聯合國糧農組織權力下放辦事處網絡現狀、挑戰與啟示

田佳妮,王 杰,金 軻

(1.中國常駐聯合國糧農機構代表處,羅馬 00144; 2.聯合國糧農組織,羅馬 00144;3.中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所,北京 100081)

0 引言

聯合國糧食及農業組織(簡稱糧農組織，FAO)，成立于1945年，是各成員國間討論糧食和農業問題的國際組織。為提高工作效率和減少行政費用，同時提高該組織在國家、分區域和區域各級的影響力，同時確保將更大的責任下放到實地， 2012年以來，FAO實施了權力下放(Decentralization)戰略。由于權力下放工作直接涉及關系到區域或國家的需求能否直接通過FAO 更好地得到關注和解決，受到成員國和組織本身越來越多的關注，也因此影響了權力下放辦事處網絡(Decentralized Offices Network)的發展。近年來，成員國與FAO合作的領域、深度和范圍有所拓展，一些新型合作模式也被逐漸摸索出來，并用于實踐。

文章主要闡述FAO目前權力下放辦事處網絡的基本情況和發展趨勢，分析了我國與FAO合作的現狀、機遇和挑戰，并對今后我國與FAO合作的發展方向和模式做了展望。

1 基本情況

除了位于意大利羅馬的總部外，FAO目前在150多個國家設有各種形式的辦事處，構成了糧農機構的權力下放辦事處網絡。除羅馬總部外的這些所有實地辦事處(Decentralized Offices，舊稱Field Offices)網絡，統稱FAO權力下放辦事處網絡。

在權力下放辦事處網絡戰略指導下，為滿足各成員國需求，FAO不斷做出新舉措。近年來，FAO更新了國家層面的代表安排，增加了一種新型合作模式：伙伴關系和聯絡處(Partnership and Liaison Office，PLO)。在85個駐國家辦事處中，目前有6個是PLO。另一個安排是設置國際技術官員一職，以加強FAO在多重委任所涉國家對具體專業領域的支持。國際技術官員屬于FAO代表，但不能代替已委任的FAO駐國家代表。

在FAO 2018—2019兩年度工作計劃和預算中，各權力下放辦事處的工作人員總數約占FAO列入常規預算工作人員的45%。從經費上來看，劃撥給各權力下放辦事處的經費總額約占FAO常規計劃預算的30%左右，這些資金主要用于支付權力下放辦事處的人員和業務開銷(包括辦公室租賃、裝修、搬遷，車輛和IT設備費用等)。許多國家也免費提供房、地、國家工作人員、車輛和設備，分擔辦事處的辦公費用。此外，一些國家的政府每年提供現金捐助，供FAO支付國家一級的業務費用。這些費用是成員國應繳的FAO會費之外的現金費用，每年以政府對口單位現金捐助(Government Counterpart Cash Contribution，GCCC)的方式支付。如中國農業部每年除繳納正常會費外，另支付FAO一筆經費用于支持FAO駐華代表處的運營及其他費用。

無論何種類型，FAO所有駐國家辦事處都是應東道國政府要求，并經領導機構同意后簽署不同類型的駐在國協議(Host Country Agreement，HCA)而正式設立的。目前，FAO也通過與成員國簽署新的駐在國協議，改變現有的辦事處類型，落實新的合作模式并拓展新的合作領域。

2 歷史沿革

FAO自建立以來，有過一些權力下放的舉措。1946年大會批準為歐洲開辦了第一個區域辦事處。1946—1959年，先后建立了4個區域辦事處(非洲、亞洲及太平洋、拉丁美洲和加勒比海、近東及北非)，其地點一如今日。1951—1974年，設立了3個聯絡辦事處(紐約、華盛頓和日內瓦)以及與聯合國地區經濟委員會聯合的司級單位。FAO駐國家代表的設立則由理事會于1976年開創，并由常規計劃經費出資(此前有過一個高級農業顧問制度，由FAO和開發計劃署共同出資，但實際上向開發計劃署常駐代表報告工作)。

