東北地區鄉村產業空心化及應對策略

■ 趙勤

黑龍江省社會科學院 哈爾濱 150028

隨著城鎮化、工業化進程的加快，東北地區農村不同程度地出現了產業空心化，鄉村產業空心化現象反映出鄉村發展不充分、城鄉發展不平衡的問題，已成為制約現代農業發展及鄉村振興的主要問題。只有破解鄉村產業空心化，把產業合理布局在農村，讓各方人才匯聚在農村，才能真正實現鄉村全面振興。

1 鄉村產業空心化內涵及特征

1.1 鄉村產業空心化內涵

“產業空心化”現象最早出現在19世紀后半期的英國，到20世紀六七十年代美日等發達國家在經濟發展中均出現制造業萎縮、企業海外投資、失業率上升等空心化現象。2008年由美國次貸危機引發的全球金融危機，使得產業空心化問題再次成為多國政府、產業界、學術界關注的焦點。隨著對產業空心化的重視程度的不斷加強，對其內涵的理解也有了進一步的深化，由最初的“離制造化”“離本土化”到“產業結構軟化”，再向“某種要素的空白或缺失”轉變。

“農村空心化”現象也具有一定的普遍性，發達國家現代化進程中大都經歷了鄉村人口大量減少而導致地域過疏、勞動力不足、經濟蕭條的過程。我國農村空心化現象出現在20世紀90年代，近年隨著工業化、城市化及社會轉型的加快，對農村空心化的關注逐漸增多。農村空心化包括農村人口空心化、產業空心化、基礎設施空心化、教育空心化等，本質上是農村地域經濟社會功能的整體退化。

鄉村產業空心化是指在鄉村地域范圍內，支撐產業發展的生產要素（如資本、勞動力、技術、信息等）難以在鄉村聚集，特別是多種優質生產要素大量外流或轉移，鄉村傳統產業不振甚至退化、新產業新業態新模式發展緩慢，導致資源配置效率不高、就業機會減少、市場需求下降、經濟增長放慢。

1.2 鄉村產業空心化特征

1.2.1 鄉村傳統產業邊緣化 農業是絕大多數鄉村的傳統產業，在快速工業化和城鎮化進程中，東北地區農業比較效益呈下降趨勢，農業在市場經濟發展中越來越處于弱勢地位。主要農產品生產成本居高不下，不斷擠壓農民從事農業生產和增加農業投入的邊界收益；農業資源環境約束加大，寒地黑土長期處于超負荷利用狀態，農業水資源緊缺問題日益突出，農業面源污染趨于加重；農民應對市場變化能力較弱，“增產不增收”、賣糧難等現象比較突出。此外，其他傳統產業，如農村建材生產等行業，也因受到來自于城市規模企業的競爭而步履維艱。

1.2.2 鄉村新經濟發展緩慢 雖然各級農業部門出臺了相關實施意見和配套措施，進一步推進鄉村新經濟發展，但總體來看，東北地區大多數鄉村產業融合發展水平較低，農業多種功能開發不足，新產業新業態新模式發展相對緩慢，仍處于初級階段。以鄉村旅游為例，東北地區鄉村旅游經營類型多停留在農家樂、垂釣、采摘等傳統項目上，個性化主題不多、缺少文化內涵，中高端產品供給不足。2017年，東北地區共實現鄉村旅游主營收入1,665.6億元，而同期四川省為2,285億元。

1.2.3 鄉村產業主體不斷弱化 隨著大量青壯年勞動力流入城市或發達地區，東北地區鄉村人力資源配置不足且呈現老齡化、低層次化，鄉村產業發展主體弱化趨勢日漸凸顯。2005年以來，東北地區鄉村人口呈現負增長趨勢。根據第三次全國農業普查數據，2016年東北地區農業生產經營人員有2,133萬人，其中35歲以下僅占17.6%，36～54歲占49.8%，55歲及以上占比32.6%；文化程度初中及以下的占比高達93.0%，高中或中專占5.6%，大專以上僅占1.4%。

