為何多數國家礦政部門不進行儲量管理

陳麗萍，張雅麗，湯文豪，陳 靜，劉 偉

（自然資源部信息中心，北京 100830）

我國儲量管理始于1953年國務院成立全國礦產儲量鑒定委員會，迄今已有66年歷史，在計劃經濟時代發揮了重要作用。當前我國生態文明制度建設中涉及的一系列改革和制度建設工作，從不同方向直指礦產資源實物量數據，其中包括儲量數據。此外，礦產儲量數據的完整、真實和可靠與否直接關乎礦產資源向資產、資本和證券的升級進而轉為礦業財富的成功。然而，我國儲量數據質量存在很多問題，有必要重新審視儲量的管理目標、管理主體、管理對象、管理客體、管理流程等基本框架。儲量的質量問題也是世界性和世紀性問題。從美國、加拿大、澳大利亞等市場經濟國家看，其最重要的特點是政府管理中并未將儲量作為主要管理客體，而是把管理重點放在決定儲量的客觀原始數據方面。本文主要分析這些國家不進行儲量管理的深層原因，以為我國改革提供參考借鑒。

1 儲量管理的概況和我國對儲量管理的一般認識

1.1 儲量管理的狹義概念

“儲量”是指在當時工程、技術、經濟、環境、法律、市場、社會和政治等諸多因素影響下，用一定確定程度表達的可經濟開采的礦產資源量。狹義的針對儲量的“管理”是以設定法律后果為目的進行的行政許可、行政裁決、行政監督檢查、行政征收、行政處罰、行政強制執行等。狹義的管理者是礦政管理部門，管理相對人是礦業權人或在儲量中擁有權益的人。本文界定狹義的儲量管理為：礦政管理部門以行政許可、行政裁決、行政監督檢查、行政征收、行政處罰、行政強制執行等為目的，對礦業權人或相關權益人擁有或掌握的儲量實施審查、確認、登記等行政活動的過程。

1.2 我國對儲量管理的一般認識

我國儲量管理主要體現在自然資源部三定方案、《礦產資源法》及當前正在進行的一系列改革文件中，包括“礦產資源儲量評審、備案、登記、統計和信息發布及壓覆礦產資源審批管理、礦產地戰略儲備工作，實施礦山儲量動態管理，建立礦產資源安全監測預警體系。監督地質資料匯交、保管和利用，監督管理古生物化石”“負責審查批準供礦山建設設計使用的勘探報告……勘探報告未經批準，不得作為礦山建設設計的依據。”當前我國進行的國民經濟核算制度改革、自然資源資產負債表編制、領導干部自然資源離任審計、生態保護紅線劃定、國土空間規劃編制、全民所有自然資源有償使用制度、自然資源確權登記制度等，其所涉及的“摸清家底”、價值核算等，都涉及儲量。當前業界對儲量管理的一般認識是其服務于宏觀、中觀和微觀決策。宏觀上，主要是通過調查評價和統計等，摸清家底，并將之作為宏觀調控尤其是制定礦產資源戰略和礦產資源規劃的依據；中觀上，通過儲量核算、價值評估、市場基準價確定等，確保國家作為所有權人獲得持續、公平合理的收益；微觀上，通過儲量評審、備案、登記及地質資料管理等，作為礦山設計、礦業權授予和管理的依據；微觀上的另一個目的是服務于礦業權交易、礦業權融資等市場目的。

2 只有少數國家的礦政管理部門進行儲量管理

國外礦法是礦政管理機構對礦業權人進行管理的主要法律依據。通過對100個國家/地區的礦法研究發現，有49個國家/地區礦法中未提及儲量，37個國家/地區礦法中雖提及儲量但未明確管理內容，14個國家礦法中涉及狹義儲量管理，其中包括中國（表1）。進行狹義儲量管理的14個國家中只有俄羅斯對儲量管理涉及的行政活動較多，包括國家評審、統計、登記等，并將此作為批準或取消礦業權、批準工作方案、繳納規費等的依據。其他國家的儲量管理行為主要涉及核實（波蘭）、審核（古巴）。

表1 100個國家/地區礦法中提及儲量管理情況一覽表

3 多數國家不進行狹義的儲量管理的四個理由

對照我們對儲量管理功能的一般性認識來說明為何多數國家尤其是市場經濟國家不進行狹義的儲量管理。

3.1 只要市場能提供，政府就不提供

如果將儲量審批、備案和登記作為發放和展期礦業權的依據，則審批、備案和登記本質上屬于行政許可。行政許可遵循的基本原則是：市場機制能提供的，政府通常不設行政許可事項。我國也有類似規定，如《行政許可法》第十三條規定“通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可……（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調節的；（三）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（四）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。”

