淺析政府會(huì)計(jì)制度改革的重大變化

蓋陽(yáng)陽(yáng)

摘 要：隨著政府會(huì)計(jì)制度改革的深入，我國(guó)對(duì)政府會(huì)計(jì)制度進(jìn)行了多維度修訂，提出了雙報(bào)告、雙制度、雙分錄的要求，建立了統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)制度體系。

關(guān)鍵詞：政府會(huì)計(jì)制度；改革；財(cái)務(wù)報(bào)告；決算報(bào)告

1 政府會(huì)計(jì)制度改革的背景

1.1 政府會(huì)計(jì)制度改革的法律背景

2013年11月12日《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出清晰的目標(biāo)“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。

2014年8月31日修訂發(fā)布的《預(yù)算法》第97條規(guī)定：“各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕63號(hào)）指出“加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，逐步建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)，以編制和報(bào)告政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等報(bào)表為核心的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”，這一改革方案為政府會(huì)計(jì)改革提供了頂層設(shè)計(jì)。

1.2 現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)核算體系存在較大弊端

我國(guó)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)體系基本上形成于1998年前后，主要涵蓋財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)與事業(yè)單位會(huì)計(jì)，現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域多項(xiàng)制度并存，體系繁雜、內(nèi)容交叉、核算口徑不一，造成不同部門、單位的會(huì)計(jì)信息可比性不高，通過匯總、調(diào)整編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息質(zhì)量較低。

由于現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，主要以提供反映預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報(bào)告為目的，無(wú)法準(zhǔn)確、完整反映政府資產(chǎn)負(fù)債“家底”，以及政府的運(yùn)行成本等情況，難以滿足編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的信息需求。

2 新政府會(huì)計(jì)核算體系的建立

2015年以來，財(cái)政部按照《改革方案》要求，相繼出臺(tái)了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》和存貨、投資、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資等6項(xiàng)政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則，以及固定資產(chǎn)準(zhǔn)則應(yīng)用指南，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系建設(shè)取得積極進(jìn)展。

2017年10月24日，財(cái)政部印發(fā)了《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（財(cái)會(huì)〔2017〕25號(hào)），自2019年1月1日起施行，鼓勵(lì)行政事業(yè)單位提前執(zhí)行。

為了確保2019年1月1日起新舊制度順利銜接、平穩(wěn)過渡，促進(jìn)新制度的有效貫徹實(shí)施，財(cái)政部2018年2月1日出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)〈政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表〉與〈行政單位會(huì)計(jì)制度〉〈事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度〉有關(guān)銜接問題處理規(guī)定的通知》（財(cái)會(huì)〔2018〕3號(hào)）。

在政府會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)體系中，基本準(zhǔn)則屬于“概念框架”，統(tǒng)馭政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則和政府會(huì)計(jì)制度的制定；具體準(zhǔn)則主要規(guī)定政府發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的會(huì)計(jì)處理原則，應(yīng)用指南主要對(duì)具體準(zhǔn)則的實(shí)際應(yīng)用作出操作性規(guī)定；會(huì)計(jì)制度主要規(guī)定政府會(huì)計(jì)科目及其使用說明、報(bào)表格式及其編制說明等。會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度相互補(bǔ)充，共同規(guī)范政府會(huì)計(jì)主體的會(huì)計(jì)核算，保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

新制度的出臺(tái)，是財(cái)政部全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神和《改革方案》的重要成果，是服務(wù)全面深化財(cái)稅體制改革的重要舉措，在我國(guó)政府會(huì)計(jì)發(fā)展進(jìn)程中具有劃時(shí)代的重要意義。

3 政府會(huì)計(jì)制度改革發(fā)生的重大變化

2019年實(shí)施新的會(huì)計(jì)制度，繼承了多年來我國(guó)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)改革的有益經(jīng)驗(yàn)，反映了當(dāng)前政府會(huì)計(jì)改革發(fā)展的內(nèi)在需要和發(fā)展方向，相對(duì)于現(xiàn)行制度有以下重大變化與創(chuàng)新：

3.1 重構(gòu)了政府會(huì)計(jì)核算模式

構(gòu)建了“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離并相互銜接”的會(huì)計(jì)核算模式。所謂“適度分離”，是指適度分離政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能、決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告功能，全面反映政府會(huì)計(jì)主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。所謂“相互銜接”，是指在同一會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中政府預(yù)算會(huì)計(jì)要素和相關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素相互協(xié)調(diào)，決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告相互補(bǔ)充，共同反映政府會(huì)計(jì)主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。

