主要發達國家礦產資源安全保障戰略

張雅麗，陳麗萍，陳 靜，趙曉宇

（自然資源部信息中心，北京 100083）

國際能源署(IEA)預測，從現在到2040年，全球可再生能源使用量將增長50%。到2035年非化石能源所占比例將達到25%，2050年將接近40%。與傳統的基于化石燃料的應用相比，太陽能、風能和電池技術所需的礦物所占份額要大得多，這意味著鈷、鋰、稀土元素和其他“能源礦產”的需求將在未來幾年激增。歐盟預測全球銅的需求在2011～2035年之間處于不斷增長的趨勢，即便將現有礦產資源、開發項目、預期項目、廢棄物等供應都考慮在內，全球銅礦資源也無法滿足不斷增長的消費需求。與此同時，全球主要礦種勘查新發現礦床品位呈下降趨勢。過去10年，全球金、銅、鉛、鋅、鋰、鎳等礦種勘查新發現礦石品位呈下降趨勢。易開采、易選冶的富礦找礦難度逐步加大。

在全球礦產資源供不應求趨勢下，美國、俄羅斯、加拿大、澳大利亞、歐盟等國家和地區陸續出臺了新一輪的礦產資源戰略，提出資源安全保障措施。本文對美國、俄羅斯、加拿大、澳大利亞、歐盟、日本等主要發達國家和地區的礦產資源相關戰略進行總結歸納，梳理出7條戰略措施36項具體手段（表1）。7條戰略措施包括礦產資源形勢研判、數據信息服務、科技投入和科技信息服務、管理機制和基礎設施建設、全球治理、開源節流提高效率、宣傳教育。其中，各國最為重視的戰略措施主要有4個方面，一是建立官方的形勢分析和關鍵礦產篩選模型方法，推進資源形勢分析常態化、公開化發展；二是站居國際合作與治理高地；三是提升數據信息知識服務的整體水平，增強信息支撐機制化、便捷化程度；四是推動全產業鏈、全要素開源節流。本文對這四方面分別進行論述，探討各國在不同戰略措施下形成的特點和可供借鑒的經驗，旨在為我國制定戰略規劃提供借鑒。科技投入、管理機制和宣傳教育三方面往往與其他措施產生交叉，是各類措施實施的輔助和支撐，因此本文將其融于上述四方面戰略措施中討論，不專門列出。

1 建立礦產資源形勢分析和關鍵礦產篩選模型方法

美國第13817號行政命令和《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》《歐盟經濟的關鍵礦物：2030年的先見之明》《澳大利亞關鍵礦產戰略2019》等文件都將礦產資源形勢分析作為重要內容。我國自然資源部2019年第5號令《礦產資源規劃編制實施辦法（修訂）》中也明確提出要“開展礦產資源形勢分析、潛力評價和可供性分析”。正確研判形勢是確立正確的戰略目標、制定有效的戰略措施的前提。

1.1 建立權威的官方評估方法模型

確定關鍵礦產是近年來各國判斷礦產資源形勢的重要內容。美國成立了由來自多部門的多位專業人員組成的團隊，研制評價方法模型。歐盟、美國、俄羅斯、日本、澳大利亞等國家和地區已建立關鍵礦產清單（表2）。這些國家和地區確定關鍵礦產的方法不同，選取的指標也有差別，但都形成了相對機制化的識別方法。

●歐盟確定關鍵原材料的方法簡稱EC方法，其評估原材料的關鍵性包括三個維度：一是供應風險（SR），二是經濟重要性（EI），三是環境國家風險（EM）。如果三個維度都達到給定閾值，該原材料就被定義為關鍵礦產。

●美國國家科學技術委員會關鍵礦物預警篩查方法分為兩個階段：第一階段是確定預警礦物，第二階段進行深入研究。第一階段使用的三個基本指標是供應風險（R）、產量增長（G）、市場動態（M），然后通過賦予相同的權重求幾何平均值，獲得臨界潛力分數這一綜合指標進行篩選。第二階段主要是對第一階段篩選出的礦物種類進行進一步的深入研究，更為準確地確定關鍵礦物，考慮的因素主要包括生產集中度、凈進口依賴、副產品三個因素。

●俄羅斯的關鍵礦產是根據國家經濟需求和礦產開發的經濟條件，結合俄羅斯礦物原料表內儲量的數量和質量,同時考慮到礦物原料基地逐步增加的地質遠景存在與否，在《俄羅斯聯邦2035年礦物原料基地發展戰略》中列出的。