在市場經濟國家，礦產資源勘查和開發企業通常是利用自有資金或資本市場提供的資金進行勘查開發活動。在這種情況下，證券交易機構、金融機構、市場上的其他投資者為獲得經濟利益和規避風險而規范儲量報告和進行儲量審查。行業協會的功能之一是通過管理提高會員誠信水平和專業化水平，顯化和提升會員價值，以使會員獲得競爭優勢進而提升資金地位。金融機構和行業協會是儲量的直接利益攸關方，他們比礦政部門更關心儲量質量。

很多國家/地區礦業法中涉及儲量內容，但多作為礦業權人需要提交諸多報告中的一種而不涉及狹義的管理，即便有也是借用行業協會和證券交易所的儲量管理制度。如澳大利亞塔斯馬尼亞州《礦產資源法》規定，“承租人需要保存記錄，……（j）根據澳大利亞采礦冶金協會標準統計的礦石儲量和資源量細目。”加拿大不列顛哥倫比亞省《礦業法》規定，企業提交的儲量報告采用加拿大采礦、冶金和石油協會在礦產資源和礦產儲量定義標準和指南中的術語；礦產資源或礦產儲量的估算量必須符合加拿大證券管理局確定的標準（稱為國家43-101標準），即礦政管理部門即便進行儲量管理，也多把金融機構和行業協會作為“防火墻”和“過濾器”，而非作“擋箭牌”和為儲量“背書”。從責權對等的角度說，誰獲得更大利益，誰就應承擔更多責任。因此，證券法、證券交易規則及信息披露規則就哪類儲量（廣義）可上市融資（證券化）、儲量分類分級及信息披露的報告規范及相應的法律責任等進行規范。

當然美國、加拿大、澳大利亞等國家均進行儲量統計并發布統計數據。美國主要是地調局人員根據地調局設定的分類標準，根據政府保密信息及研究人員獲得的信息進行統計和發布；澳大利亞結合企業和自行數據進行統計和發布；加拿大直接利用企業儲量信息和聯邦或省/地區礦山調查情況進行統計和發布。但這些信息并不用于微觀管理決策，只作企業決策參考，因此對信息精度要求不高，政府并不承擔信息不準確帶來的法律責任。如美國總統公布13817號關于關鍵礦產的行政令后，美國地調局在官網上發布了關鍵礦產的各種資料但同時明確信息免責。加拿大自然資源部在網站上公布2010年前的儲量信息的同時也發布了免責聲明，表示所發布的信息不建議用于貿易、投資和其他商業活動的指導，發布人員和部門不對數據的可靠性及使用這些數據的后果負責。

3.2 通過參數調整而非計劃調整的宏觀調控方式

世界上對礦產資源開發總量、結構、速度等進行規劃的國家并不多，即便編制礦產資源戰略性規劃或礦產資源規劃，也是藍圖和方向性的，或者是針對低風險礦產比如煤炭、油氣等編制礦業權投放計劃。不進行規劃的原因有三：①礦產資源是一種多為未知的客觀物質存在，其數量、質量均非規劃出來的，即便進行自然資源或土地管理規劃的國家，通常也會把礦產資源排除在外；②礦產品供求市場的利益攸關很多，礦政管理部門只是其中之一，供求市場具有多因性，多超出礦政部門乃至政府部門的預期和控制，與其政府規劃產生系統性錯誤風險，不如分散決策結果更好；③礦業活動產業鏈條長，礦業項目周期長，傳動機制復雜且未知，通過儲量來控制后續產業和未來產量很困難。因此，除油氣、煤炭等少數低風險礦產外，多數礦產的宏觀調控通過調節經濟參數，包括政府公益性勘查投入、勘查補貼、稅負、權利金等間接調整市場。企業行為對這些經濟參數較敏感，政府參數調整相對靈活，也可依賴長期觀察獲得的經驗性數據和經濟分析模型。

3.3 以證據為依據的管理和決策標準

國外礦業法中通常規定，礦業權人獲得采礦權的前提是發現礦床，但這并非只用儲量而是可用更直接的數據和事實來證明，如鉆孔數據、品位數據等。如加拿大魁北克省《礦業法》規定，“如果許可證持有人根據有力證據，表明存在可以通過經濟方式開發的石油、天然氣或地下水，部長可在許可證第五個續期有效期內授權對許可證范圍內的、被部長認可為重要發現場所的部分土地續期許可證有效期……。”這體現的是一種證據管理標準。從證據視角看，儲量因屬于人為估算的數據，基本不能作為證據。