1.2.4 鄉村資金外流依然嚴重 與城市相比，鄉村是資金匱乏的地區。雖然近年來東北地區農村金融改革取得了一定成效，但鄉村資金外流現象并沒有得到有效遏制，更多的資金通過金融、投資、價格、勞動力轉移等渠道由鄉村流入了城市，加上鄉村信貸供給不足，導致鄉村產業發展“失血”嚴重。以黑龍江省為例，全省66個縣（市、區）中，縣域經濟存貸比超過1的只有19個，占比28.8%；71.2%的縣（市、區）存貸比低于1，其中大部分為糧食主產縣和邊境縣，農村資金凈流出量已連續多年在300億元以上。

1.2.5 農民增收并非主要來源于鄉村 2015年以來，東北地區農民收入連續增長。2018年，遼寧、吉林、黑龍江三省農民人均可支配收入分別為14,656元、13,748元、13,804元，增幅均高于城鎮居民收入增速，但吉林、黑龍江兩省農民人均可支配收入低于全國平均水平。從收入結構上看，工資性收入在農民收入構成中占比略有提高；經營凈收入占比最大，但近年持續下降；財產凈收入占比低且變化不大；轉移凈收入占比大幅提高。東北地區農民增收主要依賴于轉移凈收入和工資性收入的增長，而在工資性收入中，有相當大一部分是依靠農民離開鄉村到城市打工的工資性收入。

2 東北地區鄉村產業空心化原因分析

鄉村產業空心化是城鎮化、工業化進程中的一種必然現象，是鄉村系統的一種不良演化過程，反映出的是城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的問題。

2.1 城鄉二元結構制約鄉村產業發展

盡管最近10多年，國家加快推進城鄉一體化，但城鄉二元分割的結構仍然在很大程度上制約城鄉要素平等交換、收益合理分配，妨礙了鄉村產業綜合效益和競爭力的提高。各種產業要素在城鄉間分配不平等，資金、技術、人才高度集中在城市，城市基礎設施比較完備，工業、服務業發展相對充分，特別是先進制造業和現代服務業高度集中；鄉村基礎設施薄弱，產業發展不充分，農業勞動生產率低，鄉村工業規模小、投入少、層次低，鄉村服務業發展嚴重滯后，一二三產業融合水平低。

2.2 城鄉收入差距加速鄉村人口外流

從相對差距來看，2009年以來，東北地區城鄉收入差距雖有所波動，但總體上呈持續縮小態勢。2009年遼寧、吉林、黑龍江城鄉居民人均可支配收入之比分別為2.65、2.66、2.41，2018年已經降至2.55、2.19、2.11，但差距縮小幅度近3年明顯減緩。從絕對差距來看，城鄉居民收入差距依然很大，2009年遼寧、吉林、黑龍江城鄉居民人均可支配收入分別相差9,803元、8,740元、7,359元，2018年擴大至22,686元、16,424元、15,387元。城鄉收入差距直接影響城鄉居民生活質量，加速了鄉村文化程度較高的青壯年勞動力流向城市就業或居住，導致鄉村人口數量、結構發生巨大變化，有技術、懂經營、善管理的年輕人日益缺乏。鄉村人口的單向外流，加劇了鄉村人口空心化、老齡化，導致東北地區鄉村產業發展所需的人力資源嚴重不足，也使得鄉村產業基本處于低層次、粗放式發展階段。

2.3 設施服務短板降低產業發展質量

鄉村產業發展需要互聯互通的基礎設施和便捷高效的公共服務。東北鄉村地區幅員廣闊，平均人口密度低，絕大多數鄉鎮與縣城距離較遠。長期以來，對農業農村投入的不足，導致城鄉基礎設施和公共服務差距過大。鄉村相對薄弱的基礎設施和嚴重不足的公共服務資源，提高了產業發展成本、加大了產業發展風險、降低了產業發展質量。而城市相對完善的基礎設施和優越的教學、醫療、養老等公共服務條件，對鄉村居民產生巨大吸引力,加速了“鄉村精英群體”流向城市，進而加劇鄉村產業空心化。

