城鄉融合背景下建設用地基準地價評估體系構建
——以常州市武進區禮嘉鎮為例

陳 芳，楊 葉，姚德波，杜 靜

（江蘇蘇地仁合土地房地產資產評估測繪造價咨詢有限公司，江蘇 210000）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場”的改革目標，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。黨的十九大也明確要求深化農村土地制度改革，建立健全的城鄉融合發展體制機制和政策體系。開展城鄉融合背景下建設用地基準地價評估體系構建研究，有利于規范城鄉建設用地有償使用、促進城鄉統一的土地市場建設、推進集體土地使用制度改革。當前，城鎮國有建設用地基準地價評估主要依據《城鎮土地估價規程》等相關規程，理論研究豐富和實際應用廣泛。然而，農村集體建設用地基準地價評估體系的相關研究主要集中在集體建設用地價格影響因素[1]、集體建設用地流轉[2]、集體建設用地價格市場機制和再分配機制的政策建議[3]等方面，對于集體建設用地基準地價評估暫時仍沒有科學合理的規程和指導性文件可以參照。對于城鎮國有建設用地和農村集體建設用地基準地價的研究失衡導致無法系統地建立城鄉融合背景下建設用地基準地價評估體系。鑒于此，有必要探索城鄉融合背景下的建設用地基準地價評估總體思路，構建城鄉融合背景下建設用地基準地價評估體系，為制定城鄉融合背景下的建設用地基準地價評估技術規范奠定基礎，為全面開展農村土地制度改革提供技術參考。

1 理論分析與經驗借鑒

城鄉融合背景下的建設用地基準地價評估體系是針對行政區范圍內全部建設用地建立的地價體系。從權屬上來看，建設用地包括國有建設用地與集體建設用地，兩者同屬建設用地范疇，表現出了承載功能、土地利用價值高、區域選擇性強、可逆性差等共性特點。但從當前的政策、市場、空間分布等方面來看，兩者在權能、市場化程度、空間分布、利用程度等方面存在明顯的差異[4]。首先，從權能差異來看，在現行的土地管理制度下國有土地使用權是占有權、收益權及不完全處分權的集合，國有建設用地依法可進行流轉、租賃和抵押等交易活動。與國有建設用地相比，集體建設用地在權利行使方面受到更多限制，處分權更不完整。其次，從市場化程度差異來看，當前，國有建設用地土地市場成熟，而集體建設用地市場普遍不發達，致使集體建設用地的土地資產價值難以顯化，同樣收益能力的集體建設用地難以在土地市場中實現與國有土地同等的市場價格水平。最后，從空間分布與利用程度差異來看，國有建設用地主要集中在城鎮范圍內，分布集中，土地利用效率高，開發程度強，而集體建設用地一般位于農村，分布范圍廣、分散且大多不連片，土地利用效率、土地投入產出強度及開發程度低。

城鄉融合背景下建設用地基準地價評估體系的建立需要基于統一的城鄉建設用地市場開展，而實現土地權能的平等則是建立統一的城鄉建設用地市場的基礎。也就是說，土地性質相同，集體建設用地與國有建設用地應當不分優劣，兩者享有一致的、平等的、完整的土地權能，能夠在土地市場上進行合法流轉。目前，試點地區已經開展集體經營性建設用地入市工作，明確集體經營性建設用地可與國有建設用地一樣，享有相同的出讓、轉讓、出租、抵押等權利，消除因所有制不同而被賦予不同權利的城鄉二元土地結構，實現“同地同權”。即便如此，考慮到當前的市場化程度和土地利用程度，城鄉建設用地市場環境尚無法達到完全的統一，所以目前國有和集體建設用地地價無法形成完全統一的地價體系。基于“同地、同權、同價”的思想，通過探索適用于當前國有建設用地基準地價與集體建設用地基準地價融合的方法，進而構建城鄉融合背景下的建設用地基準地價評估體系, 以便于建設用地地價進行統一管理，有利于建立統一的城鄉建設用地市場，逐步實現“同地、同權、同價”。