●澳大利亞政府主要是從供應者的視角出發，檢查其他國家公布的關鍵礦產清單，與澳大利亞已知地質稟賦相對照，把澳大利亞擁有中到高地質潛力的24種礦產作為關鍵礦產。

●日本2009年出臺了《稀有金屬保障戰略》，該戰略中直接給出了31種優先考慮的戰略礦產。

1.2 進行定期或不定期評估

各國/地區的關鍵礦產清單會不斷更新。美國于2008年進行了關鍵礦產研究，美國能源部、國防研究所、國家研究理事會等機構發布了關鍵礦產研究報告；2017年發布了第13817號行政命令《保障關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》；2018年2月內政部發布了《關鍵礦產清單》（草案）；2019年6月商務部發布了《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》報告。

歐盟每3年至少更新一次關鍵礦產清單，其2008年啟動了《原材料倡議》，2011年發布了第一份關鍵原材料清單（14種），2014年發布了修訂清單（20種），2017年進行了第二次更新（27種關鍵原材料）。

英國于2011年和2012年發布了風險礦產清單，2015年進行了更新。

澳大利亞于2019年3月28日啟動了《澳大利亞關鍵礦產戰略》，列出了關鍵礦產清單，明確指出該清單為動態清單，隨著對澳大利亞資源潛力理解的發展、對關鍵礦物的需求及技術和市場的發展而變化。

俄羅斯戰略礦物原料類型清單以5～6年的周期進行更新。

日本從20世紀60年代開始對工業生產所需的礦產資源進行分析，1974年確定儲備礦種包括銅、鎳、鉻、鎢。1983年進一步明確將鎳、鉻、鉬、錳、釩、鎢、鈷等7種金屬作為國家儲備礦種。2009年的《稀有金屬保障戰略》將31種礦產作為優先考慮的戰略礦產。

1.3 建立有效的公眾參與機制

公眾參與是關鍵礦產確定的重要機制。在確定關鍵礦產清單時，美國審查了453項公眾意見，最終表明其確定關鍵礦產的方法是有效的，在此基礎上確立了35種關鍵礦產的原始清單。

表2 各國/地區關鍵礦產清單

2 構建合作與牽制并重的礦產資源國際關系模式

2.1 通過多雙邊合作主張貿易投資自由化，做大供應市場

2019年6月，美國發布能源資源治理倡議（ERGI），將其作為商務部《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》政府計劃的補充。涉及澳大利亞、博茨瓦納、秘魯、阿根廷、巴西、剛果民主共和國、納米比亞、菲律賓和贊比亞等九個礦產資源供應國。美國通過改善這些國家礦產治理和支持彈性供應鏈來更好地在全球范圍內采購能源礦產，其與成員國共享采礦專業知識，以幫助他們發現和開發鋰、銅和鈷等礦產，并就管理和治理框架提供建議，確保這些國家相關行業對國際投資者具有吸引力。

雙邊合作也是美國保障制定全球資源治理規則的重要手段。美國與加拿大簽署了旨在加強關鍵礦產合作的協議。美國還獲得了澳大利亞的支持，澳大利亞致力于推動潛在的合資企業，確定了15個稀土和重要礦產項目，以提高稀土加工能力，減少對中國稀土的依賴，與美國共同挑戰中國在稀土市場上的主導地位。同時，美國與格陵蘭島簽署了諒解備忘錄，協助格陵蘭島勘探和開發該島的資源，特別是稀土礦。2017年11月，美國與日本達成日美戰略能源伙伴關系。2018年11月13日發布《日美通過能源、基礎設施和數字連接合作推動自由和開放的印度太平洋的聯合聲明》，日本將設定的100億美元的公共和私人融資目標及能力建設培訓目標與美國亞洲“通過能源促進發展和增長”計劃相結合，對提供液化天然氣或建設液化天然氣基礎設施的項目進行標準投資。2019年9月日本宣布再增加100億美元的公共和私人資金。2019年8月，美國和日本簽署合作備忘錄，擴大日美在撒哈拉以南非洲的能源合作；同月，宣布日美湄公河電力合作伙伴關系，美國投入了2950萬美元，以建立免費、開放、穩定和基于規則的區域電力市場。2019年9月30日，美國能源部助理部長弗朗西斯·范農和越南工業貿易部副部長黨黃安簽署了一項諒解備忘錄，以紀念美越能源綜合伙伴關系。

2.2 建立多功能、協同性情報網絡

澳大利亞貿易和投資委員會是澳大利亞政府的國際貿易促進和投資吸引機構，為企業提供各國礦產資源的發展趨勢和機會、關稅和法規、基本的營銷建議、有用的鏈接和行業聯系方式。提供的信息涉及沙特阿拉伯、菲律賓、伊朗、美國、越南、哈薩克斯坦、埃及、土耳其、阿曼、波蘭、印度、中東和北非、緬甸、昆士蘭、巴西、捷克、巴基斯坦等國家。其發布的《澳大利亞關鍵礦產招股說明書》中給出了澳大利亞各省的關鍵礦產項目情況，包括礦種、項目名稱、企業名稱、庫存、企業所有者、項目狀態等，為潛在投資者提供知識、綠地投資機會以及技術、商業和地質數據。澳大利亞離岸網絡下屬83個辦事處,覆蓋近50個國家和地區。充分利用現有的外交和國際合作網絡是把握礦產資源國際合作的有效路徑。