2.4 短期化同構化影響產業良性發展

一方面，短期化行為較為普遍。由于缺乏完備的約束機制，在鄉村產業發展過程中，短期化行為相當普遍。為追求產業發展的短期利益，在發展過程中，一些鄉村在引進產業龍頭企業時，貪多求快，要數量不要質量，引入了一些高污染、高能耗的產業項目，不但消耗了當地資源，也留下許多環境問題；一些經營者在發展鄉村旅游時，盲目上馬旅游項目，大肆破壞生態環境，甚至出現價格欺詐、變相漲價等違法行為；一些農業生產者的掠奪性經營行為，造成了耕地質量下降等等。另一方面，產業同構化問題突出。許多鄉村在產業發展過程中，未能充分考慮本地特色優勢、地域適應性和市場供需狀況，盲目跟風，不僅在種植業、養殖業、農產品加工業出現產業同構現象，而且在一些新興產業如休閑農業、鄉村旅游、電子商務等領域也出現同質化傾向。無論是短期化行為，還是同構化現象，都蘊藏著較大風險，造成鄉村產業發展的惡性循環,進而加劇鄉村產業的萎縮和空心化。

2.5 財政補貼制造局部虛假繁榮

黨的十八大以來，國家和地方政府持續加大惠農強農支持力度，東北地區農業農村發展取得了歷史性成就，鄉村產業發展也取得突破性進展。但受制度性因素影響，局部地區鄉村產業的發展表現出一種虛假性繁榮。在課題組調研的很多縣鎮，都建立了現代農業園區、工業園區和商業綜合體，吸引了一些企業入駐。相當一部分產業園區和商業綜合體主要依靠財政補貼投入建設，在建設和運營過程中，只注重增長之形，不重視發展之實，因此“集而不群”的現象非常突出，甚至只有產出而無盈利。更為嚴重的是，少數企業、合作組織根本不考慮投資的市場經濟性，不重視基本的投入產出比，只是為了獲取財政補貼，甚至通過虛報、多報項目、虛開發票等手段套取財政補助資金，導致部分鄉村出現一些“空殼”企業和合作組織。

3 鄉村產業空心化對東北地區鄉村振興的主要影響

盡管鄉村產業空心化只是鄉村空心化的一個方面，但其對東北地區鄉村振興的影響是綜合的，涉及到經濟、社會、生態等多方面。

3.1 延緩農業現代化進程

鄉村人口外流是鄉村產業空心化的直接表現。隨著大量青壯年勞動力，特別是有技術、懂經營、善管理的青壯年勞動力持續流入城市，鄉村人力資本數量和質量下降，農業發展所需勞動力呈現出老齡化、低層次的特征。不斷弱化的農業發展主體，嚴重影響了先進農技推廣應用的效果、現代化大型農業機械的使用、農業勞動生產率的提升，難以實現農業可持續發展。此外，由于農業收益偏低，留守的生產經營主體對農業生產的積極性不高，也不愿投入過多的資金、精力，導致農業生產能力不高，農業產業升級受阻，一定程度上延緩東北地區農業現代化進程。

3.2 影響鄉村人居環境改善

鄉村人居環境改善，主體在民，需要全社會的共同參與和大量資金的投入。東北地區大部分村屯布局比較分散，鄉村基礎設施建設欠賬較多，改善鄉村人居環境資金需求量大。但由于產業空心化，使得原本相對繁榮的鄉村日漸蕭條，人口吸引力弱、外流嚴重，農村閑置房屋越來越多，不但造成資源浪費，也加大了人居環境改善的難度。目前，在東北鄉村人居環境改善中，除了政府部門參與投入外，并沒有太多的社會資本、民間資本參與其中，而且鄉村垃圾處理、污水治理、廁所革命、村容村貌整治等，也因缺乏產業的帶動和支撐，實際運行效果并不理想。

3.3 擴大鄉村生態環境負向影響

與城市相比，鄉村生態環境具有一定的特殊性，如水土流失、農業污染導致生態環境破壞。鄉村產業空心化，直接導致土地經營的粗放化，這種粗放型的發展模式不重視對耕地資源、水資源保護性利用，水土流失、土地板結、河段污染、水質性缺水等生態環境問題突出。鄉村產業空心化，使得化肥、農藥等使用強度較高，農業投入品利用率低，大量直接進入大氣、水體和土壤，也使鄉村環境污染日趨加重。此外，由于缺少農業廢棄物資源化利用、農村垃圾無害化處理等相關企業，農村生態環境治理難度不斷加大。