1994年FAO前總干事雅克·迪烏夫提出一攬子綜合改革方案，“加強權力下放”是其中一個主要支柱。其核心目標是增加本組織對成員國的意義和對成員國存在問題采取行動的能力。1994—1995年，作為加強權力下放的第一步，建立了5個分區域辦事處，增設了2個聯絡辦事處室，并下放了越來越多的技術人員和政策官員。1996—1998年，項目的執行轉移到區域辦事處，以后從2000年起，進一步下放到FAO駐國家代表處。2004年由FAO高級管理層和理事會計劃委員會委托進行了針對權力下放工作的獨立評估。評估發現，權力下放的目標并沒有得到充分實現。這在很大程度上是因為FAO賦予實地的權利與FAO技術計劃及行政結構的并不完全匹配。

2004年4月，FAO辦事處覆蓋132個國家，其中74個國家設有國家代表處， 9個設在區域或分區域辦事處之內， 32個國家辦事處是多重委任覆蓋。截止2018年7月，FAO在150多個國家有著各種類型的辦事處，其中79個國家設有國家代表處， 6個為伙伴關系和聯絡辦事處， 5個區域辦， 10個分區域辦， 37個國家辦是多重委任制。

為便于權力下放，并支持所有下放辦公室向總干事直接報告， 1994年建立了協調及權力下放辦公室(Office for Coordination and Decentralization，OCD)并任命了一名D2 級的主任。協調及權力下放辦公室(OCD)后改名為權力下放支持辦公室(Office to Support Decentralization，OSD)。2015年進一步改為權力下放辦事處支持辦公室(Office of Support to Decentralized Offices，OSD)。這一名稱的改變，也暗示著FAO權力下放的基本工作已經完成，該辦公室主要業務也順利從協調權力下放工作本身轉型為支持管理權力下放辦事處網絡。目前，OSD受FAO負責運作的副總干事領導，主要在協調和管理區域辦事處基礎上直接為其提供支持； 協調五大區域辦管理人事和預算； 負責選拔、招聘和調動FAO駐國家代表； 負責制訂組織方面的指導原則和程序，以協調總部和權力下放辦事處之間的關系，以及定義他們之間的職能分工。

3 發展趨勢

隨著成員國經濟和社會發展，以及具體業務的變化，改革過去延續的國家代表處的模式，探索新型國家辦事處滿足成員國的實際需求變得越來越重要。FAO擬在2018—2019年，逐步調整所覆蓋國家模式，并采取措施切實提高預算資源使用的靈活性。

3.1 積極推進伙伴關系和聯絡處的建立

2015年以來，FAO提出了一項建設性的改革方案，即建立伙伴關系和聯絡處，以費用分攤的方式建立實地機構或加強現有代表處，并被成員國接受?，F有的簽署伙伴關系和聯絡處協議的6個國家是非洲的喀麥隆、科特迪瓦和赤道幾內亞，以及中亞的阿塞拜疆、哈薩克斯坦和墨西哥。

伙伴關系和聯絡處的建立，主要通過一系列的談判和協商，要求成員國通過建立信托基金(Trust Fund)及其他合作形式，資助所在國辦事處的部分或全部人事和運營費用，并為其他國家提供技術援助，包括參與南南合作和三方合作等提供援助。同時，這些國家可以要求FAO通過各種模式為其培養專業人才，如資助實施準專業官員(Associate Professional Officer，APO)項目等。

一些高收入海灣國家，如阿曼、沙特阿拉伯、阿拉伯聯合酋長國、韓國也先后提出與FAO改進合作關系，轉變現有的或設立新型辦事處，包括改變現有的人事結構和業務模式等。拉美的烏拉圭和墨西哥、非洲的塞舌爾、亞太的馬來西亞、巴布亞新幾內亞和韓國等也在進一步考慮建立伙伴關系和聯絡處的可能性。

