要》）與《深化科技體制改革實施方案》（簡稱《方案》）的頒布為標志，當前正在開啟全面推動中國發展的創新型國家建設。《綱要》是新時期推進創新工作的綱領性文件，是建設創新型國家的行動指南。《綱要》提出“堅持科技體制改革和經濟社會領域改革同步發力”，繼承并深化了前期改革時解決“兩張皮”的策略。《綱要》“強調科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置”，給予科技創新前所未有的高度。《方案》旨在形成系統、全面、可持續的改革部署和工作格局，激發科技第一生產力、創新第一動力的巨大潛能。《方案》提出建立技術創新市場導向機制，構建更加高效的科研體系，改革人才培養、評價和激勵機制，健全促進科技成果轉化的機制，建立健全科技和金融結合機制，構建統籌協調的創新治理機制，推動形成深度融合的開放創新局面，營造激勵創新的良好生態，推動區域創新改革等，共10項143條舉措。

深化科技體制改革是全面深化改革的重要內容，是實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家的根本要求。黨的十八大以來，以“中國天眼”“悟空號”“墨子號”以及“神舟十一號”和“天宮二號”交會對接等成果為代表，中國科技在一些重大創新領域踐行“跟蹤為主”到“并跑”“領跑”的轉變。值得欣慰的是，改革開放40年來，各類企業尤其是民營科技實體的研發能力快速增強，已經成長為中國科技體系中的重要力量。中國新一輪的科技體制改革，將推進國家科研創新體系的構建，影響全球創新競爭的格局。

5 結語

中國科技體制由現代科學技術與中國現實國情相結合而形成，是具有鮮明的中國特色的科技組織體系與制度設置。70年來科技體制始終保持兩個不變的定位：科技事業服務于國家事業的定位從未改變，科技發展指向國際科技前沿的定位從未改變。科技體制的演變，既服從于國家事業的調整與轉變，也符合于科技前沿的演進與變革。回顧數十年中國科技體制的變與不變，若干鮮明的特點值得總結。

（1）中國科技體制前后經歷了4個時期，頂層設計在演變過程中發揮主導作用，以確保演變的關鍵節點與國家事業的轉折點相契合。這一特點源于中國現代科技事業始終是國家事業的一部分。政治與經濟的變革是科技體制演變的動力，綜合影響著科技體制在指導思想、目標與路徑方面的轉變。總體上，科技體制改革的方向是減少行政對科研活動的干預，而增強科研與經濟的結合。同時，科技體制的演變也能反作用于政治與經濟，如帶動經濟的發展、促進綜合國力的提高、推動創新型國家的建設等。

（2）各時期科技體制的轉變與當時世界科技的發展狀況存在相關性。這源于中國科技事業的目標始終被放置于國際科技實力競爭的坐標系之中去衡量與調整，而且注重尋找差距與不足。追趕或跟蹤先進水平的努力，自然地成為我國科技體制演變的一種動力。由于存在這種相關性，使得加強國際科技交流與合作，往往利于科技水平的提高；不過，若忽視“坐標”中的競爭性因素，有時會因技術的落差轉而產生對外依賴，反而不利于提高。正反兩方面的例子有很多。

（3）中國科研體系龐大、主體多元、區域發展不平衡，導致研發經費的投入、資源配置的優化一直是體制演變的關鍵問題。改革開放以來，研發經費投入持續快速增長，科技持續快速發展與科研經費的高強度投入之間，呈現良性的互動。當前，中國年度研發經費近2萬億元人民幣，投入強度居世界各國前列。相應地，整體科技實力也已穩步提升至世界先進行列，國內外的創新環境與競爭態勢也必將隨之改變。相對來說，我國的基礎研究的投入不足，存在歷史欠賬，一定程度上影響原始創新能力的積累。

（4）在科技體制演變過程中，從注重擴大人才規模，向越來越重視人才質量轉變；整體科研水平從追趕、跟蹤（跑），向謀求“并跑”與“領跑”轉變；創新能力從引進消化吸收再創新、系統集成創新，向原始創新轉變。科技體制改革總體上應有利于這3種轉變。

綜上，發展科學技術是中國共產黨執政興國的重要方略。中國科技體制的演變，越來越傾向于有利于產生創新要素的方向。創新作為一項基本國策，體現國家意志，在強國之路上發揮越來越顯著的戰略支撐作用。中國科技體制的演變表明，我國完全有條件走創新型國家的發展道路。可以預見，在未來相當長的一段時間內，我國科技體制改革將更加緊密地圍繞國家發展的目標與需求，積極適應世界科技發展的前沿與趨勢。深化科技體制改革，將有力促進中國從科技大國成為科技強國。