目前，湖南瀏陽、重慶大足、浙江德清等地已經開展了關于城鄉建設用地基準地價的相關探索，研究表明國有建設用地和集體建設用地同步研制基準地價體系在管理方面體現了“城鄉統籌”“城鄉一體化”的理念[5]。從技術路徑來看，城鄉建設用地基準地價評估體系均參考了城鎮國有建設用地基準地價評估體系的評估模式，基于多因素綜合評分法進行土地定級，在級別劃分的基礎上，采用相應的方法測算基準地價，然后在技術細節處理、關鍵技術方法等方面各有特點，如集體建設用地基準地價采用集體交易樣點進行測算，或者利用國有建設用地交易價格或基準地價進行修正推算。但是現有研究中仍然以分別建立國有建設用地和集體建設用地基準地價體系為主，因此，有必要探索國有建設用地和集體建設用地基準地價融合的方法。

2 評估體系的構建

2.1 總體技術思路

城鄉融合背景下建設用地地價評估體系的建立，實質上是城鎮國有建設用地和集體建設用地地價的融合、銜接問題。考慮到國有建設用地和集體建設用地的差異，在城鄉融合背景下建設用地基準地價體系中,有以下幾個方面的考慮：首先，根據城鎮建設用地分布集中、農村建設用地分布零散的空間分布特點，采用城鎮開發邊界進行分區，針對不同分區選用不同的定級因素進行土地定級；其次，城鎮開發邊界范圍內以國有建設用地市場案例居多，集體建設用地市場交易案例多分布在廣大農村地區，為了地價測算的準確性，不考慮全區域內的國有建設用地或者集體建設用地地價樣點的測算，而是在不同的分區范圍內選擇相應權屬的市場交易案例進行基準地價測算；最后，考慮到現階段不同權屬建設用地在權能、市場化程度和價格形成機制方面的差異，在不同分區范圍內評估不同權屬的建設用地價格，需要進行土地權利修正。

基于同地同權同價思想和現階段城鄉建設用地市場實際，本研究構建“同一地價內涵、分區定級評估、統一結果表達”的城鄉融合背景下建設用地基準地價評估體系（圖1）。即依據土地利用現狀和國土空間規劃，以城鎮開發邊界為界線，確定國有建設用地和集體建設用地分布集聚區，建立各自適宜的指標體系，應用多因素綜合評價法分區劃分建設用地級別，設定相同的基準地價內涵，利用各級別內相應權屬的地價樣點資料評估分區基準地價，建立基準地價到不同權屬建設用地宗地地價的修正體系，最后將級別和基準地價評估成果統一用圖件表達，形成城鄉融合背景下建設用地基準地價評估體系。上述思路在國有建設用地和集體建設用地集聚區兩個分區內實現了不同權屬基準地價的融合，同一分區內淡化了國有和集體建設用地權屬的差異，而是根據建設用地空間分布分區評估，體現了“同地、同權、同價”思想；同時，考慮到城鄉統一建設用地市場現階段發展的實際，在不同的分區內構建差異化的評價指標體系進行土地級別劃分，并分區選取國有建設用地和集體建設用地樣點地價評估基準地價，充分考慮了現階段不同權屬樣點地價的差異，具有較好的實用性。

圖1 技術思路與路線

2.2 技術步驟

2.2.1 土地級別的劃分

2.2.1.1 定級因素的選取

選取的因素因子要具有主導性、區域性、易得性等特點。城鎮國有建設用地與農村集體建設用地在土地質量、價格影響因素、影響規律和土地利用特征等方面具有較大的相似性，但在土地分布特點上有著較大的差別，因此在土地定級因素選擇過程中，城鎮和農村建設用地定級因素既具有一致性，也應當考慮兩者的差異。在農村建設用地定級因素中宜增加反映宏觀區位的因素，對于城郊結合部的建設用地，受規劃及政策導向明顯，宜增加反映區域功能規劃或政策導向的因素等。