3.2 升級國家辦至分區域辦

分區域辦除了更為有效地銜接區域辦和國家辦的事務，更為重要的是可以成立多學科小組，聘任更多的國家專業技術官員為該分區域各國提供服務。

在FAO劃分的六大區域范圍之內，非洲在分區域辦發展的較快，中非分區域辦(SFC)、東非分區域辦(SFE)、南非分區域辦(SFS)等先后成立，西非分區域辦(SFW)2017年底也已建成。在拉美及加勒比區域也有加勒比分區域辦(SLC)和中美洲分區域辦(SLM)。近東和北非區域除了北非分區域辦之外，目前還在阿拉伯聯合酋長國的阿布扎比成立海灣合作委員會國家和也門分區域辦(SNG)以及黎巴嫩的貝魯特籌備成立馬什雷克國家分區域辦(SNM)。即便在歐洲和中亞區域辦，中亞分區域辦(SEC)也已在土耳其安卡拉成立。而在亞太，只有唯一一個太平洋島嶼分區域辦(SAP)。盡管在地域、文化和經濟發展有著顯著差異，其他所有國家都由在曼谷的區域辦直接管轄。

如果按照傳統地理區域的劃分，東北亞和南亞也有建立分區域辦的可能，尤其是南亞次大陸的8個國家。如果南亞區域合作聯盟(SAARC)運行良好且資金充足，且能獲得印度和巴基斯坦的支持的話，成立南亞分區域辦也極有可能。東北亞因為日本已有聯絡辦，韓國正在爭取聯絡辦，要想說服周邊俄羅斯、蒙古、朝鮮等難度較大。

3.3 國家辦和多重委任功能互換

針對一些特殊國家，轉變國家辦至多重委任制也是有效的安排。隨著經濟的發展，中美洲和拉丁美洲一些國家，如巴哈馬、巴巴多斯、烏拉圭、智利等，先后從中高收入國家升級到高收入國家行列，傳統援助方的資金投入有所減少，其自身對FAO技術援助的要求和合作方向也有所轉變。如，巴巴多斯國家辦成功轉型成由分區域辦代管的多重委任辦； 蒙古辦公室升級，由原來中國監管的多重委任轉變成建制完善的國家辦事處。

3.4 其他可能的類型

針對高收入國家通過談判協商，建立傳統的聯絡辦模式。這一模式下，人員配置和辦公室規模一般較小，主要目的也是為聯絡駐在國宣傳FAO戰略和工作重點，同時為FAO吸引更多資源，如目前韓國正在進一步的磋商和談判過程之中。在非洲，隨著非洲發展銀行(AFDB)遷回科特迪瓦，目前FAO正在與科特迪瓦進行談判，有可能會成立類似聯合投資中心的辦事處，并在非洲發展銀行所在大樓內辦公。在中東，因為安全問題，FAO駐伊拉克代表處遷至約旦首都阿曼，與駐約旦代表處在同一個大樓內辦公，并在項目運營上共享一個項目管理小組(Programme Management Unit)。近年來，針對一些尚未設有FAO辦事處的國家，FAO也開始積極開展工作，探討各種合作模式，設立不同類型的辦事處以增加該成員國在世界糧農領域的代表性，也擴展FAO不同的合作渠道和模式。

4 挑戰與機遇

FAO于1983年1月在北京設立駐華代表處，屬于建制完善的代表處之一，同時兼管朝鮮和蒙古業務。現任代表為D1職位，國家職員有助理代表(行政)和助理代表(項目)、代表秘書、財務助理、行政助理、司機等列入常規預算的固定職位。然而，除了代表作為國際職員外，代表處暫時沒有任何國際職員(短期國際顧問或外派國際職員除外)。2014年蒙古辦事處由受中國兼管的多重委任辦升級為獨立的國家代表處。中國代表處現只兼管朝鮮業務。