1）“適度分離”的體現(xiàn)。一是“雙功能”，在同一會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)雙重功能，通過資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用五個(gè)要素進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，通過預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余三個(gè)要素進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算。二是“雙基礎(chǔ)”，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，預(yù)算會(huì)計(jì)采用收付實(shí)現(xiàn)制，國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。三是“雙報(bào)告”，通過財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算形成財(cái)務(wù)報(bào)告，通過預(yù)算會(huì)計(jì)核算形成決算報(bào)告。

2）“相互銜接”的體現(xiàn)。一是對(duì)納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支進(jìn)行“平行記賬”。對(duì)于納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，在采用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的同時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算。對(duì)于其他業(yè)務(wù)，僅需要進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算。二是財(cái)務(wù)報(bào)表與預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表之間存在勾稽關(guān)系。通過編制“本年盈余與預(yù)算結(jié)余差異情況表”并在附注中進(jìn)行披露，反映單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)因核算基礎(chǔ)和核算范圍不同所產(chǎn)生的本年盈余數(shù)與本年預(yù)算結(jié)余數(shù)之間的差異，從而揭示財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的內(nèi)在聯(lián)系。

3.2 統(tǒng)一了現(xiàn)行各項(xiàng)單位會(huì)計(jì)制度

《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（以下簡(jiǎn)稱新《制度》）有機(jī)整合了《行政單位會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校、科學(xué)事業(yè)單位等行業(yè)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的內(nèi)容。

在科目設(shè)置、科目和報(bào)表項(xiàng)目說明中，一般情況下，不再區(qū)分行政和事業(yè)單位，也不再區(qū)分行業(yè)事業(yè)單位；在核算內(nèi)容方面，基本保留了現(xiàn)行各項(xiàng)制度中的通用業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，同時(shí)根據(jù)改革需要增加各級(jí)各類行政事業(yè)單位的共性業(yè)務(wù)和事項(xiàng)；在會(huì)計(jì)政策方面，對(duì)同類業(yè)務(wù)盡可能作出同樣的處理規(guī)定。

3.3 全面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，科學(xué)界定了會(huì)計(jì)要素的定義和確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

新《制度》在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算中全面引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，對(duì)每個(gè)會(huì)計(jì)要素規(guī)范了其定義和確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，為在政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則和政府會(huì)計(jì)制度層面規(guī)范政府發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的會(huì)計(jì)處理提供了基本原則，保證了政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)在一致性。

在界定政府資產(chǎn)時(shí)，強(qiáng)調(diào)了“服務(wù)潛力”，除了自用的固定資產(chǎn)等以外，將公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備資產(chǎn)、文化文物資產(chǎn)、保障性住房和自然資源資產(chǎn)等納入政府會(huì)計(jì)核算范圍；對(duì)政府負(fù)債進(jìn)行界定時(shí)，強(qiáng)調(diào)了“現(xiàn)時(shí)義務(wù)”，將政府因承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任而產(chǎn)生的預(yù)計(jì)負(fù)債也納入會(huì)計(jì)核算范圍。

3.4 整合了基建會(huì)計(jì)核算

按照現(xiàn)行制度規(guī)定，單位對(duì)于基本建設(shè)投資的會(huì)計(jì)核算除遵循相關(guān)會(huì)計(jì)制度規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)基本建設(shè)會(huì)計(jì)核算的規(guī)定單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算，同時(shí)應(yīng)將基建賬相關(guān)數(shù)據(jù)按期并入單位“大賬”。

新《制度》依據(jù)《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》和相關(guān)預(yù)算管理規(guī)定，在充分吸收《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》合理內(nèi)容的基礎(chǔ)上對(duì)單位建設(shè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算進(jìn)行了規(guī)定。單位對(duì)基本建設(shè)投資按照本制度規(guī)定統(tǒng)一進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，不再單獨(dú)建賬，大大簡(jiǎn)化了單位基本建設(shè)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算，有利于提高單位會(huì)計(jì)信息的完整性。

3.5 構(gòu)建了政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系

新《制度》將報(bào)表分為預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表和財(cái)務(wù)報(bào)表兩大類。預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表由預(yù)算收入表、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)表和財(cái)政撥款預(yù)算收入支出表組成，是編制部門決算報(bào)表的基礎(chǔ)。財(cái)務(wù)報(bào)表由會(huì)計(jì)報(bào)表和附注構(gòu)成，會(huì)計(jì)報(bào)表由資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、凈資產(chǎn)變動(dòng)表和現(xiàn)金流量表組成，其中，單位可自行選擇編制現(xiàn)金流量表。此外，新《制度》對(duì)報(bào)表附注應(yīng)當(dāng)披露的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表重要項(xiàng)目說明提供了可參考的披露格式、要求按經(jīng)濟(jì)分類披露費(fèi)用信息、要求披露本年預(yù)算結(jié)余和本年盈余的差異調(diào)節(jié)過程等。

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