2.2.1.2 定級因素權重的確定

定級因素權重可采用特爾斐法、層次分析法等方法確定。

2.2.1.3 定級單元分值的計算

土地定級單元是評定和劃分土地級別的基本空間單位，是內部特性和區位條件相對均一的地塊。可采用離散技術和網格化方法，由計算機將工作底圖柵格化，其柵格單元即為土地定級單元。

2.2.1.4 定級因素指標計算

定級因素因子分為點狀、線狀和面狀三類因素。對不同的用地類型，其因子的作用分的衰減方式是不同的，一般可分為指數衰減和線性衰減。

面狀因素作用分計算公式：

式中：fi—某因素、因子作用分；Xi—某指標值；Xmin—最小指標值；Xmax—最大指標值。

點、線狀因素按指數衰減或者以線性衰減公式計算其作用分：

（1）直線衰減公式法：

（2）指數衰減公式法：

式中：fi—某因素因子在某相對距離上對土地的作用分；M—某因素因子個體中心功能分；ri—評價單元相對距離；di—實際距離；d—影響半徑。

根據最終確定的因素因子權重值進行各類定級因子分值的空間疊加分析計算單元作用的總分值。

式中：Sj—j單元的土地總分值；Fij—j單元的i因素分值，i=1，2，…，n；Wi—i因素的權重；n—定級因素的個數。

2.2.1.5 級別劃分與確定

土地級別界線表征土地質量的突變處，以突變處形成土地級別界線。界線盡量采用自然界線和人工界線，保持自然地塊及權屬單元的完整性。

2.2.2 基準地價的評估

（1）地價內涵：在平均開發利用條件下，不同均質地域的建設用地分用途評估，并由政府確定某一估價期日法定最高年期的土地使用權平均價格，集體建設用地使用權最高年期參照國有建設用地設定，即商服用地40年，住宅用地70年，工業用地50年。

（2）樣點確定：調研收集土地出讓、房屋出租、出售等交易樣點，在不同分區范圍內調查選取相應權屬的交易樣點。

（3）估價方法的確定：在進行地價評估時，集體建設用地與國有建設用地可選用同樣的估價方法，包括收益還原法、市場比較法、剩余法（假設開發法）、成本法等。

（4）估價參數的確定：根據調查的相關基礎資料，分析確定估價所需要的參數，應注意區分不同權屬建設用地的估價參數差異。

（5）基準地價的確定：根據樣點地價測算結果，選用樣點地價平均法或樣點地價與土地質量分值模型擬合法測算級別基準地價。

2.2.3 修正體系的建立

城鄉融合背景下建設用地基準地價評估宗地地價修正體系的主要內容為期日修正、土地開發程度差異修正、使用年期修正、容積率修正、宗地地價影響因素綜合修正和其他修正等。除此之外，本次按照國有建設用地集聚區和集體建設用地集聚區分別進行評估，在進行宗地評估時，需要考慮土地權利修正。

3 實證分析

3.1 研究區概況

武進區作為土地制度改革試點區域，集體經營性建設用地市場基本形成，為城鄉融合背景下建設用地地價水平的確定提供了客觀的價格參考。本次城鄉融合背景下建設用地基準地價評估選取武進區禮嘉鎮作為評估區域,評估用途為商服用地和工業用地。

禮嘉鎮位于武進區中心城區東南，緊鄰武進高新技術產業開發區，是江蘇省科技工作先進鎮，資源豐富，交通便捷，常澄高速公路、232省道、武進大道、青洋路等交通干線貫穿境內。鎮域土地總面積58.23km2，下轄14個行政村、1個社區、455個村民小組，截至2018年年末戶籍總人口4.9萬人，常住人口9萬。境內工業企業1500余家，主要生產農業類裝備、制冷器材、白色家電、新材料、游艇、汽車零部件等。