目前，我國和FAO駐華代表處的主要挑戰和機遇如下。

4.1 中國目前還是發展中大國，也是農業大國，糧食和農業的發展仍需要FAO的支持

中國的糧食安全、營養、減貧事業的攻堅戰無疑是世界糧農事業可持續發展的穩定器和助推器。作為人口基數最大、農業問題最復雜的國家，中國仍需要FAO在政策分析、全球治理、糧食安全和營養等傳統農業問題上的支持，更需要FAO在應對新挑戰，如氣候變化、食品安全、跨界疫病等方面的技術援助，以提高發展能力。但由于隨著傳統援助方對中國關注的減少，駐華代表處的項目也有所減少，一些新的項目模式，如全球環境基金(Global Environment Fund，GEF)和綠色氣候基金(Green Climate Fund，GCF)等項目已不能為FAO本身創造更多的運行費用，另一方面現有的人事、辦公模式和項目規模已不能滿足中國快速發展的實際需求，導致駐華代表處沒有相應的項目和專業雇員從事相關的工作。

4.2 中國政府的全方位外交布局已深入開展，為多邊農業外交和農業合作帶來新機遇

中國共產黨第十九次全國代表大會的召開，釋放出強有力的信號，中國將堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放和共享的發展理念，推動構建人類命運共同體。隨著中國“十三五”規劃的實施、“一帶一路”倡議的推進、亞洲基礎設施投資銀行的發起，絲路基金、南南合作基金等的設立，FAO作為農業多邊外交和合作的最重要陣地，除了技術援助和支持，將來會更多地在建設創新型國家、振興鄉村推動“三農”事業、構建綠色發展生態體系建設美麗中國等方面，不斷提供對話和合作的平臺。同時中國已經在農業和糧食領域取得階段性成果，積累了成功經驗，也需要駐華代表處積極開展資源籌措和宣傳活動。

4.3 積極參與全球糧農治理將有利于我國把握農業對外合作主動權

在聯合國改革議程背景下， 2016年底，聯合國羅馬常設機構(RBAs，Rome-based Agencies)——FAO，國際農業發展基金(IFAD)和世界糧食計劃署(WFP)出臺合作文件，將進一步加強合作，形成合力，最大限度發揮各自比較優勢，特別是在實地層面，加強各自實地辦公室的資源整合和專題合作，以實現2030年議程可持續發展目標(SDG)。RBAs合作文件同時指出，若3家機構的實地辦公室網絡合并后，將進一步在普惠金融、糧食援助、增強農村抵御力、營養價值鏈等重要領域發揮作用。FAO參與多項SDG的衡量指標監測和制定，其權力下放辦事處網絡功能健全，設置相對完善，特別是對數據和信息的獲取、整理和分析，在國家層面監測各國實現SDG的進程。同時，WFP物流網絡的作用也不容小覷，IFAD的融資供資能力也會為國家層面的實地項目起到重要支持。隨著中國農業對外投資和貿易的擴大，各國國情和需求是規劃下一步農業國際合作計劃和行動，與FAO在國家層面的監測數據建立合作，將有利于把握全球動態，實施中國作為負責任大國的農業投資和貿易合作。

5 啟示

FAO的全球網絡不容忽視，其覆蓋面廣、影響力大，是進行農業大國外交布局的有效平臺，RBA的合作，更是完善和升級了糧農機構的全球網絡。

鑒于FAO駐華代表處的功能不能再滿足實際發展的需要，而上述集中正在實施的可能模式，如分區域辦、伙伴關系和聯絡辦、傳統的聯絡辦等，也并不適用于中國的國家辦公室升級或轉型。分區域辦的設定對于周邊國家的文化和經濟發展模式一致性要求較高，伙伴關系和聯絡辦目前不能解決駐華代表處的根本性的業務和人事方面的發展需求，而傳統的聯絡辦與中國目前的社會經濟發展階段和長期可持續發展也不一致。建議在現有工作基礎上，升級建立“RBA南南合作和三方合作全球樞紐”(RBA SSTC GLOBAL HUB)、“一帶一路”糧農合作中心”(B&R Center of Excellence for Food and Agriculture)和“全球重要農業文化遺產知識分享培訓中心”(GIAHS Knowledgesharing and Training Center)等3個平臺，以平臺為載體，以南南合作項目和全球重要文化遺產相等項目為抓手，賦予其更多職能，同時利用FAO的全球網絡，推行上述具體工作在全球、區域和國家層面的執行。

