加強勘查開發管理促進稀土產業轉型升級的思考

余星滌，崔榮國

（1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100034；2.自然資源部信息中心，北京 100830）

稀土被稱為“工業黃金”“技術金屬”“新材料之母”。2010年以來，全球稀土總體需求以年均7.1%的速度增長。隨著高新應用技術的發展，稀土元素的需求結構也在發生變化[1]，相關研究成果顯示，1997年全球超過一半的稀土需求為鈰及其氧化物，到2015年其需求量回落到近 1/3，而作為稀土永磁體原料來源的鐠、釹、鋱和鏑的消費比重逐年上升，占全球稀土用量的26%[2]。及時研判國內外稀土供應形勢，進一步提高稀土精細化勘查開發水平，對于促進稀土資源保障和轉型升級具有重要意義。

1 國內外供需形勢

稀土產業具有體量小、國際化程度高、產業鏈長、應用領域廣、戰略地位重要的特點。從產量上看，國內稀土年度開采總量控制指標在10萬～12萬t（稀土氧化物）之間，產業體量不大；從供需看，稀土的國際市場價格透明，供需格局清晰；從產業鏈看，隨著稀土材料在高精尖技術領域的廣泛應用，其戰略地位日益重要。因此，對于稀土礦產資源及產業的管理，應在世界供需形勢和高科技發展趨勢的背景下進行整體考量。

1.1 發達國家正在加速產業布局，扭轉過度依賴中國稀土供應的局面

我國是唯一能夠提供全部17種稀土金屬元素的國家，據美國地質調查局和英國研究公司Adamas Intelligence的數據，中國稀土在全球占比，資源量占38%，2018年產量占78%，稀土加工能力占85%。目前，全球重稀土供應主要來自中國和緬甸，而緬甸礦產又需運至中國加工，因此，全球高度依賴中國的重稀土供應。

《美國地質調查局礦產品概要》數據顯示，2016年美國進口稀土產品1.18億美元，2017年增至1.5億美元，2018年為1.6億美元，近80%來自中國[3]。

為降低對中國稀土分離冶煉產品的依賴，美國及其盟國實施了“控制稀土產業兩端、中間生產替代國多元化”全產業鏈戰略，一是在產業上游整合“自由市場經濟體”國家稀土資源，其總儲量約占全球的35%，與中國現有儲量相當；二是在中國進行稀土初加工端戰略投資，并在亞洲投資生產冶煉廠家以制衡中國；三是在產業下游對稀土高科技領域的應用技術與知識產權進行封鎖。全球頂級稀土情報機構黑斯廷斯的數據顯示，我國稀土儲量隨著多年的濫采已經明顯下降，2018年已降至3600萬t，約占全球的35%。我國稀土資源稟賦優勢漸被西方國家資源整合所抵銷[4]。

2018年中美貿易摩擦以來，西方發達國家加速了稀土產業布局。美國和澳大利亞2018年底簽訂協議，加強包括稀土在內的14種關鍵礦產的開采、研發合作。2019年4月，美國兩名參議員提出“稀土法案”，希望建立扭轉過分依賴中國進口的局面，建立可靠的供應鏈，并開發先進的分離技術[5]。2019年9月，澳大利亞政府發布《2019年澳大利亞特定關鍵礦產展望報告》，計劃在全澳范圍內力推15個稀土和關鍵礦業項目，挖掘其“稀土潛能”。

1.2 我國稀土產業由亂到治，開采冶煉加工水平不斷提高

我國2/3以上省(區)發現有稀土礦產，其中，輕稀土主要分布在內蒙古包頭和四川涼山等地區，離子型稀土主要分布在江西贛州、福建龍巖等南方地區[6]。

贛州稀土礦除輕稀土中的鑭、鈰、鐠、釹外，鋱、鏑、釓、镥和釔等重稀土元素含量豐富，易開采、易提取。但由于礦區分散，監管成本高、難度大，亂采亂挖導致資源耗損過快，環境污染嚴重。

為治理稀土開采和出口亂象，1998開始，我國對稀土產品出口實行配額管理，1999年國土資源部對稀土等八種礦產暫停頒發采礦許可證，2006年實施開采總量控制管理，2011年國務院發布《關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》，2016年發布《稀土行業發展規劃(2016～2020年)》，要求保護稀土戰略資源，繼續壓縮過剩冶煉分離產能，重點發展稀土高端功能材料及器件，著力拓展稀土功能材料的中高端應用，加快稀土產業轉型升級。

目前，我國成立了中鋁公司、北方稀土、廈門鎢業、中國五礦、廣東稀土、南方稀土6家稀土集團，產業集中度大幅提高；我國生產的稀土永磁材料、發光材料、儲氫材料、拋光材料等稀土功能材料占世界產量的70%以上[7]。

2 當前稀土產業發展中存在的問題

2.1 受開采指標、環保門檻、需求增加影響，我國已成為最大的稀土進口國

據中國稀土行業協會數據，自2016年起，我國稀土化合物和金屬進口量連年跳漲，其中，2016年1.64萬 t，2017年 3.43萬 t，2018年 6.95萬 t[7]，已成為最大稀土進口國，相對于5.3萬t的出口量，已形成“出比進少”的格局。

出現稀土大量進口的原因，一是我國冶煉加工能力遠超國內控制總量開采指標；二是經過近幾十年的開采，現有南方稀土采礦證范圍內的資源枯竭；三是國內市場需求進一步擴大；四是國外如美國、澳大利亞等輕稀土礦山逐步開啟，海外市場供應增加；五是國內主要離子型稀土主產地如贛州、廣西等地相繼停產，國內供應嚴重不足。據中國稀土行業運行情況報告，按2018年稀土永磁產品產量約15.5萬t估算，剔除綜合回收的稀土供應，僅國內市場對稀土礦產品的實際需求就高達18萬t。