3.2 評估結果

3.2.1 分區結果

根據禮嘉鎮空間規劃確定的城鎮開發邊界作為分區的界線，城鎮開發邊界范圍內為國有建設用地集聚區，該區域是城鎮建成區及未來開發為城鎮用地的區域，以國有建設用地為主，分布集中，土地利用效率高，開發程度強；城鎮開發邊界范圍外為集體建設用地集聚區，該區域主要位于農村，以集體建設用地為主，分布范圍廣、分散且大多不連片，土地利用效率、土地投入產出強度及開發程度不高（圖2）。

3.2.2 定級結果

國有建設用地集聚區商服用地主要選取商服中心影響度、道路通達度、人口密度等5個因素，國有建設用地集聚區工業用地主要選取道路通達度、產業集聚影響度、自然條件優劣度等5個因素；集體建設用地集聚區商服用地和工業用地均在上述對應用途因素基礎上增加了單位建設用地GDP、規劃定位等因素。

圖2 評估范圍

采用計算機土地定級系統按照上述方法初步劃分國有建設用地集聚區和集體建設用地集聚區級別，征詢相關專家意見最終確定土地級別為：國有建設用地集聚區一級、國有建設用地集聚區二級；集體建設用地集聚區一級、集體建設用地集聚區二級。

圖3 商服用地（左）和工業用地（右）土地級別評估結果

3.2.3 基準地價評估結果

調研收集了土地出讓、房屋出租、出售等交易樣點，在國有建設用地集聚區范圍內分別收集了44個國有商服用地交易樣點和56個國有工業用地交易樣點，在集體建設用地集聚區范圍內分別收集了16個集體商服用地交易樣點和25個集體工業用地交易樣點。

商服用地主要采用收益還原法和市場比較法評估樣點地價，工業用地主要采用市場比較法和成本逼近法評估樣點地價。最終評估結果見圖3和表2：

表1 基準地價評估結果

3.3 結果分析

（1）從空間分布特征來看，土地級別按照分區范圍呈現為以城鎮或集鎮為中心向外擴散的圈層式的結構形態，反映出地價在空間分布上具有一定的連續性。城鎮區域、集鎮區域范圍內作為建成區，建設用地相對比較集中，交易較為頻繁，價格高于城鎮周邊區域、周邊村莊。

（2）從地價水平情況來看，無論是國有還是集體建設用地，商服用地地價主要受到收益的影響，主要分布在比較繁華的區域，而工業用地主要受到成本的影響，因此商服用地地價水平遠高于工業用地地價。

4 結論

本文基于國有建設用地和集體建設用地的特點和差異，建立了一套“同一地價內涵、分區定級評估、統一結果表達”的城鄉融合背景下建設用地基準地價評估體系，并且通過武進區禮嘉鎮基準地價評估對該體系進行了驗證。體系的構建，可為建立城鄉統一的建設用地市場服務，為進一步深化農村土地制度改革奠定了基礎，總結可推廣的試點經驗，為全面開展城鄉融合背景下建設用地基準地價體系評估提供了理論方法。

（1）該體系沿用了城鎮基準地價評估的整體思路，并考慮到現有國有建設用地和集體建設用地的空間分布、權能、市場環境等差異，創新采用了分區進行定級評估的思路，淡化權屬差異，強化城鄉融合，探索構建既遵循地價原理、結合實際，又有創新的城鄉融合背景下建設用地基準地價評估體系。

（2）采用“多規合一”的空間規劃成果，設定基準地價評估的城鄉分區界線，一方面，對于基準地價評估的地價內涵及設定條件更加科學，另一方面，考慮到了未來規劃因素的影響，增強了成果的實用性。

（3）由于城鎮和農村的建設用地布局存在明顯的差異，因此根據不同的分布特點，按照分區的思想構建差異化的評價指標體系，使地價水平更符合實際情況。