關于駐華代表處的供資，在FAO的常規預算(PWB)外，可以將南南合作信托基金的一部分作為該辦事處的項目供資，通過項目支持代表處運作和能力建設； 同時積極爭取絲路基金、亞投行等多方資源，承擔有影響力的重大項目。我國政府在人力資源、機構條件、部門協調等方面給予支持。

5.1 RBA南南合作和三方合作全球樞紐

中國政府通過FAO開展的“南南合作和三方合作”項目，雖然目前已經擴展到100多個國家，但其模式和可持續發展的理念有待于提升。2017年8月，FAO為落實第40屆大會決議，將原來中國政府支持的南南合作項目和相關人事轉到伙伴關系、宣傳和能力建設司(Partnerships，Advocacy and Capacity Development Division，OPC)，并將OPC改名為伙伴關系和南南合作司(Partnership and South-South Cooperation Division，DPS)，以體現FAO對南南合作工作的重視。然而在人事上，目前只有4位項目雇員(3名在總部， 1名在中國辦公室)。中國是與FAO共同推進南南合作的首批國家之一，愿意與FAO積極深入地探索南南合作的多種模式，最大限度地維護共同利益，攜手應對全球糧農事業面臨的挑戰，通過爭取資源，結合中國與FAO多年來開展南南合作的經驗，將該辦事處打造成全球南南合作標志性的旗艦示范機構和知識分享網絡中心，聯合建立農業發展、糧食安全及營養、減貧示范區等示范項目、中心等，探索經驗，樹立典型，提升南南合作品牌。

5.2 一帶一路”糧農合作中心

FAO可以結合中國的“一帶一路”(B&R)倡議，實施一批經典的國家或區域合作試驗示范項目，著力解決“一帶一路”沿線國家和地區的糧食安全和改進營養、氣候變化、貧困等難題，重點打造具有區域、分區域重大影響力的項目，這些項目可以依托B&R Center來支持和執行，與中國及“一帶一路”倡議的沿線國家開展政策對話、經驗交流及技術分享等，將聯合國可持續發展目標、糧農的戰略目標、“一帶一路”倡議和促進農業可持續共同發展有機結合，實現共贏。

5.3 全球重要農業文化遺產知識分享培訓中心

FAO于2002年啟動了全球重要農業文化遺產系統(GIAHS)工作，經過10多年的發展，截止目前，共有18個國家的39項農業文化遺產被評為GIAHS，中國有14個GIAHS，居世界首位。中國在農業文化遺產領域積極探索，收獲了很多工作經驗和成果，很多工作在全球層面都是首創性的，有完善的管理制度、科技支撐體系和保護機制。中國已成功舉辦過多期FAO-GIAHS培訓班，又具有豐富的實踐資源，FAO在GIAHS領域的培訓項目都可以交給培訓中心執行。

中國的農業“走出去”也可以依托這個平臺，通過多種合作方式，將更好的經驗、技術、資源、人才和農業發展模式帶給世界，共同規劃實施區域糧食綜合生產能力提升、農業科技合作與示范、動植物疫病疫情聯合防控、農產品產業一體化建設、貿易基礎設施強化、農業研發促進培訓綜合平臺、農業信息化體系建設等七大重點工程，也為糧農五大戰略目標在國家、區域和全球層面的實現提供強有力的支持。

綜上，FAO駐華代表處現有模式不足以實現中國積極參與FAO治理和凸顯其在世界范圍內的特殊貢獻，需要進一步與FAO磋商更為創新的合作模式，升級駐華代表處的作用、規模或現有人事安排，進而才能為更好地為實現FAO五大戰略目標發揮作用。同時，中國可以依托FAO在華升級后的辦事處，更好地開展全球農業戰略布局，并與其他國家一道，構建人類命運共同體，實現聯合國可持續發展目標。