2.3 發揮政府的信息合作橋梁作用

澳大利亞通過與貿易和投資委員會的離岸網絡、澳大利亞地球科學公司及澳大利亞各州和地區聯系，將潛在綠地投資者與機會聯系起來。同時，查明投資機會(債務/股權)和項目的收購協議；查明潛在價值鏈中的差距；促進下游加工和價值鏈創造投資，包括礦物加工、電池和/或電池組件制造。澳大利亞還制定了一份關鍵礦產潛在投資者和收購者名單，以幫助客戶更好地為澳大利亞關鍵礦產項目提供多樣化的融資機會。美國為生產者、購買者和投資者舉辦部長級論壇，跟蹤和分享外國投資和并購礦業權、財產和開發的信息。同時與全球許多合作伙伴在關鍵礦產采購相關的問題上進行合作。美國的地質調查局與合作伙伴國家的地質調查局簽署了諒解備忘錄，以開展彼此感興趣的課題研究，并借此與澳大利亞就礦產信息和資源評估進行持續對話。美國能源部主導了與歐盟和日本之間的三方關鍵材料研發小組的合作討論，以實現供應多元化、開發替代品、改進回收利用以及關鍵性分析。

2.4 將提升企業競爭力作為根本落腳點

德國政府為礦業企業提供多種擔保。一是對無條件金融貸款的擔保，這保證了國外項目融資不受政治和商業風險的影響，從而德國企業更易獲得長期供應合同。二是使用投資擔保來支持德國公司在發展中國家和新興經濟體的直接投資，防止因國家干預而產生政治風險。三是保險公司提供出口擔保，愛馬仕保險公司幫助德國工廠和設備制造商（包括采礦設備）開發新的或困難的市場，保證其出口交易不遭受外國客戶的不付款風險。四是有針對性地對勘探活動提供條件性償還貸款（conditionally repayable loans）。

加強人才培養是提升企業競爭力的長效手段。美國加強了采礦工程、地質學和其他與礦產開采和制造相關領域的教育，促進材料科學、計算機科學和相關學科之間的跨學科合作，實現礦產供應行業的現代化，使該領域對新人才更具吸引力。德國政府敦促加強高等教育機構的地球科學、原材料和采礦學院的建設。當礦業人員在國外工作時，可以求助于在德國接受過培訓的當地熟練勞動力。這種技術工人的部署降低了進入市場的障礙，因為更容易填補信息空白，克服確定適當合作伙伴的困難，并減少跨文化障礙。同時，大量外國學生每年完成德國教育機構的培訓，主要由聯邦政府資助，作為高素質的技術工人和未來的管理人員返回他們的國家，以便利用他們學到的知識。為了支持向德國工業部門供應原材料，聯邦政府把原材料部門納入適當的教育和培訓贈款計劃中。芬蘭將長期規劃中的礦產部門、日常生活中金屬、礦物和巖石材料的重要性等作為不同程度環境教育的一部分；大學教育也加強了資源方面投入，保障其在特定領域的國際領先研究的研究經費。同時還培養訓練有素的現代采礦技術的專業人員。

3 提升數據信息知識整合和服務的整體水平

3.1 以便捷查詢方式第一時間公布政府掌握的信息

美國在免責的前提下盡快提供盡可能多的信息。美國地質調查局網站提供了國家礦產信息中心監控的礦山和商品運營的信息，主要包括2003年由美國地質調查局所調查的情況，公眾可選擇在線查看視圖或下載地理信息系統（GIS）數據。當前，美國地質調查局正在通過建立另一個門戶網站來提高有用數據集的可發現性，該門戶網站包含大量與礦產相關的信息和數據，包括地質、地球化學和地球物理數據庫、礦產評估、礦床模型和其他信息。公布關鍵礦產后，美國內政部網站上公布了每一種關鍵礦產的相關統計數據和出版物，包括1996～2019年的《礦產品概要》、1994～2016年的《礦物年鑒》、近幾年的礦產行業調查、特別刊物、其他相關鏈接及礦物圖片。特別刊物指此礦物相關的研究報告、案例研究及歷史統計數據等。