2.2 我國稀土專利主要集中在分離冶煉環節，中高端應用創新能力不足

自2011年國務院發布《關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》以來，我囯稀土專利申請增加了250%，發展勢頭迅猛，超過全球其他囯家的總額。稀土分離冶煉能力達到世界先進水平，分離純度超過99.9999%。但我國專利主要集中在稀土采選冶環節，中高端應用創新能力不足。

我國稀土進出口產品結構也可以從另一個側面反映這個問題：2018年，我國進口稀土產品均價每千克為2.95美元，其中，初級礦產品占91.74%；出口產品均價每千克為9.7美元，其中，經冶煉提純的稀土金屬占75.54%；在體現制造業發展水平的釹鐵硼產品中，稀土永磁體進口均價每千克為92.48美元，是出口均價的1.78倍；進口速凝永磁片進口每千克為66.45美元，是出口均價的2.43倍[8]。

稀土產業中高端應用創新乏力的原因，一是科研與產業脫離，很多專利不能得以運用；二是企業缺乏技術和資金積累，創新意識和專利應用的動力不足；三是一些中小企業缺乏穩定的資源保障，影響了精細化加工生產和新材料細分領域的發展。

從世界稀土專利技術的分布看，日本約占17%，美國約占16%，中國約占15%。日本和美國專利主要集中在稀土下游深加工應用環節，企業是創新的主體。如日本產品主要集中在音圈電機VCM、核磁共振成像MRI和汽車動力轉向裝置EPS等高端領域，僅日立公司就有應用稀土專利600余項。

有研究表明，稀土精礦、新材料和元器件價值之比為1∶50∶500，冶煉加工作為上游環節在產業鏈中增值量低，受環境成本影響大。加之我國在資源控制、信息控制、資源儲備、科技創新、海外開拓、風險監控等方面未形成完備的支撐體系，在全球價格博弈中難以掌握主導權[8]。

2.3 總量控制和資源稅調節管得住合法企業，管不住非法開采

我國實行稀土開采總量指標控制、新設礦業權暫停受理等保護性開采政策后，稀土資源過度開采、價格過低和環境破壞的局面有了明顯的好轉[9]，但總量控制目標并未完全實現。一是稀土主采礦開采總量雖得到有效控制，但綜合利用超指標情況比較嚴重；二是由于南方離子型稀土多分布于山區地表，開采技術門檻低、監督執行難度大，盜采現象屢禁不絕，開采總量控制和暫停新設礦業權手段管得住合法企業，管不住非法開采。

2015年，稀土資源稅“從量計征”改為“從價計征”，輕稀土稅率為7%～12%，中重稀土稅率為27%，進一步加大了合法企業的成本壓力。2019年8月26日，新通過的《資源稅法》將中重稀土資源稅率下調至20%，預計2020年實施后，將有利于降低中重稀土合法生產企業的成本。

3 意見和建議

當前，在中美貿易摩擦升級的背景下，國家發改委、工信部明確指出，全球產業鏈條環環相扣，沒有合作就沒有發展[10]。為更好地配合稀土產業國家戰略，進一步完善稀土礦產資源勘查開發管理，提出以下意見建議：

3.1 充分考慮生態環保和國土空間規劃要求，進行資源可供性精細化勘查評價

在稀土礦產資源潛力評價的基礎上，結合生態環保和國土空間規劃的禁限要求，區分資源開發的難易程度、不同稀土元素的市場供求，進行資源可供性精細化調查評價和勘查。優先啟動國家規劃礦區中的資源開發利用，加強自然保護區內已探明的大中型以上礦產地的儲備和保護。

3.2 維護稀土產業鏈高度融合互補格局，統籌“兩種資源、兩個市場”，保障適度穩定產品供應

堅持“立足國內”的資源保障方針，持續推進稀土產業供給側改革，精準調控，差別化管理，加快枯竭稀土礦山資源接續規劃和相關礦業權行政審批，建立稀土礦開采消耗儲量與新增儲量、退出開采與新增開采能力動態平衡機制。適應市場需求，適當放寬輕稀土生產總量控制指標，加強共伴生礦產礦業權管理，在總量控制指標上向綜合利用傾斜。出臺綠色礦山獎勵政策，鼓勵綠色開采工藝的研發、試驗和應用。進一步完善稀土礦產品進出口管理，協調平衡國內國外“兩種資源、兩個市場”，維持稀土下游產業適度規模，保障資源穩定供應。

3.3 建立多元資源儲備機制，為保障資源供應安全奠定基礎

加強稀土國內外市場信息收集和監測預警，探索建立國家重要礦產地保障與礦產品儲備相結合、政府與企業合理分工的戰略儲備體系，發揮市場調節作用，保持稀土價格相對穩定。也可考慮將禁止開發區內的探明稀土礦產資源，由國家收購作為礦產地儲備，在國家有重大戰略需求時，嚴格審批程序，高門檻、高標準進行開發，起到立足國內、保障資源供應安全的調控作用。

3.4 依法打擊非法開采，進一步推進稀土產品追溯體系建設，建立稀土礦綠色開發長效機制

依法打擊非法開采，在維護礦產資源開發秩序的同時，建立稀土礦產地管護和礦山地質環境治理獎勵機制，激發政府、企業、農村集體保護和合理利用稀土資源的積極性。推進稀土產品追溯體系建設，進一步淘汰落后產能。完善環保準入、行政審批、市場調節、企業社會責任系統管理，建立稀土資源綠色開發長效機制。