從對百部國家/地區的礦法研究看，政府取而代之的是將管理客體集中在決定儲量的客觀數據和事實上，按照證據標準管理。如澳大利亞規定，企業提交的信息遵循特別法證據規則，而不遵循一般司法中的證據規則；美國內華達州《礦產資源法》規定，礦業權人需要宣誓并對宣誓書進行存檔，而宣誓書具有證據效力，宣誓書中需要說明“（a）花費資金和/或改進工作的價值；（b）因工作或改進而花費的資金的情況；（c） 開銷、勞動或改進工作涉及的礦權區或礦權區的某部分的描述”；加拿大不列顛哥倫比亞省《礦權法》第64條第4款規定，“如缺乏相反證據，和測量有關的野外記錄或經核證的副本必須提交法庭，作為野外記錄事實的證據”；加拿大不列顛哥倫比亞省《證據法》規定，“根據《礦權法》由首席黃金專員或黃金事務專員保存的記錄或文件，或從記錄或文件中拷貝的副本或摘錄，在不列顛哥倫比亞省法院必須作為其所承載的事項的證據加以接受。”這些證據的證明范圍包括履約合規證據、稅費補貼依據、所有權收益計算依據、申請礦業權依據等，企業造假相當于證據造假，需要承擔行政甚至刑事責任（表2）等。另外因要求企業提供資料類型多樣，政府管理部門利用后臺多源數據分析既能發現數據之間的規律，也可用于監管和識別造假，這就給企業帶來了一定的威懾力。

表2 各國礦政管理部門要求礦業權人保存和提交的報告類型及用途

3.4 涉及公共利益的儲量估算由政府承擔

礦產資源所有權收益是最重要的非稅來源，煤炭等礦產通過招標拍賣等市場方式授予礦業權時要依賴儲量。由于儲量估算具有很大的隱蔽性、專業性和不確定性，如果由市場主體估算，其有逐利傾向，但政府監管比較困難，政府要承擔儲量估算后果，加之儲量數據涉及巨大的公共利益，因此在涉及所有者權益時，通常由政府雇員自行估算，如美國的政府采購法規定，涉及賦權、確定價格等內容的行為屬聯邦政府固有職能，只能由聯邦雇員來執行，而不能由承包商來承擔。在這種情況下，儲量估算就成為內部行政事務而非外部管理，對儲量質量的保障通過公務員管理體系保障。如美國聯邦煤炭資源租約發放的核心環節是評估公平的市場價值。美國采取的是個案評估的方式，由內政部土地管理局負責礦產資源事務的州副主任或土地管理局委派的主管人員負責召集組建評估小組，進行該區塊的煤炭價值評估。專業團隊由地質、煤質、工程、市場、經濟、環境、法律等專業人員組成。其價值評估報告至少經過三輪不同層次的審核。審核既包括估值是否規范、工作是否達到可接受的專業標準等形式審查，也包括是否收集和記錄所有必要數據等實質性審查。租約成功出售后，還要接受公眾審核監督。

4 啟示及建議

我國礦政管理面臨的很多問題都與儲量數據的質量有關，集中體現在儲量估算依托的原始地質資料不完整或者存在造假現象、核實報告與初期儲量報告不符、修改監測樣品數據或樣品摻假、隱瞞不見礦鉆孔數據等，有必要重新審視。建議借鑒國外經驗進行重構。

（1）構建多方共擔責任的多元化儲量治理格局。建議成立由礦政管理機構、證券監管機構、銀行監管機構、市場監管機構、行業協會、研究機構等組成的聯合委員會，履行儲量全流程和綜合管理職能。

（2）礦證管理部門管理客體集中在形成儲量的過程中和客觀信息的管理，豐富地質資料提交內容并引入證據管理制度。

（3）根據宏觀管理和微觀管理、所有權管理和非所有權管理、涉及到權利分配和不涉及權利分配等三個維度設計不同的制度。宏觀管理以政府地質調查數據和企業微觀數據及其他相關數據為基礎，服務于自然資源統計等社會公共服務目的，政府不承擔關于數據真實準確性方面的責任；對涉及所有權收益的儲量管理，不再依賴市場數據和微觀企業數據，而是由政府管理部門和事業單位自行建立儲量估算體系；對非涉及所有權的儲量管理，政府只規定企業提供真實數據的義務但不再審查由企業提交的數據；涉及到是否授予采礦權、是否批準采礦方案等權利授予類的儲量管理，建議將不單獨依賴企業提交的儲量數據而是回歸依賴可作為證據標準的原始信息；對于不涉及權利分配的儲量管理，則政府不進行審查但是明確企業將承擔造假和信息不實的責任。