3.4 加速鄉村文化邊緣化

鄉村是傳統農業文明的重要保留地，也是優秀傳統文化傳承的重要載體。隨著鄉村產業空心化，鄉村文化的空心化、老齡化也日益明顯，鄉村文明也在逐漸衰落，一些地方甚至出現鄉村傳統秩序崩塌、村落精神渙散、功利行為盛行的畸變[1]。外出務工人員接觸到比鄉村文明更為先進的城市文明，在一定程度上會自覺或不自覺地被城市文化所同化，逐步接受并內化城市文化，排斥并脫離原有的農業文明和鄉土文化；而留守人員文化素質整體偏低，鄉村文明缺乏建設主體，特別是隨著鄉村學校的撤并、信息網絡技術的沖擊，城市文化逐漸向鄉村滲透和強化，鄉村文化虛化、空洞化日趨明顯，鄉村文化發展后繼乏人，許多優秀的鄉村文化習俗得不到傳承，重情義、重家庭和重鄉土歸屬的優秀品質也在逐漸淡化，鄉村文化正面臨邊緣化的危險。

3.5 增加鄉村有效治理難度

鄉村產業空心化不僅使鄉村人口過度流失，而且還加劇了人口結構的進一步惡化。特別是近些年，隨著鄉村學校的撤并，很多適齡兒童到城鎮上學，鄉村留守人員結構正在向以老人留守為主的結構轉變，這無疑增加了鄉村治理的難度。大量農村精英的流失不僅弱化了自治主體，也虛化了村民自治。在課題組調研的一些村莊，都存在著“兩委”換屆選舉時參選選民不足、村干部選舉難和管理人才斷代、鄉村治理斷層等問題。此外，鄉村產業空心化，還使鄉村治理面臨鄉村養老、家庭文化傳統斷代、公共文化建設相對滯后等治理難題。

3.6 加大農民增收不確定性

隨著經濟發展進入新常態，東北地區農業農村發展的外部環境、內在條件正在發生著深刻變化，農民增收的不確定因素明顯增多。受經濟下行壓力較大和傳統行業去產能等因素影響，農民工外出就業人數和工資增幅出現“雙下降”，農民工資性收入增速明顯放緩。依靠勞動力外出就業來增加農民收入的難度越來越大，這種建立在農業農村之外，主要依靠城市產業支撐的城市導向型農村增收模式是不可持續的[2]。農民增收的源泉應該是在農業和農村，但由于鄉村產業空心化，鄉村傳統產業邊緣化、新興產業發展緩慢，農民增收渠道不寬、潛力不大、動能不強，加大了農民增收的不確定性。

4 “十四五”時期東北地區破解鄉村產業空心化的對策

針對東北地區鄉村產業空心化產生的原因及對鄉村振興發展的影響，“十四五”時期，可從產業布局、市場主體、人才振興、資金投入、生態基礎、政策支持等角度，謀求破解鄉村產業空心化的策略。

4.1 優化鄉村產業區域布局和產業結構

破解鄉村產業空心化，要結合主體功能區建設規劃和特色農產品區域布局，優化鄉村產業區域布局和產業結構。一是以提高鄉村產業與資源環境匹配度為基準，優化區域布局。綜合考慮各地資源稟賦、區位條件、發展基礎、生態環境，對鄉村進行分類，要以支持農村創業創新和農民增收為基本取向，明確鄉村產業發展定位，因地制宜構建區域化、差異化、規?；泥l村產業區域發展新格局。如，城郊型鄉村要綜合考慮臨近城市的產業特征和鄉村自身發展需要，重點加快推進城鄉產業融合；平原型鄉村要考慮通過培育區域品牌，破解農產品增產不增收和鄉村產業同質競爭的困境，提升主導產業優勢；山區型鄉村要立足資源生態特色，重點發展山區采集、種植、養殖、旅游觀光、農林產品加工等特色產業；邊境型鄉村要把握區位沿邊、生態優良特點，重點發展有一定出口優勢的外向型農業、文旅產業、現代物流等產業；特色型鄉村要注重特色資源保護與產業發展良性互促，重點強化特色農業、手工業、商貿流通業等特色產業發展。二是以增強農村產業發展與城鄉需求連接性為基準，優化鄉村產業結構。針對鄉村產業結構性失衡和發展不充分問題，充分考量農業資源、生產習慣、市場需求，在保證糧食產能前提下，加快調整種植業結構，大力發展現代畜牧業，有側重地發展農林產品加工和鄉村特色加工業，大力培植鄉村休閑旅游、電子商務、現代物流等終端型、體驗型、智慧型、循環型新產業新業態發展，形成更有效率、更有效益、更可持續的鄉村產業供給體系。