3.2 安排開展地質和礦產資源調查評價項目

美國內政部每兩年至少對潛在礦床類型進行一次國家或區域的關鍵礦產評估。德國的地球科學與自然資源研究所代表政府開展地質調查，特別是在海洋和邊境地區。澳大利亞匯集行業、政府和研究機構，形成了世界上最大的礦產勘探合作組織——MinEx合作研究中心，這一為期10年耗資2.18億澳元的研究計劃開發和部署了下一代鉆井技術，主要開展州和北部地區的地質調查。該項目是世界上第一個系統繪制區域地質和構造圖，確定礦產資源潛力的項目。加拿大魁北克省地質協會將啟動一項雄心勃勃的地球科學知識獲取計劃，以促進魁北克北部的勘探活動。根據這一倡議，將繪制該區域的地圖，并進行航空地質科學調查，以查明和報告可能具有經濟潛力的地質區域。加拿大能源和礦山系統的地質測繪計劃旨在五年內改進加拿大的地球科學數據庫。該方案預算的一部分指定用于為兩級政府在平等基礎上分擔的支出提供相應的資金。

3.3 利用現代化的手段和機制提升信息服務質量

在信息的收集整合加工存儲處理公開等環節采用現代化的高新技術。在地質勘探中不斷開發和應用高新技術，以提高勘查的準確性。澳大利亞地球科學局和州與北部領地地質調查局一同開展了耗資1.05億澳元以上的未來勘查倡議項目（2016～2020），用于收集高分辨率地球科學數據和隱藏在澳大利亞北部地區的潛在礦產、能源和地下水資源信息，并將信息公布于項目網站（http://www.ga.gov.au/eftf），幫助勘查者發現新的礦化。該項目采用了許多世界一流技術，如機載電磁測試技術、覆蓋厚度映射、年代學和同位素映射等，分模塊對不同類型的數據進行收集整合。另外，在存儲數據時也采用更易保存分享和應用的形式，而不是紙質文件，美國的數據救援計劃就專門用于將紙質文件和難以獲取的數據轉換為更有用的形式。

4 全產業鏈、全要素開源節流提高效率

4.1 擴大礦產資源供應來源

從礦產資源供需的角度看，開源節流是保障資源安全的主要措施方向。一是供應端擴大開發范圍，尋找非常規來源，如尾礦、地熱鹽水等。非常規來源是美國《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》提出的，主要包括礦山尾礦、煤炭副產品、海水提取及地熱鹽水等不同于常規來源的獲取方式。從空間上看，可以擴大開采范圍，在海洋和國家的專屬經濟區尋找礦產資源，開發近海采礦業和海水提取技術。日本、加拿大和英國等國家一直在積極開發和投資自己的國內近海采礦業和海水提取技術。加拿大希望未來制定一項政策方法，以開采新的邊界（極端氣候、深度采礦、近海、太空），以促進投資和經濟發展。二是降低企業勘探風險，增強企業勘探的積極性。三是回收和循環利用礦產資源。一方面重復利用廢棄物，另一方面在產品達到使用功能壽命后進行回收。德國在回收利用方面達到了令人驚訝的程度，其銅回收率達到54%，鋼鐵的二次利用率為45%，玻璃二次利用率為94%，主要廢物流的回收率均超過60%，建筑和拆遷廢物的回收率則達到88%。德國主要是通過法律法規來規范礦產資源的循環利用。1996年，《封閉物質循環和廢物管理法》將產品責任和資源保護聯系起來，這一法規與包裝、電池、報廢車輛和廢棄電氣電子商品的相關法規一起，為資源節約型經濟活動創建了監管框架。在這一方面，美國更注重激勵手段，其設置了鋰離子電池回收獎來鼓勵電池回收活動，同時還完善了國內廢棄物與回收流數據，以及時反映礦產循環資源的供應情況。

4.2 減少礦產資源需求

需求端要節流。一要減少材料浪費，支持高效生產技術。德國自1979年以來，聯邦環境部一直在推動模范效率項目，特別是中小企業。同時，在回收和效率技術出口的倡議下支持國際市場的創新回收技術。資源效率中心工程師協會創建了一個信息交換和效率技術的平臺網絡，促進公司、科學家和協會之間的技術交流。二要開發替代品，減少產品中的關鍵礦產含量。美國、歐盟、英國等國家和地區研究開發的一個重要方向是新材料，通過產業鏈分析，在可能的情況下，用豐富的、廉價的替代品來替代關鍵礦產，從而減少對戰略金屬的依賴。英國指出要在最大限度地提高回收和再利用水平的同時，新提取的材料將始終作為英國工業大多數部門供應的主要組成部分。

可以看出，各主要發達國家將礦產資源安全供應作為主要的戰略目標之一，并采取各種措施和手段保障目標的實現。通過建立官方的形勢分析和關鍵礦產篩選模型方法，推進資源形勢分析常態化、公開化發展；站居國際合作與治理高地，擴大礦產資源海外供應；提升數據信息知識服務整體水平，增強信息支撐機制化、便捷化程度；推動全產業鏈全要素開源節流，增加供給，減少需求。各個措施的具體實施手段和管理機制為未來我國制定礦產資源戰略、擴展礦產資源安全保障措施清單提供了可借鑒的經驗。