4.2 促進小農戶與新型經營主體有機銜接

破解鄉村產業空心化，推進鄉村全面振興，必須處理好小農戶與現代農業發展之間的關系。一是充分發揮新型經營主體的帶動作用。加大對新型農業經營主體的扶持力度，特別要注重發展農業產業化龍頭企業，壯大村級集體經濟，增強其帶動小農戶發展的能力；重視新型經營主體與小農戶聯結方式創新，積極推廣合同制、合作制、股份制等多種利益聯結；把小農戶受益作為政府扶持新型經營主體的必備前置條件，將帶動小農戶數量、經濟效果、利益聯結程度等作為主要考核指標，同時鼓勵各級政府將支持新型經營主體的部分補貼資金通過折股等方式量化給小農戶，使小農戶分享發展成果。二是注重提升小農戶自我發展能力。研究制定實施針對小農戶的教育培訓計劃，促進小農戶向新型職業農民轉變；積極引導小農戶增強市場意識和經營意識，推動聯合聯營，大力發展新產業新業態新模式；推進信息化與農業現代化融合，提高小農戶標準化生產、對接多元市場、分享產業增值的能力。三是不斷完善農業社會化服務體系。大力發展直接面向小農戶的農業生產性服務業，通過服務帶動小農戶與新型經營主體有機結合。不斷完善農業科技推廣體系，健全農業科技特派員制度；加快農村金融改革，深入實施信貸支農行動；擴大農業保險覆蓋面，開展農業大災保險試點；積極搭建現代農業社會化公共服務平臺，形成公益性和經營性相結合的農業社會化服務新機制。

4.3 以“人興”為支撐引領產業擴容增量

人是最活躍、最持續、最有效的發展要素，破解鄉村產業空心化、推進鄉村振興關鍵在人。要堅持引育并重，將人的振興與創新創業相結合，強化鄉村產業發展的人力資源支撐。一是創新本土人才培育機制。依托東北地區豐富的教育資源和科技資源，加快對現有各類人才開展分級分類精細化培訓，實施定向培養計劃，發揮其在產業發展、技藝傳承等方面的帶動作用。二是創新鄉村人才引進機制。不斷優化發展環境，以鄉情鄉愁為紐帶，通過實施高層次人才柔性引進計劃、高校畢業生鄉村成長計劃、開展返鄉創業就業推進行動、暢通各界人士回歸鄉村渠道，引導各類人才向鄉村集聚。三是創新鄉村人才評價機制。積極探索建立職業農民職稱制度、鄉土人才技能等級評價制度；制定鄉村應用型人才評價標準，放寬學歷、論文、外語等各種限制性條件；探索建立全省統一的鄉村人才評價信息管理與服務平臺，強化信息服務，為鄉村人才跨單位、跨地區、跨體制合理流動提供可靠的信息支撐[3]。

4.4 加快形成產業振興多元投入格局

破除鄉村產業空心化，推進鄉村振興發展，必須解決錢從哪里來的問題。按照“市場為主、政府引導、多元籌措”的原則，積極拓寬資金籌措渠道，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保鄉村產業投入力度不斷增強、資金總量持續增加。一是優化財政投入。進一步優化財政供給結構，積極爭取中央、省、地市各類補助資金，加大縣級財政投入，提高土地出讓收入對產業投入比例，統籌上級轉移支付資金、推進資金整合，提高財政資金使用效率。二是創新發展農村金融。大力支持農業銀行、郵儲銀行等金融機構開展業務，積極搭建銀企合作平臺；構建“政銀擔保投”聯動支農機制，探索建立農擔公司、縣級政府和承辦銀行風險共擔機制，引導項目業主爭取金融機構給予更多信貸支持。三是引導社會資金參與。采取村企結對、部門聯村等形式積極引導和吸納社會資本參與鄉村產業振興，推廣政府和社會資本合作（PPP）等模式，撬動工商資本投向農業農村，特別是投向鄉村旅游、生態文化旅游等產業項目建設。

4.5 以品牌建設引領鄉村產業質量變革

堅持高質量發展、綠色發展，通過鄉村地域品牌、產業品牌和產品品牌引領，將各地地域資源優勢轉化為市場競爭優勢，破解鄉村產業同質競爭和低價競爭的困境。一是加強規劃指導與制度安排。結合東北農產品區域布局和農業品牌資源，研究編制東北各省、市、縣三級品牌農業發展規劃，加強統籌謀劃、統一指導；逐步建立覆蓋區縣的品牌指導站，搭建鄉村產業品牌公共服務平臺，健全品牌發展法治保障，構建品牌維權發展機制。二是培育壯大品牌經營主體。鼓勵鄉村龍頭企業利用品牌資源進行擴張和延伸，支持農產品加工等鄉村企業以品牌為紐帶進行整合；以企業為龍頭、以合作社為紐帶、以家庭農場和農戶為基礎，培育集生產、加工和服務為一體的農村產業經營組織聯盟，通過促進要素集聚、服務集約擴大鄉村產業規模經營；依托各類園區、市場，培育壯大一批具有地方特色和比較優勢的鄉村產業集群，推進地理標志扥各區域品牌建設與保護[4]。

4.6 不斷夯實鄉村生態資源基礎

鄉村產業的發展是建立在鄉村資源可持續利用、鄉村環境的保護改善基礎上，因此要堅持綠色發展理念，圍繞鄉村產業可持續發展的耕地、草原、林地、水域等生態資源，推動用養結合，一二三產融合，健全補償機制，實現鄉村資源科學合理開發利用。一是加強水土資源保護與修復。繼續推進東北黑土地保護利用，加強耕地綜合治理，保護提升土壤肥力；大力開發推廣應用高效節水技術，提高農業用水效率，嚴格控制農業用水總量[5]。二是降低農業農村廢棄物污染。推行綠色化的清潔生產或服務，采用無廢棄物或少廢棄物的綠色工藝技術，推進農業投入品廢棄物有效回收、綜合利用；構建種植、養殖業間循環鏈條和不同層次的生態循環農業體系，充分利用農業微生物消解農業廢棄物[6]；加快推進農村人居環境治理，特別是農村垃圾治理制度化、常態化。三是完善農業生態補償機制。建議選擇部分糧食主產縣開展生態補償試點，在試點的基礎上逐步擴大推廣，啟動綠色生產補償，對采用環境友好型生產方式的經營主體給予生態補貼，對糧食輪作等給予轉型補貼。

4.7 積極爭取國家相關政策支持

東北地區是我國重要的糧食生產基地和老工業基地，在維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全中發揮著重要作用。因此，東北地區鄉村產業振興也具有一定的特殊性、長期性、艱巨性，急需國家加大政策支持力度。要在深入研究、吃透、用活、用足國家相關政策基礎上，積極協調爭取,發揮政策最大效應，推動鄉村產業加快發展。一是協調爭取各類不需要地方配套資金的政策。根據《國務院關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》（國發〔2014〕28號），積極協調爭取中央財政進一步加大對糧食主產區、邊境地區一般性和專項轉移支付力度，建議取消糧食主產區、貧困地區、邊境地區縣及縣以下配套資金。二是爭取國家給予東北地區更多的生態補償政策支持。積極爭取國家把重點國有林區的自然保護區納入生態補償范疇，增加中央財政對保護區轉移支付力度；爭取國家將重要農產品生產保護區納入生態補償范疇，通過一般性財政轉移支付，逐步使其人均財力達到全國縣級平均水平，以保證貧困地區、邊境地區鄉村享有均衡的公共服務能力。三是爭取國家給予邊境地區戍邊人口的相關政策。積極爭取國家對邊境縣給予特殊政策待遇，在提高邊境縣干部職工工資待遇的同時，更要提高邊境縣居民在醫療、養老等方面的待遇。